对修改选举法的几点期待
2020/1/12 17:30:38  点击率[138]  评论[0]
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    【学科类别】选举法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】选举法;修改建议
    【全文】

      2019年12月20日上午,全国人大常委会法工委发言人岳仲明在回答记者提问时,透露《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(简称“选举法”)将列入2020年修改计划。对此,笔者充满期待。
     
      首先,充满期待的是基层人大代表名额将会调增。2019年10月31日,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(简称“十九届四中全会《决定》”)特别强调,要“适当增加基层人大代表数量。”笔者认为,之所以在《十三届全国人大常委会立法规划》之外,将修改选举法列入2020年全国人大常委会立法计划,就是因为要贯彻落实党的十九届四中全会《决定》这一精神。目前,全国各级人大代表约262万人,其中:全国人大代表约3000人,省(直辖市、自治区)级人大代表2万人,设区的市(自治州)级人大代表12万人,县(不设区的市、市辖区、自治县)级人大代表59万人,乡(民族乡、镇)级人大代表188万人。2010年3月, 选举法第五次修正将每一乡镇人大代表的总数限额由最高130名增加到160名,乡镇一级人大代表数有了一定程度的增加(选举法第十一条)。然而,由于近年来乡镇合并、撤镇改街道等这些区划调整因素的影响,乡镇一级国家机关总数出现减少,乡镇一级人大代表总数已出现不同程度的减少,近十年来所减少的乡镇人大代表总数不下于5万人。因此,有必要对选举法第十一条进行再修改,通过再提高代表最高限额和增加乡镇一级人大代表基数、降低每一代表所对应的人口基数,以落实十九届四中全会《决定》所要求的“适当增加基层人大代表数量”。笔者建议,修改选举法第十一条,调增乡镇一级人大代表名额的同时,县一级人大代表的名额也应有所调增。
     
      其次,期待选举法在以下几个方面进行修改完善。
     
      一是明确选举委员会的临时性和届中补选代表的机构。依据选举法第二章之规定,选举委员会作为县(不设区的市、市辖区、自治县)乡(民族乡、镇)两级人大代表的法定选举机构,依法在县一级人大常委会的领导下,主持本级人大代表的选举。至于选举委员会是否长期存在?是否负责届中的人大代表补选?选举法没有明确。2010年3月14日,选举法第五次修正通过后,由李飞主编的《<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>导读与释义》一书,对选举委员会的机构性质作了如下解读:“选举工作完成后,选举委员会一般自行终止”。一些地方性法规对选举委员会的终止及届中补选代表已进行了规定。如2016年5月27日通过《安徽省各级人民代表大会选举实施细则》第十一条规定:“不设区的市、市辖区、县、乡、民族乡、镇的换届选举结束后,选举委员会即行撤销。本届人民代表大会任期内的选举工作,由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团负责。”笔者认为,本次选举法修改,应该吸纳地方性法规这一成熟条款,明确选举委员会的临时性和届中补选代表的机构(本级人大常委会或乡镇人大主席团)。笔者建议,选举法第二章(选举机构)可增加一条(作为第十一条):“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的选举工作结束后,选举委员会即行撤销。不设区的市、市辖区、县、自治县人民代表大会任期内的代表补选工作,由本级人民代表大会常务委员会负责;乡、民族乡、镇人民代表大会任期内的代表补选工作,由本级人民代表大会主席团负责。”
     
      二是弃权后不可以另选他人应写进选举法。依据选举法第四十条和地方组织法第二十三条之规定,选民或代表行使投票选举权,可以投赞成票,可以投反对票,可以另选他人,也可以弃权。关于弃权后是否允许另选他人?选举法、地方组织法均没有明确,因此存在不同意见。第一种意见认为,弃权即表示对该项职务的选举权利的放弃,所以弃权后不能另选他人;第二种意见认为,弃权只是对该候选人是否可以当选不表示意见,不是对该职务的选举权利的放弃,所以弃权后还可以另选他人。2005年11月15日,由乔晓阳、张春生主编修订的《<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>释义及问题解答》一书释义认为:“弃权后是否允许另选他人,只是个选择问题,不是个法律问题。允许另选他人和不允许另选他人,都是可以的,都不违反本条的规定。我们倾向于第一种意见。”而李飞主编的《选举法>导读与释义》一书释义则认为:“对选票上的全部或者部分候选人名单画‘x’(应超过差额数)者,可另选其他选民。”笔者认同李飞主编的意见,赞成第一种意见;笔者认为,弃权后允许另选他人不妥。
     
      关于弃权后是否允许另选他人?全国人大选举办法对选举国家领导人员早有明确规定。从1993年3月第八届全国人大一次会议开始的选举办法就明确规定,弃权后不可以另选他人。以《第十三届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命的办法》为例,该办法第九条规定:“对选举票上的候选人,代表可以表示赞成,可以表示反对,也可以表示弃权。表示反对的,可以另选他人;表示弃权的,不能另选他人。”笔者认为,本次选举法修改,应采纳全国人大选举办法的规定,对另选他人的前提进行限定。笔者建议,可对选举法第四十条作如下修改:“选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,也可以弃权。表示反对的,可以另选其他任何选民;表示弃权的,不能另选其他任何选民。”
     
      三是对代表资格自行终止条款有必要进行删减。依据选举法第五十六条第二款之规定:“地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的,其代表资格自行终止,缺额另行补选。”而依据代表法第五十条之规定,人大代表资格终止,应由代表资格审查委员会报本级人大常委会(或乡镇人大)“予以公告”,而不是“自行终止”。因此,选举法第五十六条第二款的存在,与代表法第五十条之规定不相吻合。再看选举法第五十六条,自身条款之间存在重复多余。第一款已经明确了“代表在任期内,因故出缺,由原选区或者原选举单位补选”。该款的“故”应包括代表法第四十九条代表资格终止的七种法定情形,其中之一就是“在任期内调离或者迁出本行政区域的”的情形。而第二款又特别强调“在任期内调离或者迁出本行政区域的”这一因故出缺情形,显然画蛇添足了。笔者不禁要问,特别规定“代表在任期内调离或者迁出本行政区域的,其代表资格自行终止,缺额另行补选。”难道其他六种缺额情形就不另行补选了吗?笔者认为,选举法第五十六条第二款实属多余;笔者建议,本次选举法修改可以删除该款。

    【作者简介】

    滕修福,系人大实践与理论研究者。


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