浅论葡萄牙共和国市政警察
2020/1/3 10:13:27  点击率[248]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】外国宪法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2020年
    【中文摘要】市政警察是欧陆国家市政府实行地方管理职责时不可或缺的警察队伍,其肩负行政执法权限,尤其是监察人民对市政条例、市政规章或其他规范性文件的遵守情况。而且,市政警察的活动范围有严格的法定限制。一般来说,市政警察活动范围仅限于其所属的市。本文旨在探讨在葡萄牙这个单一制国家下允许地方政府拥有自身市政警察队伍的三个宪法原则 – 行政职能分权原则、补充性原则和协助原则,以及厘清市政警察的主要权限以及与国内其它保安部队或警察实体的区别和关系。
    【中文关键字】葡萄牙共和国宪法;葡萄牙警察法;市政警察;保安部队
    【全文】

      一、概述
     
      笔者当年在葡萄牙短期游学时,老师带领我们游览科英布拉(Coimbra)城区。行经共和国广场时,教师便停在一栋建筑物面前向学生介绍葡萄牙的警察队伍,该栋建筑物便是当地的市政警察局。在澳门,我们比较常听到的警察种类是司法警察和治安警察,市政警察这个名称仅可从回归前的历史照片和文件中找到。于是,笔者便对这类仍存在于葡萄牙、但已消失于澳门的警察组织产生兴趣。
     
      本文所指的警察(polícia),均是指1799年的法国大革命之后、扬弃了独裁国家统治下的警察部队及人员。一般来说,现代意义的警察应该是:当公民面对由他人、甚至遭受国家本身向其实施不法侵害时作为致力保障公民权利和自由的担保人[1]。从目的上看,建立警察队伍旨在维护公共秩序、自由、财产和个人安全[2]。
     
      今天,葡萄牙警察部队(下称部队)或者可行使警察权限的机构(下称机构)林林种种,例如共和国卫队(Guarda Nacional Republicana)、司法警察 (Polícia Judiciária)、治安警察(Polícia de Segurança Pública)、边境暨外国人事务局(Serviços de Estrangeiros e Fronteiras)、海事警察(Polícia Marítima)、食品暨经济安全局(Autoridade de Segurança Alimentar e Económica)、监狱卫队(Corpo da Guarda Prisional)、市政警察(Polícia Municipal)等。以上的说法未必能准确反映所有类型的部队或机构的工作特征。为确切研究葡萄牙市政警察的设立、地位、权限和与其它当局的关系,应当对市政警察与各部队或机构作简单梳理,厘清相关概念,才可从法律角度探讨市政警察的方方面面。
     
      二、《葡萄牙共和国宪法》下的警察
     
      根据现行的《葡萄牙共和国宪法》(下称《宪法》)第272条的规定,警察之职务为维护民主法治、保障内部保安及公民权利(第1款);警察措施由法律所规定,在必要情况下方得使用(第2款);预防包括妨害国家安全罪在内之犯罪,只能在遵守关于警察之一般规则、及在尊重公民之权利、自由与保障下为之(第3款);法律订定保安部队之制度,每一部队之组织在整个国土上为单一者(第4款)。
     
      (一)作为保安部队的警察
     
      如上所述,法律订定保安部队之制度,每一部队之组织在整个国土上为单一者;又根据《宪法》第164条q)和u)项所述,共和国议会(下称议会)有专属权限就共和国情报和国家保密系统以及保安部队的制度立法。Manuel Monteiro Guedes Valente教授指出,这表示《宪法》要求保安部队必须严格遵守地域性原则(princípio da territorialidade);亦要求保安部队法律制度须遵守法律保留原则(princípio de reserva de lei)和保安部队组织的单一性原则(princípio da unidade de organização das forças de segurança)。
     
      从部队或机构上看,一般被视为葡萄牙保安部队的包括共和国卫队[3]、治安警察[4]、监狱卫队[5]和海事警察。而本文研究的对象–市政警察,则不属保安部队之列。
     
      (1) 地域性原则
     
      法律专门为不同的部队和机构订定活动范围,此为地域性原则。各部队和机构须在法律规定的范围内活动。共和国卫队和治安警察有权在领土内行使权限,法律更明文规定共和国卫队还可在国家管辖水域活动[6]。监狱卫队则只可在国家特定区域 – 监狱系统空间(espaço do sistema prisional) – 行使职权,包括固定空间(espaço fixo)和移动空间(espaço móvel)。前者常指监狱场所和相关建筑物,后者大多指监狱车辆。而海事警察的基本活动范围则为国家管辖水域。
     
