论《学前教育法》立法中应遵循的基本原则
2019/12/20 11:38:06  点击率[70]  评论[0]
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    【学科类别】立法学
    【出处】《湖南师范大学教育科学学报》2019年第6期
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】《学前教育法》立法是健全与完善我国教育法律体系的重要举措;近年来,学前教育领域“乱象”频发与缺乏高位阶的立法不无关系。《学前教育法》立法中应遵循的基本原则是贯穿《学前教育法》立法始终的规则与原理,可归结为学龄前儿童权益优先、公益普惠、政府主导、依法管理与保护幼师、社会协同等五项原则;此五项原则相辅相成,承载着《学前教育法》立法的基本导向、核心价值、保护对象与责任体系。
    【中文关键字】学前教育法;儿童与幼师权益;公益普惠;政府主导;社会协同
    【全文】

      教育是民生的首要问题;学前教育作为国民教育的基本形态,是国民健全人格与优良素质打造的奠基阶段,是终身学习的开端。新中国成立以来,在党和政府、社会公众的共同努力下,学前教育事业在数量与质量上均取得了可喜成绩;但存在的问题也显而易见,如学前教育法律性质不明、政府财力投入不足、监管失灵、幼儿教师身份与待遇缺乏有效保障、“入园难、入园贵”、办学者市场化程度过高、农村学前教育发展严重滞后、城乡学前教育发展差距显著等成为民众关注的热点与难点问题。“上海携程亲子”、“北京红黄蓝”等幼儿园虐童事件的网络曝光更是将学前教育推向了社会舆论的风口浪尖,从侧面反映出“新时代人民群众刚性入园需求与学前教育发展不平衡、不充分之间存在的矛盾”{1}。学前教育是整个教育体系中最薄弱的环节,学前教育立法亦是整个教育法制体系中最薄弱的环节;学前教育管理乱象频发,其重要原因之一乃在于缺乏高位阶的刚性学前教育法律;既有的《幼儿园管理条例》(1989 年,国家教委令第4号)、《幼儿园工作规程》(2016年,教育部令第39号)及其他法规、规章、规范性文件已难以满足现实管理需求。2018年9月,第十三届全国人大常委会已将《学前教育法》立法纳入五年一类立法规划;可以说,《学前教育法》立法已 “箭在弦上”、“刻不容缓”。目前学界有关学前教育立法理论研究主要集中于立法价值、立法进路、主要内容、应重点处理的关系、他国或地区立法经验借鉴等宏观内容,鲜有涉及基本原则的微观探讨。基本原则乃《学前教育法》制定过程中需首当其冲解决的重要基础性问题,事关《学前教育法》的指导思想、立法目的、立法宗旨、保护对象、法律责任追究等内容的确立。本文即旨在阐述《学前教育法》立法中应遵循的基本原则,并以基本原则为依托分析论证《学前教育法》立法中应始终贯穿的核心价值取向及应重点解决的理论和实践难题;文章将《学前教育法》立法中应遵循的基本原则分为学龄前儿童权益优先、公益普惠、政府主导、依法管理与保护幼师与社会协同五部分,此五项基本原则是一个完整的制度体系,环环相扣、缺一不可,辐射《学前教育法》立法的基本导向、核心价值、保护对象与责任体系,是其他学前教育法律规范制定与执行的本源性基础,揭示着《学前教育法》立法及实践所应遵循的最基本原理与规则。
     
      一、学龄前儿童权益优先原则
     
      儿童是国家的未来与希望;西方各国大多均制定了儿童保护专门法律,[1]1989年第44届联合国大会通过的《儿童权利公约》是第一部有关儿童权利保障的国际公约;我国亦于1991年通过《未成年人保护法》,2011年国务院正式颁布《中国儿童发展纲要(2011-2020)》。学龄前儿童作为儿童群体的重要组成部分,是《学前教育法》立法的核心保护对象,其合法权益保障亦理应成为《学前教育法》立法的首要价值取向,《学前教育法》必须坚持“儿童中心主义”与“权益保障法”(而非“管理法”)的立法思路。鉴于学龄前儿童权利的特殊性,笔者认为,应确立“学龄前儿童权益优先原则”,并将之作为《学前教育法》立法中应遵循的首要“红线”原则;该原则意味着《学前教育法》所有条款与规则设计均应围绕优先保障学龄前儿童合法权益而展开。具体而言,学龄前儿童权益优先原则应涵盖以下子规则:
     
