从隔离到共管:保护地范式的转变——结合美加澳等国家法律实践的考察
2020/1/15 14:04:29  点击率[40]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境法学
    【出处】《清华法治论衡》2012年第2期
    【写作时间】2012年
    【中文摘要】早期保护地的范式源于地大物博、人口稀少的美国和加拿大等国家,以“隔离”、中央集权、自上而下为其主要特点。由于它只考虑区域内生物和自然资源的维护、排除其它利益相关者特别是当地社区的参与,弊端明显。1970年代之后,各国逐渐认识到当地社区对具有重要保护价值的保护地管理的重要性,开始转变范式,强调和适用在保护地管理中政府与当地社区分享权力和责任的“共同管理”。我国属于人口众多,可用土地稀少的国家。因此,改变传统范式,积极引进并践行共管式的现代保护地理念,对我国具有非常重要的现实意义。
    【中文关键字】保护地;范式;隔离;共管
    【全文】

      一、引言
     
      “保护地”(Protected Areas)概念的存在,自古已然。保护地的“现代”概念,从历史上可以追溯到19世纪政府正式设立往往等同于“国家公园”的保护地的时代。1959年,联合国经济及社会理事会通过一项决议,在国际上承认了国家公园和保留地的重要性,不仅指出它们对于人类理想、文化和福祉的价值,而且还指出它们的生态、经济和科学价值。根据1992年《生物多样性公约》,“保护地”是指一个划定地理界限,为达到特定保护目标而指定或实行管制和管理的地区。1994年,世界自然保护联盟(IUCN)将保护地定义为“通过法律或其它有效手段进行管理,致力于生物多样性以及其它自然和文化资源管理的陆地或海洋”。IUCN将保护地划分为严格的自然保护区(strict nature reserve)、国家公园(national park)、自然遗迹(natural monument)、栖息地/物种管理区(habitat/species management area)、陆地及海洋景观保护区(protected landscape/seascape)、资源管理保护区(managed resources protected area)等6类。IUCN的这个定义是广义的保护地,囊括了几乎所有类型的保护区和保护地,代表了国际上对保护地概念的一般观点。
     
      保护地的主要管理目的和作用包括:科学研究;荒地保护;物种和遗传多样性的保护;环境设施的维护;独特的自然和人文景观的保护;旅游和重建;教育;自然生态系统中资源的可持续利用;文化和传统习俗的保护。保护地具有重大的价值。近年来,总价值的概念已经被普遍运用于转变仅仅用经济指标来衡量所有价值和惠益的做法。表1就表明了总价值的各种价值和惠益。其中,很多价值和惠益是不能从经济上进行衡量的。
     
      如今,世界上几乎所有的国家都已意识到:将天然或近天然的区域划作保护地是非常明智的做法,因为它们可以保护物种及其栖息地,维持自然生态过程,以及地理、风景或文化价值。
     
      过去几十年中,全球保护区数量不断增加。根据IUCN和联合国环境规划署世界自然保护监测中心(UNEP-WCMC)共同汇编的《2003年联合国保护地名录》,全球现共有102,102处保护地,占地面积超过188万平方公里,约占地球陆地总面积的12.65%,也相当于中国、南亚和东南亚陆地面积的总和。其中,有67%的保护地属于上述IUCN所确定六种保护地之列,占全部保护地面积的81%。在过去20多年间,全球范围内,无论是保护地的数量还是面积,都在大幅度的增加。与1962年相比,全球保护地的数量增加了10倍,保护地的面积增加了6.8倍。这也反映了当前全球保护的总体状态。
     
      相应地,保护地的概念也从国家公园和严格的自然保护地发生演变,逐步扩大到为保全物种、生境和生态系统功能及服务,以及保证保护地内外本地居民的需要而实施管理的区域。随着保护地提供的养护和可持续使用惠益的不断扩大,其中牵涉到的利害关系方的范围也随之扩大,尤其重要的是,在许多地方,土著和当地社区也日益被作为主要的推行者和受益者包括进来。
     