      (2) 法律保留原则
     
      法律保留原则主要是指对于特定事项只能由立法机关通过法律加以规定,行政机关不能以行政立法予以规范。在葡萄牙,这项原则体现在一些《宪法》明文规定的事项只保留给议会行使立法权。按照学理,法律保留还可分为绝对的法律保留(reserva de lei absoluta)和相对的法律保留(reserva de lei relativa)。前者是指法律明文规定的事项仅可由议会制定法律(lei)规范;后者是指该等事项的立法权限本属议会,应由议会本身制定法律,但法律也允许议会透过立法授权(autorização legislativa)予政府制定法令(decreto-lei)以至其他规范性文件(acto normativo)为之。
     
      具有保安部队身份的共和国卫队和治安警察的组织法是以议会制定法律的方式作出,这并没有问题。海事警察组织法虽然以法令形式立法,但法令无明确规定其本身就是保安部队,法令仅规定其为国家海事局(Autoridade Marítima Nacional)辖下穿着制服的武装警察部队(força policial armada e uniformizada)[7],但有人将其视为保安部队。笔者认为这是值得商榷的,但不属本文要深入讨论的问题。
     
      相反,以法令形式立法的监狱卫队组织法则明文规定了监狱卫队是一支从属于狱长(director-geral)的保安部队[8]。如上所述,《宪法》明确规定议会对保安部队制度有专属的立法权限,这是属于法律绝对保留的领域[9]。因此,Manuel Monteiro Guedes Valente教授认为,以法令定义监狱卫队为保安部队,相关表述就可能出现违反《宪法》之嫌[10]。
     
      笔者认为,虽然规定监狱卫队为保安部队的法律文件是一部法令,并可能抵触《宪法》对议会权限的绝对保留,但无论如何该组织法也是葡萄牙现正生效的法律,因此监狱卫队仍然是依法具有保安部队身份的。
     
      (3) 保安部队组织的单一性原则
     
      《宪法》规定,每一部队之组织在整个国土上为单一者[11]。这意味着只有中央可以设立、订定任务、组织和指挥各保安部队,分布在国家领土的各种保安部队均从属于相应的单一指挥部。单一性原则意图确保国家中央行政权力而依法限制地区及自治区的议会和政府的权限[12]。这仅是政策取向的问题,不同的国家有不同的法律规定。
     
      (二)组织或功能意义上的警察
     
      除了一些具保安部队身份的警察外,葡萄牙也有非为保安部队的警察部队或机构。按照Catarina Sarmento e Castro法官的定义,组织或功能意义上的警察是指可行使实质警察任务的、从属于公共行政当局的组织及其成员[13]。据此标准,几乎上述曾讨论的部队或机构均属于组织或功能意义上的警察,还包括食品暨经济安全局和本文研究的对象 – 市政警察[14]。
     
      (三)司法警察、刑事警察机关和刑事警察当局
     
      司法警察是指由法律规定的协助司法当局进行调查以及在其职责范围内或在有权限的司法当局指引下进行预防和调查行为的机构[15]。司法警察行使刑事调查权限时,具有刑事警察机关(órgão de polícia criminal)身份。刑事警察机关有权限作出由司法当局命令实施或者依刑事诉讼法规定可由刑事警察作出的行为,例如收集犯罪消息、尽可能阻止犯罪后果发生、找出犯罪行为人和作出为确保各证据所必需及紧急之行动。刑事警察当局(autoridade de polícia criminal)则是指警察领导人、警官、督察及副督察,以及有关法律承认其具有刑事警察当局身份之所有警察公务员[16],是否拥有刑事警察当局身份是视乎法律有没有具体的授权。
     
      鉴于具有上述身份的部队或机构及其特定人员具权限实施各种侦查行为、拘留、警察措施和保全措施等,这无可避免会侵犯公民基本权利和自由。因此,只有法定具刑事警察机关身份的部队或机构,又或者法定具刑事警察当局身份的特定人员,方可行使相应权限。
     
      上述的「司法警察」一词属广义的概念,非单纯指向名为「司法警察」的警务机构。根据《刑事调查组织法》和其它专有法例的规定,除本义的司法警察外,共和国卫队[17]、治安警察[18]、海事警察[19]、食品暨经济安全局[20]、边境暨外国人事务局[21]和军事司法警察(Polícia Judiciária Militar)[22]等也可以司法警察身份在不同领域行使刑事警察机关权限。
     