      (一)依法保护权利规则
     
      依法保护权利规则是学龄前儿童权益优先原则的基础性规则,意指在学龄前儿童身心发展过程中,应当依法保护其合法权利,促进学龄前儿童全面健康成长。此处的“法”不仅包括国内有关儿童权利保护的法律、法规、规章,还包括中国已签署并加入的国际公约与协定。概言之,学龄前儿童主要享有以下两大类合法权利:一即作为国家普通公民享有的权利,如姓名权、国籍权、生存权、发展权、受教育权、健康权、隐私权、平等权、自由权、人格尊严权、表达权、财产权等;二即作为特殊群体享有的权利,如游戏权、受父母抚养教育权、特殊健康保障权等。鉴于第一类权利的相关内容已为公众所熟知,此处仅重点阐述学龄前儿童的特殊权利。
     
      1.游戏权。该权利乃联合国《儿童权利公约》(1990年8月我国成为该公约第105个缔约国)第31条所确定的儿童基本权利,“缔约国确认儿童有权享有休息和闲暇,从事与儿童年龄相宜的游戏和娱乐活动,以及自由参加文化生活和艺术活动。”游戏权在我国《幼儿园工作规程》第25、29条虽有相应细致化规定,但尚未为国家法律所正式确认。游戏作为顺应儿童身心发展规律的行为方式,是学龄前儿童“必不可少”的权利,理应成为学前教育的重要内容,但不可将游戏异化为教育手段,变相剥夺儿童游戏权,“当游戏一旦沦为教师操控儿童与教学的手段,游戏便徒有其表面上的活动形式,而无其真正的游戏体验之实质,正所谓‘不是儿童在游戏,而是在游戏儿童’”。{2}
     
      2.受父母抚养教育权。《宪法》第49条第3款规定:“父母有抚养教育未成年子女的义务。”《未成年人保护法》第10条亦规定:“父母或者其他监护人应当创造良好、和睦的家庭环境,依法履行对未成年人的监护职责和抚养义务。”父母不得遗弃或虐待未成年子女,其有义务根据儿童身心发展规律提供良好的家庭成长环境;且父母是子女人生的第一位老师,家庭中的言传身教对儿童成长具有潜移默化的重要影响。
     
      3.特殊健康保障权。学龄前儿童处于快速生长发育期,免疫系统尚未成熟,易受各种疾病侵害,因此家庭、幼儿园、政府、社会均有义务为学龄前儿童健康提供特殊保障。《未成年人保护法》第35条明确规定,不得生产、销售有害于未成年人安全和健康的食品、药品、玩具、游乐设施等;《幼儿园工作规程》第四章“幼儿园的卫生保健”以及《托儿所幼儿园卫生保健管理办法》更是详细设定生活作息、体检、消毒、病儿隔离、晨检、午检、食品安全、户外活动等制度,全面保障学龄前儿童身心健康发展。
     
      《学前教育法》应汲取国际、国内有关儿童权利保障的立法经验和立法技术,以概括与列举并存的形式全面确认学龄前儿童合法权利,使之成为该特殊年龄阶段儿童权益的“宣言书”,并建立切实可行的儿童权利保护制度。
     
      (二)利益优先规则
     
      利益优先规则指在制定法律法规、政策规划和配置公共资源等方面应当优先考虑学龄前儿童的利益和特殊需求。根据法理学一般原理,利益不同于权利,权利是为法律所认可和保护的利益,是“规定或隐含在法律规范之中、实现于法律关系中的,主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”;{3}而利益则是“人类个别地或在集团社会谋求得到满足一种欲望或要求”;{4}儿童利益的外延明显广于前述儿童合法权利,也就是说,未为法律所正式确认的儿童利益只要未违反社会公序良俗且属于正当合理范畴,即应得到国家与社会的尊重,并在制定相关政策或者作出行为决策时优先考虑。在理解该规则时应注意以下两方面问题:
     