      二、隔离与排除:保护地的传统范式
     
      世界上第一个现代意义上的保护地是美国的黄石国家公园。该保护地所秉持的隔离式范式,即“排除人为干预”,对人类的接触、采撷、利用等等活动予以禁止或严格限制,成为国际社会保护地的主流范式。
     
      美国的地理条件可谓得天独厚,土地肥沃、气候适宜、富矿产资源。面积达960万余平方公里,美国不像旧世界有悠久的历史、文化,也没有傲人的古建筑与城廓,美国拥有的是美丽的自然原野、连绵的山脉、壮观的西部峡谷与巨岩。当欧洲移民抵达美洲大陆时,他们错误地认为自己是来到人烟稀少的荒野之地。而忽视美洲大陆原住民已经在这片土地上生活了上千年。此外,欧洲人对于这一大片荒野之地里的自然资源也产生一种错误“资源无限丰富”的想象。
     
      到了十九世纪末期,美国因为联接大西洋与太平洋两岸的跨洲铁路完工、以及成功地扑杀野牛、并击溃在中部大草原上的原住民等事件的实现,拓荒者眼中的边界自此消失或关闭了。许多美国人终于体认到自然资源并不是无限的,因此,他们开始意识到需要去思考自然资源的有限性以及保护工作的必要性,这也就是美国保护哲学开始出现的时候。
     
      从历史的发展来看,美国第一个产生的保护哲学是荒野保存的观念(wilderness preservation)。这些观念认为,在荒野中,不但可以让人的灵性得到更新,更可以欣赏大自然的美丽景物,享受美学上的满足。美国超觉派人士如:埃默森(Ralph Waldo Emerson)、梭罗(Henry David Thoreau)、约翰缪尔(John Muir)等人加以阐扬强调,终于成为保护观念的重要典范,主张:我们要保存这些美丽的、神圣的、不可侵犯的一片片原始自然野地。
     
      在此背景下,美国一群保护自然的先驱,鉴于优圣美地(Yosemite)山谷中的红杉巨木任遭砍伐而积极促请国会保存该地。因此,1864年林肯总统签署一项公告,将优圣美地区域划为一座州立公园。1872年美国国会根据此公告,通过了《黄石法》设立美国亦是世界最早的国家公园——黄石国家公园(Yellowstone)。该公园是美国设立其他保护地所遵循的基本模式。截至2008年,美国联邦层面共有各种类型的保护地6770,总面积约为260平方公里。
     
      同时,该公园是现代保护地的滥觞,它代表大面积、隔离式与中央政府直接介入的集权式经营管理方式。此后,世界各国以此为典范,在本国成立数量众多的保护地。
     
      加拿大保护地的情况与美国类似。作为世界上面积第二大的国家,加拿大地广人稀、原始自然景观极为丰富,拥有森林、草原、冻原、沼泽等多种陆地生态系统类型。从其第一个国家公园“落基山脉公园”(后改名为“班夫国家公园”)开始,加拿大的的保护地面积通常较大,园区内居民较少,仅有极少量的土著社区。由于建立保护地思想发源较早,原有土著文化并不发达,加上民主以及以公众利益为最终出发点思想的盛行,使得其较早地保留下大量大片的自然地域,旨在免受人类文明进程的破坏。
     
      澳大利亚是世界上最早划设国家公园的国家之一。1879年,澳大利亚新南威尔士州在悉尼宣布设立澳大利亚第一处、也是世界上第二处国家公园——皇家国家公园(Royal National Park)。这个时期,澳大利亚国家公园的模式基本上是照搬美国的荒野保护地理念,主要是对荒野地以及偏远的自然区域进行保护,服务于公众的休闲与游憩。
     