      对于市政警察,法律不单没有规定其拥有刑事警察机关身份,其组织法更明文禁止市政警察行使刑事警察机关权限[23],因此,市政警察在刑事和司法方面是不具有权限的。
     
      三、市政警察
     
      (一) 《葡萄牙共和国宪法》下的市政警察
     
      市政警察是行政职能分权的产物,其有别与国家单一性的保安部队或主要负责犯罪侦查的司法警察,它是专门负责行政警察职能的市政部门(serviços municipais),其活动范围和权限配置亦依法受一定限制。市政警察的立法须遵从《宪法》订定的原则,尤其是行政职能分权原则(princípio da descentralização de funções administrativas)、补充性原则(princípio da subsidiariedade)和协助原则(princípio da cooperação)。
     
      1. 行政职能分权原则
     
      根据《宪法》第267条第1款和第2款的规定,公共行政当局之结构应避免官僚化,使部门亲民,尤其透过公共团体、街坊组织及其他民主代表方式,确保关系人参与其实际管理(第1款);为着上款规定之效力,在不影响必要之行动之效能与统一、及政府之领导权与监管权下,法律应订定行政分权及行政分治之适当方式(第2款)。
     
      行政职能分权原则建基于三个理念:第一,地方利益与国家利益的共存的理念;第二,公共服务应当更贴近社群的理念;第三,公民为其本身利益应当参与政府管理的理念[24]。市政警察便是根据本宪法原则和《界定设立市政警察的制度和形式纲要法》(下称《市政警察纲要法》)的规定,在市政厅的建议下,由市议会行使权限设立。设立市政警察是以市议会的议决(deliberação)为之,但议决的效力仍须取决于部长会议(Conselho de Ministros)的追认[25]。
     
      那么,各市的市政警察一经有效设立后,便成为该市的市政部门,可行使地方行政警察(polícia administrativa)权限[26]。
     
      2. 补充性原则和协助原则
     
      根据《宪法》第6条第1款的规定,国家为单一国,其组织以尊重地方自治团体之自治,及公共行政当局之民主分权为原则;又根据《宪法》第237条第3款规定,市政警察协助维持公共安宁和保护地方小区。
     
      《宪法》第6条第1款规定了补充性原则,属于宪法基本原则。上述由《宪法》第267条第2款规定的行政职能分权原则须遵从补充性原则。从理论上说,单一制国家订定治理国家的补充性原则,是出于尊重公民基本权利和地方自治。由于无法全方位照顾领土上所有公民的权益,所以国家允许在地方层面上给予让公民的利益得到最大化主张的途径,并在小区上获得更多的决策权。
     
      《宪法》第237条第3款规定了市政警察的协助原则。按照《市政警察纲要法》所述,协助(cooperação)的意义是指相互尊重彼此的行动范围,尤其分享彼此履行职责所需的重要和必须之情报,以及满足彼此符合法律要求的协助请求[27]。市政警察的设立更满足葡萄牙的两个现实需求:第一,鉴于国家总是缺乏足够的保安部队履行职责,成立市政警察可以有效协助保安部队维持公共安宁和保护地方小区[28];第二,在进行警务行动时可避免发生保安部队与地方人民不和谐现象[29]。
     
      (二) 市政警察的主要权限
     
      1. 行使行政警察而非刑事警察的权限
     
      作为行政警察部门,亦须接受其所属的市政当局监察自身法律法规的遵守情况。在《宪法》的指导下,立法者仅可规定市政警察限于行政警察职能,且其行使职权时不妨碍内部保安法例和保安部队组织法的规定[30]。其次,《市政警察纲要法》明文禁止市政警察行使刑事警察机关权限,藉此排除其主动或协助司法当局实施刑事诉讼法规定的措施或行为的可能性。仅当市政警察直接得悉任何犯罪时,方有权限对涉嫌人作身份识别和检查(identificação e revista)以及将其拘留,并须立即移交司法当局或有权限的刑事警察机关[31]。
     
      然而,法律亦确保市政警察行使行政职能时得到相对人应有的尊重。《市政警察纲要法》规定任何人不服从由市政警察依规则通知及发出之应当服从之正当命令或命令状者,处为违令罪而定之刑罚[32]。根据《刑法典》第348条的规定,触犯违令罪可被判处最高一年徒刑或一百二十日罚金。
     