      1.儿童利益优先与儿童最大利益。“儿童最大利益”作为儿童权益保障的专业术语始见于1959年联合国大会通过的《儿童权利宣言》第2条,后被1989年《儿童权利公约》第3条第1款确立为儿童权益保障的通行国际规则,该条款要求“不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行,均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”值得指出的是,究竟何谓“儿童的最大利益”,前述两份国际法律文件均语焉不详。我国作为《儿童权利公约》的签署国,至今并未在任何一部法律中正式确认“儿童最大利益规则”,更多倾向使用类似于“××利益优先”或“照顾××利益”的表达方式。“儿童利益优先”与“儿童最大利益”存在逻辑重叠,均指向政府或社会组织作出涉及儿童行为或决策时的利益权衡;“优先”意味着多项明确权利的相互比较,具有可操作性;而“最大”的内涵相对模糊、笼统,“儿童最大利益”的外延在立法与司法上均难以得到明确解释。[3]
     
      2.儿童利益优先的实在法体现与《学前教育法》立法相关制度设计。在我国,《未成年人保护法》第3条率先在法律层面确立了未成年人特殊优先保护原则,《婚姻法》第36条、《妇女儿童权益保障法》第44条第3款等均有类似表述;《幼儿园工作规程》第15、34条在保护幼儿人身安全、游戏和活动空间方面也使用了“优先”一词;应当说,儿童利益优先已成为我国儿童权益保障的基本法律规则。《学前教育法》立法亦应秉承该传统,明确学前教育阶段的儿童利益优先规则;“优先”主要表现为在就近入园、学前教育区域规划、招生数量限额、食品卫生安全管理等制度设计中,即便所涉及的儿童利益暂未为国家立法所明确确认,亦应当优先考虑儿童利益的保护与实现,如若立法、政策制定或公共资源配置中所涉及的社会经济利益与儿童利益、成年人利益与儿童利益发生冲突,则应适用行政法上的比例原则,优先保障儿童利益。
     
      二、公益普惠原则
     
      学前教育是重要的社会公益事业;2015年11月,教育部《〈国家中长期教育改革和发展规划纲要〉中期评估学前教育专题评估报告》认为,“公益普惠的学前教育公共服务资源配置作为‘供方策略’,是解决‘入园贵’问题的基本路径和重要手段。”2018年11月,中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》进一步指出,学前教育立法必须“明确学前教育在国民教育体系中的地位和公益普惠属性”。由此可见,公益与普惠已成为国家政治高层公认的发展学前教育的基本方略;公益乃学前教育的性质,普惠乃发展学前教育的手段,二者相辅相成、相得益彰,共同构成《学前教育法》立法在价值目标层面应坚持的基本原则。具体而言,公益普惠原则应涵盖以下子规则:
     
      (一)公益性规则
     
      公益,即社会公众的共同利益;教育是典型的社会公益事业,《教育法》第8条将“教育活动必须符合国家和社会公共利益”确定为教育的基本原则。学前教育作为国家教育体系不可或缺的重要组成部分,自当吻合教育的公益性并遵循公益性的基本规则;与此同时,学前教育的基础教育特征也要求其必须以公益作为行为指针。
     
