论行政调解制度的保障措施
2020/1/8 15:14:49  点击率[29]  评论[0]
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    【学科类别】行政法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文关键字】行政调解制度;保障措施
    【全文】

      随着我国经济政治的不断发展与进步,公众逐渐认识到法律不仅包括由国家权力机关制定和认可的的硬法,还应当包含由公众参与、不断协商发展的软法。但我国公民的法学思维起步较晚,参与意识不强,同时行政调解本身存在制度缺陷,导致其并没有发挥调解本身的价值和意义,公民依然主要选择诉讼或人民调解作为解决争端的手段。本文将从行政调解制度的相关理论入手,以软法的视角,来分析行政调解主体、客体、程序的现存问题,完善对行政机关的监督制度,保障公民的参与和申诉权,提高调解协议的法律效力。以此来推动行政调解的程序化,更好的保护公民的利益。
     
      一、完善行政调解主体的机构组成和调解范围
     
      (一)设置专门的行政调解机构
     
      相比软法和行政调解制度刚刚起步的中国,法国设计了行政调解专员制度,瑞典和德国有其一套独特的监察系统,而美国和日本拥有ADR系统,其中大部分拥有独立的行政调解机构。法国的行政调解机构拥有独立的法人地位,履行其职责,因为资金来自于中央直接拨款,所以并不需要接受来自政府部门的命令。本文作者认为,中国可以适当借鉴法国和德国的经验,通过立法设立专门的调解机构,从大学和社区抽调具有专业能力或较高名望的人员,组成调解小组,由市政府统一拨款,保证调解主体的相对独立性和公正性。
     
      (二)强化行政调解人员的专业知识培训
     
      第一,通过对行政调解人员专业调解技巧的培训和法律思维的训练,可以显著提高大局意识和业务水平,最终提高他们化解矛盾纠纷的能力。第二,引进具有相关资质和专业知识的专门人才担任行政调解人员,以及培养“专家型”的行政调解专员。第三,建立有效的激励机制,开展评价活动,如“优秀调解员”,并通过新闻媒体向社会公示其工作结果。第四,是要确保资金用于行政调解。这对于提高行政调解员的服务意识和提高自己的综合素质是不可缺少的条件。
     
      (三)明确行政调解的范围
     
      目前,行政调解在中国的范围较窄。行政调解的范围一般仅限于民事纠纷,或者轻微的违规行为,权属纠纷,以及纠纷的行政赔偿和民事补偿,通过观察行政调解在上海的实践,其中以交通管理,薪资纠纷,医疗事故纠纷最为突出,对于一些行政机关的执法行为,使用的较少。
     
      在设立了专门机构和强化行政调解人员的专业知识培训后,建议明确调解的范围,作者建议按照以下原则:首先,从国内外行政调解制度发展的经验来看,调解的发展速度是非常快的,调解范围正在扩大。因此,建议适当扩大行政调解的范围,不仅包括民事纠纷,还可以适当纳入轻微的刑事纠纷,劳资纠纷,行政纠纷和其他无需使用司法资源的纠纷。其次,要明确由专门法律规定的某些犯罪的纠纷和法律明确规定的必须由政府授权的组织的各职能部门办理的行政事项,必须参照民事刑事诉讼的程序,不能使用软法下的行政调解制度。再次,涉及多个部门或跨区域争端需要由政府来解决的案件,可以包含在行政调解的范围内。最后,如果纠纷涉及全局工作或对局部区域产生重大影响,应当纳入行政调解的范围,但行政调解的机关级别对应也应该提高,并聘请专业技术人员。一旦行政调解的范围明确界定,这将有效地防止行政调解的随意性。
     
      二、建立行政调解的责任追究和救济制度
     
      根据行政调解的理论分析,由于行政调解本身不是具体行政行为。所以调解本身不是可诉的。如果双方都不满意调解结果,他们可以对争议本身去法院起诉,但无法对调解机构提起诉讼。所以为了避免软法下民众的参与权和自主权被行政机关剥夺,建立一套责任追究和救济制度显得尤为重要。
     