      市政警察的主要权限为︰第一,监督对市政条例的遵守情况和法律的适用,尤其在都市和建筑方面,以及对环境、文化遗产和狩猎资源方面的保护方面;第二,监察车辆停泊及道路交通法律的遵守情况,包括有权介入不涉及刑事诉讼的交通事故;第三,根据法律规定,强制执行市政当局作出的行政行为;第四,必要时与有权限的保安部队协调,在举行涉及道路通行限制的活动时采取适当的组织措施;第五,根据刑事诉讼法的规定,在怀疑出现可判处徒刑的现行犯情况下,拘留并实时将之移交司法当局或警察当局;第六,根据刑事诉讼法,检举其履行职责时得悉的犯罪,为此,在有权限的刑事警察机关到达前,有权作出笔录以及采取紧急和必要的保全措施以便确保证据方法;第七,发现有人违反本法第3条的规定 (即行使行政警察职能时发现违法现象) 时,制作实况笔录(autos de notícia)、违反秩序笔录(autos de contra-ordenação)或违例笔录(autos de transgressão);第八,当法律要求或允许的情况下,倘违法行为不属于该市的权限时,制作实况笔录移送有权限当局;第九,在职责范围内提起违反秩序或违例程序的预审 (instrução);第十,作出环境方面的警务行为;第十一,作出丧葬方面的警务行为;第十二,确保涉及市政监察权限的法律法规的遵守;第十三,在出现危机或公共灾难,市政警察将纳入民防(proteção civil)市政部门,处理事故[33]。
     
      另外,须注意的是市政警察可行使权限的区域跟其所属的市的辖区是相同的。一般而言,市政警察警员不得在其所属的市的边界外执行职务,除非出现现行犯情况或透过有权限市政当局作出紧急救援请求外[34]。
     
      2. 携带和使用武器
     
      依据《市政警察纲要法》的规定,市政警察只可持有和使用由政府明确规定的防御武器和装备。市政警察执行职务时可以携带武器,武器的使用规则由法律规定。武器和装备的技术规格,例如种类、口径、尺寸和型号,以及数量,由训令(portaria)规范。市政警察使用的枪械口径不得等于或大于保安部队所持有的[35]。
     
      立法者考虑到市政警察始终属于行政警察,其绝大部份须履行的职责都无需使用较高程度的武力,因此法律对其可携带的武器强度作出了适当限制,这是符合适度原则的。
     
      3. 强制手段
     
      市政警察在两种情况下可以依法运用强制手段:第一,严格按照履行职责显示有必要;第二,为自己或第三人作出正当防卫。当为维护公共利益而有必要使用市政警察不可作出的或没有授权其施行的强制手段,则警员应当请求相应具地域管辖权的保安部队介入处理[36]。
     
      四、结语
     
      笔者认为,设立市政警察不单体现行政分权和地方自治,更为行政执法提供坚实保障以及有效分担保安部队职责。在行政法范畴内,法律规定了不同领域的执法事宜,诸如食品安全、经济、劳动、市政、环境和控烟,但相关行政当局的监察人员一般都是公共行政工作人员,他们没有足够条件和能力实际迫令违法者配合执法工作,市政警察的存在正好提供了解决办法。同时,市政警察承担行政警察职能,这明显有助缓解保安部队的行政执法压力。对幅员辽阔的或者欠缺足够保安部队的国家而言,市政警察愈显得举足轻重。它的存在使保安部队可更集中处理国家的内部保安问题或犯罪案件。