      1.公益性与学前教育的“义务性”或“非义务性”。关于学前教育是否应被纳入“义务教育”体系,理论界与实践界存在较大争议;肯定派的主要理由在于学前教育的公益性决定学前教育的义务性,且认定其义务性吻合学前教育的国际发展潮流;{5}否定派的主要理由在于经济、社会、政治、文化等因素是阻却我国学前教育义务化的外在因素。{6}笔者认为,学前教育是否可被纳入义务教育体系,应从义务教育的“义务性”与学前教育的职责着手分析。《义务教育法》第2条第2款明确规定,“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业”;义务教育意味着国家、社会、个人的强制性义务,家庭阻碍适龄儿童、少年接受义务教育或地方政府未提供必需的义务教育资源配置,则应承担相应法律责任,且义务教育的主要职责是为适龄儿童提供成为国家公民必要的基础文化知识学习;而学前教育的主要职责是为学龄前儿童提供看护、教育、保育服务,学龄前儿童在幼儿园的生活内容应以游戏、身体锻炼、塑造正确的人生观与价值观等为主,学习基础文化知识并非学前教育的主要职责,禁止“学前教育小学化”,家庭可根据自身实际情况决定是否将学龄前儿童送入幼儿园接受三年制的学前教育,且从我国目前综合国力、教育财政投入以及中西部地区、农村贫困地区教育发展不平衡的实际看,暂不宜通过《学前教育法》立法的形式将学前教育全面纳入义务教育体系;但提倡经济发达省份有步骤地实现学前教育一年的“免费化”。学前教育的“非义务性”与“公益性”不相冲突,公益性指向学前教育的法律属性与办学方针,“非义务性”则表明学前教育并非国家、社会与个人的强制性法律义务;但“非义务性”不意味着政府、社会与个人可缺位于学前教育,事实上,唯有多方合力方能更好促进学前教育公益性的实现与学前教育的良性发展。
     
      2.公益性与学前教育发展中的产业化。“教育产业化泛指利用市场手段扩大教育资源、利用市场机制经营教育的各种举措”;{7}在政府提供公共学前教育资源有限的前提下,社会企事业组织或个人参与了部分学前教育事业的经营。据教育部统计数据显示,2018年全国共有各级各类民办学校18.35万所,其中民办幼儿园为16.58万所,民办幼儿园在园儿童占全国民办教育在校生总规模的56.69%;{8}可以说,学前教育是当前教育体系中产业化程度相对较高的领域。产业化在促进学前教育蓬勃发展的同时,也带来了诸多不容忽视的弊端,比如“民办学前教育的高收费与贵族化”、“公立教育与私立教育的模糊化”、“农村与贫困地区学龄前儿童入学机会不平等”等,这些问题均属于民办学前教育发展过程中的“不良副产品”,对学前教育的公益性构成了严重冲击。根据《民办教育促进法》第3条第1款规定,民办教育同样属于公益性事业;不可因追求产业化而忽视民办学前教育公益性的本质属性;故《学前教育法》立法有必要在明确公益性规则、允许社会组织或个人举办营利性学前教育机构的同时,规定民办幼儿园的收费标准必须至少提前30天向社会公示,具体收费数额不得显著高于公办幼儿园,且其经营收入只能用于自身运转,不得在公示标准之外收取其他费用。
     
      (二)普惠性规则
     
      普惠性作为发展学前教育的手段与预期价值目标,旨在让学前教育作为一种公共服务真正平等、普遍、无差别地给予所有学龄前儿童。2010年《国务院关于发展当前学前教育的若干意见》(国发{2010}41号)对普惠性提出了“覆盖城乡”、“布局合理”、“因地制宜”、“重点扶持”等基本要求,这为《学前教育法》立法设计相关制度提供了政策依据。
     
      1.普惠性与教育公平。教育公平是《教育法》第11条明确规定的教育基本原则,是为法律所保障并要求强制性贯穿于各项教育制度与政策的核心规范。公平意味着机会公平、规则公平和结果公平;教育公平是实现社会公平的“最伟大工具”。学前教育的普惠性是公平理念在学前教育领域的直接体现,是《教育法》确立的教育公平原则在教育各阶段的具体实施;惠普性原则要求优质的学前教育能够为绝大多数学龄前儿童提供均等的受教育机会与同等优质的教育服务;在资源不足的情况下,要重点将有限资源首先用于保证处于各种社会不利环境中的学龄前儿童实现受教育机会;不可将学前教育公共资源过多投入优势群体,杜绝制造“源头不公”。我国目前仍然存在学前教育公共服务普惠程度不高的问题,如公办幼儿园占比较低、民办幼儿园占比过高,入园难普遍表现为“入公办园难”,优质价廉的公办幼儿园数量明显不足,不能满足人民群众基本需求,中、西部地区普惠性资源依然短缺,西部农村地区非普惠性民办园的比例高达67%等。③因此,在《学前教育法》立法中应明确普惠性原则,加大普惠性幼儿园办园力度,对于有效解决“入园难、入园贵”的问题具有实际指导意义,是学前教育阶段落实教育公平的必要举措。
     