      (一)内部机关的自查督察
     
      内部的自查和督查主要分为两个部分。首先,行政机关自己审查,行政调解机构应安排在案卷的归档时进行正式检查,看看行政调解案件的材料是否丢失。如果确有丢失,有必要及时登记报告,并将缺少的材料及时办理补充备案。此外,行政调解机构应定期制作工作汇总报告,例如半年度和年度工作报告就是一个很好的做法。编写工作报告不仅是前一段工作的总结,也是对一个实质性审查调解工作的回顾。查看在工作中是否有问题,以便及时纠正减小对受害当事人的影响,使他们能及时纠正错误。其次是上级部门的检查。行政调解委员会必须用统一标准对各级行政调解部门进行定期检查,这个期限可以是半年或一个季度,这个过程应该从行政调解的申请程序开始,直到协议的最终生效。不定期的检查人员采取抽查和重点区域督察为主要形式。抽查对象随机由行政调解委员会选出,正是由于这种不确定性,使得行政调解机关不敢怠慢,具有很强的威慑作用。
     
      (二)外部司法机关的审查
     
      通过法院对行政调解的司法审查主要是形式上的,而且不涉及实质性的内容,也就是行政调解本身的争议。审查的内容包括两个方面,即行政调解的主体机构是否具有合法正当性以及程序上是否符合规定。
     
      行政调解主体的合法性审查由这些因素决定:一是调解机构及其工作人员是否违反法律的禁止性规定,如接受当事人的贿赂,并在调解过程中暗中帮助贿赂人,二是调解机关有法定权力是其行为合法性的前提,而调解主体的合法性来自于法律法规的授权。第三,依法设置的调解机关是否行使其职权,前提是调解主体机关依照法律规定行使权利是合法行为。这有两个对立面:一个是行政机关为了扩大自己的权力职能,将本不属于自己管辖范围内的案件纳入进来,强迫当事人达成调解协议,阻挠当事人的行政复议和诉讼,二是虽然行政机关有调解权,但出现了上文所述的情况--怠于行使权力,这两种行为都违背了行政调解的初衷。
     
      在对调解机关正当性的审查中,法院主要考察它的四个方面:第一,调解员的中立性。它主要考察调解人员是否主动回避,是否通知申请人有权申请调解人员回避的权利。第二,当事人的自愿原则,主要审查是否违背当事人的意志,剥夺当事人的意思自治,迫使他们进行调解或达成调解协议。第三是行政调解的公开性,审查调解机关对当事人的调解行为是否做到程序上的公开透明,即调解机关是否做到通过以事实为依据,以法律为准绳,通过说服教育或警示等手段,使平等主体化解矛盾,而不是与一方当事人私下单独约见或在一方当事人缺席的情形下进行这样的行为。
     
      在提出对行政调解主体的监督建议后,行政调解当事人可以针对上述违规行为向法院提起行政诉讼。法院可以确定调解机构的调解行为是非法的,各方达成的行政调解协议是无效的,而针对行政机关及其工作人员违反法律。当事人可以建议上级主管部门给予行政处分或者依法将构成犯罪的人员移交司法机关。对于双方的纠纷,可能会建议双方重新开始行政调解或者寻求其他多元化的纠纷解决方法。如果是一个可诉的行政争议,当事人也可以依法向法院申请行政诉讼。
     
      三、保障行政调解客体的参与权和申诉权
     
      行政调解是由当事人申请而启动的,对当事人的申请通常采取书面的形式,但不应该限于书面形式。在某些特定情况下,应允许申请人以口头方式提出。书面申请时,行政机关可以在制作决定受理书后制作副本。书面申请一般包括相关的信息,如当事人的基本信息和申请理由,并经双方签名确认。如果一方能够证明该调解协议违反自愿原则,被行政机关或有相关利益的第三人胁迫,应当允许当事人在一定的时间期限内提出申诉或到上级行政机关复议,因为这种情况下行政机关已经不处在一个独立第三方的地位。一旦当事人确定调解员确实违反了相应的调解制度,就必须要求其承担相应的责任。通过降低调解机关的随意性,保证调解的相对公平。
     
      四、提高软法下行政调解的法律效力
     
      当下我国还没有统一、规范的关于行政程序的法律法规,各地“因地制宜”的规定了一些地方性的关于行政程序的规定,这些地方性的法规各种各样,数量繁多,而且没有统一的标准,无法通行全国。目前地方性的关于行政程序的法规中,有大部分做对行政程序了明确的规定。只是这些规定主要是规定协议的制作内容,鲜有对协议效力的规定。而目前在软法的背景下,行政调解出具的协议效力目前是一个困扰理论界的重大问题,如果说调解只是两方之间的私人约定,任何一方均可反悔,那么软法所强调的参与性和非强制性就与行政调解所倡导的理念背道而驰,所以,我们应该强化行政调解的法律约束力。
     