      这种隔离式的保护地范式产生了两个重要问题。一方面,保护和开发利用的关系问题。事实上,保护所讲求的是持续性的利用与开发,而不是禁绝一切的利用与开发。保护所强调的是以最合理、最有效的方法,去利用大自然所给予人类的资源,使资源能够做到最有效的运用,而做到持续发展。当然,保护并不是一下就可以做到的事情,保护是要不断地累积经验、知识与改进,如此一点一滴地去改变资源的利用方法及开发方式,以维护珍贵的自然资源以及环境质量。另一方面,即保护地的保护范围问题。若保护地与当地居民传统的生活、谋生领域相重迭时,该怎么办?事实上,正是因为这种隔离式的理念及其经营管理模式,限制甚至剥夺了当地社区与居民的传统资源利用权,危及到其生存与发展,从而导致世界各地保护地与当地社区与居民发生严重冲突的现象屡见不鲜。
     
      三、共同管理:保护地的现代范式
     
      从历史上看,从世界上第一个国家公园,即美国的“黄石公园”建立开始,各国保护地的建立就是以禁止开发、否认当地居民的权利并把他们驱逐出家园为基本模式。这种模式遵循的是中央集权与精英管理的理念,采取的是典型的自上而下式的模式,排除其它利益相关者特别是当地社区的参与,弊端明显。在建立保护地时,由于只考虑区域内生物和自然资源的维持和保护,不考虑当地居民正当的资源开发利用权益。它激起了长期的社会冲突和矛盾。
     
      为此,有学者对当前保护地的传统范式的反思进行了总结,认为人类文明活动与自然一起塑造现今地球上绝大部分的地景,人为因子在维持现有的生态系统的运作与生物多样性的组合上扮演着关键的角色,生物多样性的保护应考虑个别个案的脉络与环境,积极面对人的因素;光凭国家政府与保护人士无法做好生物多样性保护的工作;当地社区、特别是土著人,是保护地区的主要利益相关者(stakeholder),其基层社会力量及传统上与周遭环境资源的互动可在就地保护扮演关键的角色。在此背景下,各国陆续开始建立和实施共管制度,鼓励和便利当地社区参与保护地的共同管理。
     
      共管(co-management)通常被界定为“两个或多个社会主体相互之间就一特定领地、土地或自然资源而公平分摊管理功能、权利和职责进行谈判、界定和保障的状态”;就保护地而言,共管通常是指“多个利益相关者同意就处于保护状态下的领地或自然资源分享管理功能、权利和责任的伙伴关系。利益相关者主要包括主管部门和当地居民以及资源利用者的各种协会,但也可以包括非政府组织、当地机构、传统权力机构、研究机构、商业界和其它主体。
     
      在保护地共管的范式下,各国制度具体的表现形态却有差异。从广义上来看,共管包括下列几张种形式:保护地的协助管理,仅指政府、当地社区和其它利益相关者的共同管理;由土著社区(无论有无政府的支持和合作)为了保护目的而对土著领地进行的管理;由当地和土著社区资源设立的社区型保护地,无论是否得到政府的承认;私营部门(无论是否营利)根据合同或者是完全独立管理的保护地。
     
      与当地社区的协作管理是保护地共管最典型的形态。这种形态下,共管安排的形式是多种多样的,有些是地方社区实际治理和管理保护地、政府只是提供技术援助和支持,更常见的是政府行使保护地的职能,而当地社区参与管理监督委员会。这种共管制度在日本和德国比较常见。
     
      土著和当地社区的管理是另外一种比较重要的共管形式。有调查表明,拉丁美洲86%、印度69%和世界70%的保护地都有人居住,而其中绝大部分都是土著人。不过,过去土著人经常被视为是保护的障碍,他们的祖传领地被国家控制并被划定为保护地,而他们却被驱赶出去。而这种视角与许多土著人自己的视角却是完全相反的,他们将自己、其文化和维持生计的方式视为不可分割的整体。随着保护地概念的扩大,土著人对土地、水和自然资源的权利得到更多的政治承认,保护主义者以及政府主管部门也就更加接近土著人的观点。澳大利亚和加拿大先后与土著和当地社区签订协定,充分尊重土著和其它传统社区传统上可持续利用其土地、领地、水体、海域和其它资源的各项权利,以及保障土著和传统社区能够公平合理地分享与保护地有关的惠益。即使是排除式管理模式的肇始国——美国,也在1994年通过《部落自治法》(Tribal Self-Governance Act),转变其传统理念,允许土著人参与保护地的共同管理。
     