      2.普惠性与教育机会、教育质量平等。“平等表达了相同性概念……两个或更多的人或客体,只要在某些或者所有方面处于同样的、相同的或者相似的状态,那就可以说他们是平等的”;{9}如前所述,普惠性要求所有学龄前儿童都能够接受平等、普遍的学前教育,这也就意味着惠普性对学前教育提出了机会平等和质量平等的双重要求。一般而言,学前教育机会的平等涵盖入学的机会均等、参与教育过程的机会均等以及教育结果的机会均等,这是一种形式上的平等;其要求政府和社会能够为所有学龄前儿童提供大致相同的学前教育机会,配置相对均等的学前教育资源(如财政投入、师资力量、课程设置、园区建设等),让每一个适龄儿童在基本均衡的教育环境中获得公平的教育结果,因为“正义或公平确实要求,人们生活中由政府决定的那些状况,应该平等地提供给所有的人享有”。{10}而学前教育质量的平等则是在机会平等的基础上对学龄前儿童接受学前教育的效果提出的平等要求,这是一种实质上的平等;发展公平而有质量的教育、让学前教育从让“每个孩子都有学上”向“每个孩子都能上好学”转变,这要求政府和社会根据学龄前儿童的个体需求有差别地设计教育学习与游戏体系,以多元化的教育内容满足不同学龄前儿童个体的发展需求,从而在实质上达到高质量学前教育的目标。
     
      3.普惠性与弱势儿童群体的补偿性对待。“弱势群体是一个相对的概念,在具有可比性的前提下,一部分人群(通常是少数)比另一部分人群(通常是多数)在经济、文化、体能、智能、处境等方面处于一种相对不利的地位。”{11}学前教育中的弱势儿童群体因其不利地位而应受到政府与社会的补偿性对待,也惟有此才能真正实现教育公平与正义;“社会和经济的不平等(例如财富和权利的不平等),只要其结果能给每个人,尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益,它们就是正义的。”{12}在普惠性规则框架下,(1)为农村儿童、留守儿童、随迁儿童提供扶持性学前教育服务,《学前教育法》应明确重点发展农村学前教育,构建覆盖城乡学前教育公共服务体系,提高农村学前教育普及程度;保证留守儿童与随迁儿童入园;以多种形式扩大农村学前教育资源;支持贫困地区发展学前教育。(2)为残疾儿童提供特殊学前教育服务,这是政府的基本宪法义务,国家有必要建立满足残疾儿童特殊需求的学前教育服务体系,并为此预留专项财政拨款;残疾儿童与健全儿童一样享有均等受教育权。(3)为外国儿童或无国籍儿童提供对等的学前教育服务,无论是公立抑或民办学前教育机构均不可因国籍歧视甚或拒绝外国儿童或无国籍儿童入学,不得对其设置不正当的入学障碍或收取不合理费用。
     
      三、政府主导原则
     
      教育是以政府为主导的公益性事业;学前教育是政府教育职能承担中不可或缺的组成部分。《教育法》第14条明确了学前教育的基本管理体制为“在国务院领导下,由地方人民政府管理”,并于第18条设定了学前教育政府职责的最基本内容为“为适龄儿童接受学前教育提供条件和支持”;《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》再次指出应“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。政府作为国家教育事业重要举办力量,基于学前教育的公益性与普惠性,理应成为学前教育事业发展的主导。政府主导原则要求政府在学前教育事业的举办与兴办中承担主要责任,以《学前教育法》国家立法形式规定政府主导原则有利于明晰政府法定职责范围、以刚性法律规则界定政府“应该”与“必须”承担的义务类型;但政府主导不意味着政府全面包揽学前教育发展,政府主导是宏观策划、统筹领导,而不是事事“亲力亲为”。具体而言,政府主导原则应涵盖以下子规则:
     
      (一)政府引导规则
     
      政府引导规则,即政府在学前教育办学方向、办学目标、办学理念等层面负积极引导职责。“引导”是“主导”的第一层次涵义,引导主要是思想引领与精神指导。2010年《国务院关于发展学前教育的若干意见》中对省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委、各直属机构提出了“把学前教育摆在更加重要的位置”、“多种形式扩大学前教育资源”、“强化幼儿园安全监管”、“完善工作机制,加强组织领导”等问题,这些问题实际强调的就是政府引导学前教育健康发展之职责。政府引导规则的主要内容包括:
     