    【作者简介】
    霍嘉诚,中华人民共和国澳门特别行政区海关二等高级技术员(法律范畴)。
    【注释】
    [1] Manuel Monteiro Guedes Valente︰«Os desafios de uma Polícia de um Estado de direito e democrático», in Politeia, Ano IX-2012, Lisboa, 2014, pp.247~pp.250.
    [2] Marcello Caetano︰«Manuel de Direito Administrativo», vol II, 10a Edição, Coimbra, Almedina, 2004, pp.1148; Jorge de Figueiredo Dias︰«Direito Processual Penal», Reimpressão da 1a Edição de 1974, Coimbra, Coimbra Editora, 2004, pp.397~pp.400.
    [3] Cfr. n.°1 do art.1°, da Lei n.°63/2007 «Aprova a orgânica da Guarda Nacional Republicana».
    [4] Cfr. n.°1 do art.1°, da Lei n.°53/2007 «Aprova a orgânica da Polícia de Segurança Pública».
    [5] Cfr. n.°1 do art.28°, do Decreto-lei n.°215/2012 «Aprova a orgânica da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais».
    [6] Cfr. n.°1 do art.5°, da Lei n.°63/2007 «Aprova a orgânica da Guarda Nacional Republicana».
    [7] Cfr. n.°1 do art.15°, do Decreto-lei n.°44/2002 «Estabelece, no âmbito do sistema da autoridade marítima, as atribuições, a estrutura e a organização da autoridade marítima nacional e cria a Direcção-Geral da Autoridade Marítima».
    [8] Cfr. parte inicial do n.°1 do art.28°, do Decreto-lei n.°215/2012 «Aprova a orgânica da Direção-Geral de Reinserção e Serviços Prisionais».
    [9] Cfr. al. u) do art.164° da «Constituição da República Portuguesa».
    [10] Manuel Monteiro Guedes Valente︰«Teoria Geral do Direito Policial», 5a Edição, Coimbra, Almedina, 2017, pp.67~pp.68.
    [11] Cfr. parte final do n.°4 do art.272° da «Constituição da República Portuguesa».
    [12] Gomes Canotilho︰«Direito Constitucional e Teoria da Constituição», 7a Edição, Coimbra, Almedina, 2003, pp.543.
    [13] Pedro Clemente︰«Da Polícia de Ordem Pública», Lisboa, Edição do Governo Civil de Lisboa, 1998, pp.31 e ss.
    [14] Manuel Monteiro Guedes Valente︰«Teoria Geral do Direito Policial», 5a Edição, Coimbra, Almedina, 2017, pp.71.
    [15] Cfr. al. a) do n.°1 do art.3°, art.7° e art.8°, da lei n.°49/2008 «Aprova a Lei de Organização da Investigação Criminal».
    [16] Cfr. al. d) do art.1° do «Código de Processo Penal».
    [17] Cfr. al. a) do n.°1 do art.3°, da lei n.°49/2008 «Aprova a Lei de Organização da Investigação Criminal» e al. b) do n.°1 do art.12°, da Lei n.°63/2007 «Aprova a orgânica da Guarda Nacional Republicana».
    [18] Cfr. al. b) do n.°1 do art.3°, da lei n.°49/2008 «Aprova a Lei de Organização da Investigação Criminal» e al. b) do n.°1 do art.11°, da Lei n.°53/2007 «Aprova a orgânica da Polícia de Segurança Pública».
    [19] Cfr. n.°4 do art.15°, do Decreto-lei n.°44/2002 «Estabelece, no âmbito do sistema da autoridade marítima, as atribuições, a estrutura e a organização da autoridade marítima nacional e cria a Direcção-Geral da Autoridade Marítima».
    [20] Cfr. n.°1 do art. 15°, do Decreto-lei n.°194/2012 «Aprova a orgânica da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica».
    [21] Cfr. n.°2 do art.1°, do Decreto-lei n.° 252/2000 «Aprova a estrutura orgânica e define as atribuições do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras».
    [22] Cfr. al. a) do art.6°, do Decreto-lei n.° 9/2012 «Aprova a orgânica da Polícia Judiciária Militar».
    [23] Cfr. n.°5 do art.3°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [24] Manuel Monteiro Guedes Valente︰«Teoria Geral do Direito Policial», 5a Edição, Coimbra, Almedina, 2017, pp.83~pp.84.
    [25] Cfr. art.11°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [26] Cfr. n.°1 do art.1°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [27] Cfr. n.°3 do art.2°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [28] Cfr. n.°2 do art.2°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [29] Catarina Sarmento e Castro, «A Questão das Polícias Municipais», Coimbra, Coimbra Editora, 2003, pp.165.
    [30] Cfr. n.°1 e n.°4 do art.2°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [31] Cfr. n.°4 e n.°5 do art.3° e al. e) do n.°1 do art.4°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [32] Cfr. n.°1 do art.14°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [33] Cfr. n.°1 e n.°3 do art.4°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [34] Cfr. art.5°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [35] Cfr. art.9° e art.17°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».
    [36] Cfr. art.16°, da lei n.°19/2004 «Revisão da lei quadro que define o regime e forma de criação das polícias municipais».

    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码