      社区型保护地(community-conserved areas)是最新发展出来的一种保护地共管形态。社区型保护地可以定义为“由土著和当地社区通过习惯法或其它有效手段自愿保护的自然和改造生态系统,包括主要的生物多样性、生态服务和文化价值等。”社区型保护地具有三个关键的特点。第一,当地或土著社区关注其区域上的生态系统的保护和可持续利用,通常是因为它们对其具有文化或者当地生计的重要性。第二,社区的决定和行动会带来有效的保护,尽管设立保护区的目的可能是多样丰富的,有些时候甚至与保护本身无关。第三,土著和当地社区拥有就所涉生态系统进行决策和实施该决策的决定权,也表明该地区存在着某种形式的社区权威,并足以获得执行。社区型保护区最独特的方面是,社区机构、而非国家拥有对该区域的保护状态及相关活动采取行动的正当权力。例如,澳大利亚已经承认社区型保护区(称之为“土著人保护地”),将其纳入国家保护地系统之中,并提供各种有利的支持措施。
     
      私人管理在很多国家也是很常见的保护地共管形态。私人拥有或管理的保护地通常是设立在具有足够吸引力的土地上(如珊瑚礁或野生生物区),以确保对该区域资源的非消费性利用能够成为一种具有商业吸引力的土地利用方式。管理契约和环境信托是两种比较常见的保护地私人管理形式。这两种形式都源自英国、后来被其它英美法系国家所普遍采用。在大部分土地属于私人所有的国家,如果政府要建立保护地而可能会对土地所有人的权利带来影响时,之前管理部门应当与土地所有者或使用者就土地利用形式进行协商并签订“管理契约”,要求土地所有人或使用人以符合自然保护要求的方式经营和管理土地,并由管理部门给予土地权利人一定的经济补偿。环境信托则是另外一种形式,即普通公众或机关团体委托或捐赠历史袭产、土地、房地产等与信托组织,专门用于保护地目的。此外,私营的“保护特许协议”(conservation concession)最近也得到越来越多的重视。根据一项保护特许协议,国家主管部门或当地资源利用者同意保护自然生态系统,以此交换保护主义者或其它投资者提供的稳定的补偿。
     
      四、保护地共管的实践
     
      (一)澳大利亚的法律实践
     
      澳大利亚是世界上最早实施保护地社区参与共管模式的国家,改变了美国传统的荒野地保护模式,开创了保护地管理模式改革之先河。
     
      1970年代之后,澳大利亚逐渐认识到土著人与土地的联系,关于土地的传统知识以及对土地承载的文化责任,因为意识到土著人对具有重要保护价值的保护区管理的重要性。因此,强调在保护地管理中政府与当地社区(在澳大利亚主要是土著社区)分享权力和责任的“合作管理”(Co-operative management)和“共同管理”理念,在实践中又不同的表现形式,从非正式的征求意见到法定的联合管理,层次不一。共同管理可以鼓励拥有丰富的生态知识、独特的决策与执行规则以及人地关系的土著人,贡献他们的智慧和经验。因此,澳大利亚将到2005年在全澳大利亚实现保护地社区参与和共管确定为其国家保护区系统的重要目标之一。
     