      因为政府机关在行政调解中扮演的是国家的权力机关,扮演着居中调解的角色,其调解结果具有高效、合理、公平的特性,其居中调解形成的调解协议法律效力应该高于私人达成的调解协议。此外,在“大调解”机制和地方性的规定中,我们可以看出,行政调解比人民调解更有效力。对于提高行政调解协议的效力问题,笔者提出四点意见:一是引入公证制度,行政调解制度通过公证,从而获得调解的有效性。第二,将仲裁引入到调解协议。一方当事人不履行到期协议内容规定的权利义务的,另一方当事人可以提起仲裁,通过仲裁方式强制执行协议所确定的权利义务,以此来保障行政调解协议的有效落实。第三,法院应审查调解协议的合法性,并给予该协议的执行效果。第四,新增毁约时间,逾期自动生效,并可以申请强制执行。第一条和第三条的设计与人民调解法的规定相类似,不具备借鉴意义。第二条引入仲裁条款是对调解协议的一种创新,在争议发生时,这一设计可以节省当事人的时间,避免可能出现的累诉。第四条的反悔期限,是从《人民调解法》中“三十日内共同向人民法院申请司法确认”衍生出来的。《人民调解法》有申请确认的期限,司法调解一经作出便具有强制执行力,作为介于二者之间的行政调解不妨设定一个反悔期,允许当事人在期限内充分考虑,再做决定。
     
      同时,笔者认为,在行政调解程序的发展和完善过程之中,我们还应当新增对调解主体“积极引导双方当事人向法院申请司法确认”的规定。在查询关于规定了行政调解的地方性法规和规章后,笔者认为,对“积极引导”的规定虽然不是趋势,但其数量和类型颇丰。虽然这些规定有可能将行政调解转向司法处理的领域,但在相关法律法规缺位的情况下,“积极引导”、“告知义务”等等规定将为行政调解协议的最终落实提供一定的解决方法。
     
      五、促进行政调解制度程序化
     
      行政调解的程序化是改变其制度地位的最关键要素,只有当程序明确之后,公众才会倾向使用这项制度。下面笔者将对行政调解程序的启动和实施两个阶段提出合理建议。
     
      首先从行政调解主体和客体的角度,可以发现行政调解由当事人的申请启动,以行政机关主动提出为例外:
     
      (一)当事人的申请程序。行政调解的启动应当由当事人以书面形式提出,当事人进行书面申请后,行政机关应当提供格式文件,并制作对应副本,方便日后进行检查,格式文件应当包括调解人的个人信息、纠纷的内容和申请理由,由三方签字确认进入受理环节。
     
      (二)行政机关的受理程序。在经过当事人申请之后,行政机关应当立即告知另一方当事人,询问其是否愿意接受行政调解,如果该行政调解的结果可能涉及第三方的利益,行政调解机关同样应该征求第三方的意见。若经过审理,此申请超出调解机关的职权范围,应当在一定期限内将不受理决定书送达申请人和另一方当事人,并做好服务功能,引导申请人寻求其他救济途径。
     
      行政调解的实施程序:
     
      (一)调解前的准备工作。首先,行政调解之前,行政调解的主持人应该予以澄清。如果调解是由民事纠纷引起的,应当由专门承担工作的机构进行,如果调解是行政争议引起的,应由谁提出的原行政行为(除原来的直接承担者)的工作人员主持。其次,无论它是由当事人申请还是由行政机关发起的调解,行政机关应当如实告知参与者(包括当事人和第三人)的相关信息、补救措施和相关期限。
     
      (二)当事人的协商调解。正如前文所说,行政调解的启动前提是建立在双方当事人平等自愿的基础上,这是一个基本的要求。行政调解机关不过是一个中介,提供相应的法律指导,所以调解过程应排除任何不利于当事人自由表达意志的因素,例如将行政机关的意志强加于一方当事人。
     
      (三)对调解期限进行限定。为了避免行政机关长期拖延的消极执行,在期限的设定上可以参考民事诉讼。一般而言,自程序设立之日起,对于事实清楚证据充分的民事纠纷,行政调解期应在30日内进行设置。在复杂情况下,例如证据不清,当事人拒绝继续调解,在征求双方的意见后可以适当延长调解期。
     
      (四)行政调解的特别程序。在调解过程中,两个特殊的程序也应该遵循:第一,回避制度。回避可根据当事人的申请,并应当说明原因;当然参加调解工作的人员可以自行回避。其次,在听证程序中,一旦调解内容涉及重大公众利益或国家利益,可能无需当事人同意直接启动听证程序,或者由当事人一方申请,并由行政机关在审查之后认为是必要的,同样可以举行听证会。

    【作者简介】
    陈路遥,如皋市人民法院。

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