      位于澳大利亚北领地(Northern Territory)的乌鲁鲁-卡塔丘塔国家公园(Uluru-Kata Tjuta)是世界上最早实行共同管理模式的保护地之一。乌鲁鲁地区千百年来便是澳大利亚中部原住民的传统居地,而乌鲁鲁大岩石更是存在着许多原住民的传统圣地。自从1870年白人探险家到达开始,土著人逐渐被驱离该片土地,到1958年开始正式被排除于土著人保留区管理系统之外,而另外成立了一个国家公园,后更名为乌鲁鲁国家公园。而同时,当地的土著人却必须面对愈来愈多的狩猎和采薪限制以及游客带来的“观光暴行”压力。在他们的强烈要求下,澳大利亚政府在1979年时同意将核心旅游地区之外的土地归还给土著人,但不包括对他们最具有传统文化与文化延续价值的两块大红石区。另一方面,在乌鲁鲁北边同样位于北领地的卡卡杜(Kakadu)地区,1979年澳大利亚政府归还当地土著人的传统土地,但附带条件是必须将此土地租给澳大利亚政府成立卡卡杜国家公园,并由传统地主和澳大利亚自然保护局共同管理。卡卡杜的成功案例也激发了乌鲁鲁地区土著人继续向政府要求完整的土地权。最后,在1983年11月澳大利亚政府终于承认了土著人土地权,并于1985年10月正式交还给当地土著人。土地拥有者与政府签订了99年的租约来延续国家公园的政策与管理,但是新的管理权责必须由土著人与国家代表所共同组成共同管理委员会来行驶。
     
      由卡卡杜和乌鲁鲁所发展出的国家公园共管模式,引起了全澳大利亚和国际间的广泛注目与兴趣。其共管模式的目标,一方面是希望在进行园内的生物多样性保护时,也能延续当地居民的传统价值,另一方面则是参考和借鉴当地社区的传统生态知识与传统经营管理模式来进行国家公园的经营管理。这种模式的施行是将长期规划与日常管理的合作关系,透过双方的协议予以制度化。租赁协议的订定,是此共管模式相当重要的特色与施行基础,以契约明文规定当地社区的土地所有人和承租的保护组织双方的权利义务。土著人享有相当高的资源权与经营管理权。在此租约之下,成立了真正的国家公园政策制定机制──共同管理委员会被组织了起来。乌鲁鲁国家公园的共同管理委员会正式成立于1985年,由10名委员组成,其中土著人代表6名,政府代表4名。共管委员会的主要职责负责该公园的日常经营管理。
     
      根据政府与当地原住民的认知,共同管理的最基本精神,便是“协力工作”(working together),而此协力工作更是必须基于彼此的互信关系。这种“共同管理”的模式不但确保了当地原住民各项权益的获得保障,更透过这个机制内的各项措施来达成原住民传统知识与传统经营方式被尊重与被纳入当代管理体制中,而原住民社群的许多与这些资源使用、生态经营的文化(例如狩猎文化以及各种祭典活动),也因此而得以延续、发展。同时,这样的作法,也使得原住民与国家公园之间能从过去的敌对者变成了合作者的崭新关系。
     
      (二)加拿大的法律实践
     
      在加拿大开始设立国家公园等保护地之前,甚至早在欧洲人来到加拿大之前,土著人已占据这块土地,每个部落都有自己的领土范围,对于土著人民来说,土地权利不只是文化认同的心灵、以及物质基础,必须要透过其与土地的关系或归属感来加以维系。
     
      虽然加拿大在国家公园设立时,并未以强迫方式迁移当地的土著人至国家公园范围以外,但是接踵而来的限制,如狩猎渔捞之禁令、自然资源利用的限制,大大影响当地土著人的生活及传统文化,许多土著人因而被迫自行迁离传统居地。为了防止传统赖以维生的土地、自然资源被无情的限制与剥夺,而直接影响生计,为了争取当地土著人的文化延续及生存权利,当地的土著人就常与园方发生不少的冲突。
     
      事实上,在国家公园设立之前,土著人已有长久居住之历史,由于长期与当地土地与自然生态有密切的互动,并知道土地与自然资源对其生活及延续传统文化有深远的影响,故懂得于取舍之间如何保护土地及自然资源。因此周遭自然环境及生态并未因原住民的利用与取得遭受很大的破坏及影响。
     
      在1970年代以后,加拿大土著人社区,开始积极主张恢复他们长久以来旧有的土地使用权、自然资源权及自治权,并试着推出更符合他们的传统文化、生活习惯、经济及政治需求之新型国家公园或保护区。进而使加拿大政府认真思考于国家公园及保护地的设立,如何兼具自然生态的保护及地方人文的保存,逐渐开启居民参与保护地的经营管理机制的变革。
     
      经过多年的努力协商,加拿大政府与土著人民订定了土地与自治协议。协定规定,位于土著人传统领域的国家公园,其设立、运作及经营,应充分尊重并认可当地土著人的传统文化、历史背景及相关权利,建立由政府与土著人各出两名委员的管理委员会。此后,加拿大政府发现国家公园的管理机制更加严谨,原因是政府除积极保护国家公园内土著人的传统文化与相关权益,土著人亦意识到了国家公园内生态保护的重要性,认为国家公园经营管理的对象为自己之土地及自然资源,应该懂得珍惜并积极保护,进而同意园方增加国家公园区内禁猎之范围,而积极保护自然环境生态,显示政府与土著人在国家公园的经营管理已有共同的默契与认知。
     
      举例而言,加拿大北部育空领地(Yukon Territory)的克卢恩(Kluane)国家公园就建立了国家与当地居民共同管理的模式和机制。克卢恩国家公园,同时也是香平爱赛克(Champagne and Aishihik)土著人的传统居地。该国家公园最早在1942年成立,紧接着在1943年规划了禁猎区,占地22015平方公里。国家公园内的土著人,在这片土地上居住和资源利用已有长久的历史,因此土地问题一直是土著人和园方的争执所在。1993年,加拿大联邦政府、育空领地政府和克卢恩国家公园周边的土著人民签订了名为《香平爱赛克土著人最终协定》(Champagne and Aishihik First Nations Final Agreement)的土地与自治协定,自然生物的保护和土著人的生存权,成为当地土著人和加拿大政府一致同意的最高目标。同年,国家公园管理委员会依该项协议成立,由政府与土著人各两位代表组成,其最主要的职责与权限便是针对国家公园的范围、经营方式以及原住民的资源使用权等发展与管理相关议题提出建议案。尽管上述的共同管理模式不可能解决所有的问题与冲突,但比起过去国家强制性的保护而牺牲土著人的资源权,确是一个很大的进步。当土著居民能够参与管理系统时,因为是经营自己的资源、管理自己的土地,因此反而成为更加谨慎负责的参与者。共管制度建立之后所带来的效益,不仅是在于传统维生方式得以延续,园方为了促进经济发展的相关设施、以及对于当地土著人优先雇用的政策,也都为土著人带来了直接的利益。
     
      五、结语:兼谈对对我国的启示
     
      “共同管理”的范式及其制度设计,不但可以确保当地社区各项权益的获得保障,更能通过这个机制内的各项措施来达成当地社区、特别是土著人传统知识与传统经营方式被尊重与被纳入当代管理体制中,并得以延续和发展。同时,这样的作法也使得土著人改变与国家公园之间的敌对态度,开始主动积极地保护和可持续地利用生物多样性。这种新的模式真正实现了双赢,在实践中效果显著。
     
      与美国、加拿大和澳大利亚等地大物博、人口稀少国家相比,我国属于人口众多,可用土地稀少的国家。再加上各地传统人类文明发达,许多地区都已出现不同程度的开发。因此,我国很难像上述国家那样划设大面积、隔离式的保护地。然而,我国保护地的理念和实践,基本上都源自于西方,特别是遵循了隔离式的传统范式。事实上,我国各种保护地或地处人口稠密的经济高速发展地区,或地处边远的贫困地区,保护地区内和周边地区经济发展的强烈需求成为保护地的最大挑战,这一情况集中表现在当地社区问题。因此,改变传统范式,积极引进并践行共管式的现代保护地理念,对我国具有非常重要的现实意义。

    【作者简介】
    秦天宝,法学博士、武汉大学环境法研究所教授、博导。

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