      1.引导学前教育基本方向。《学前教育法》立法应承继《教育法》第5、6条并吸纳《义务教育法》第2、3、5条的相关内容,将学前教育的办学方向拟定为“社会主义公益性事业”,明确公益、普惠、公平、保障学龄前儿童与幼师合法权益等基本办学理念,同时将学前教育的办学目标定位为“贯彻国家教育方针,按照保育与教育相结合的原则,遵循学龄前儿童身心发展规律,实施德、智、体、美全面发展的教育,促进学龄前儿童身心健康发展。”
     
      2.引导学前教育立法体系建设。政府应引导并形成自上而下、系统、全面、规范的学前教育法律体系,将“依法治教”方略贯彻至学前教育领域。该体系不仅包括最高国家权力机关制定的《学前教育法》,还包括国务院及各部各委员会、地方各级权力机关与人民政府制定的行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章及其他规范性文件。健全的法律规范体系是促进学前教育健康发展的基本前提;然而,事实上,截止2019年10月,根据“北大法律信息网”相关统计数据显示,以“学前教育”、“幼儿园”为标题关键词的立法中,除却暂缺国家层面的法律,仅有行政法规1件,部委规章不足10件,地方性法规55件,地方政府规章43件,其他规范性文件3500余件;在此层面上,可以说,当下学前教育立法中高位阶法律、法规、规章严重匮乏,而各级各类规范性文件占据着主要规则“市场”,并导致了治理失范、无序的不良后果。因此,在统一的《学前教育法》出台后,各部委、各省以及具有地方立法权的市的人民政府应迅速出台相关规则,规范学前教育事业运行。
     
      3.引导学前教育宣传导向。政府应通过各种方式(如网络、电视、电台、报纸、期刊等)宣传学前教育的办学方向、办学目标、办学理念等,形成国家、社会、家庭合力办好学前教育的氛围,鼓励其他企事业单位或个人在合法、合标准的前提下兴办学前教育机构,通过多种形式扩大学前教育资源;与此同时,推行“法治进园”策略,将法治意识贯彻至学前教育办学始终,通过公益广告或法制人员进课堂等形式,强化学龄前儿童自我保护意识,增强家长安全防护观念,切实保障学龄前儿童合法权益。
     
      (二)政府义务规则
     
      政府义务规则,即政府在学前教育发展中应承担相应的法律义务;这种义务应当为《学前教育法》所明确规定,在立法条款上主要表现为政府“必须”或“不得”做什么;政府违反法定义务,乱作为或者不作为,则政府主要责任人员或直接责任人员需按规定承担相应法律责任。政府义务规则的核心乃在于政府究竟在学前教育中应承担何种义务?概言之,主要有以下几类:
     
      1.财政投入义务。财政投入即政府用于发展学前教育事业的人力、物力和财力的投入总和,“考察一个国家对教育事业重视程度的重要指标之一即学前教育财政性经费是否充足”。{13}据教育部财务司统计数据显示,2018年全国教育经费总投入为46135亿元,其中学前教育经费总投入为3672亿元,比2017年增长12.79%;相较于义务教育(20858亿元)、高中阶段教育(7184亿元)、高等教育(12013亿元),{14}国家财政性学前教育经费投入稍显不足。如前所述,学前教育的法律性质虽不宜界定为“义务教育”,学前教育经费无须全部由政府财政负担,但政府主导型的学前教育要求政府应承担相对多数的经费投入责任——这是学前教育公益性与普惠性的基本要求;若政府投入不足,将直接导致学杂费或其他收费过重,进而给学龄前儿童家庭造成经济压力。因此,《学前教育法》可借鉴其他教育法律相关规定,设置“学前教育投入与保障”专章,规定学前教育经费来源、政府保证学前教育经费逐年增长义务,并明确中央与地方政府在学前教育投入中的法定职责和比率,以及对弱势群体的财政补助倾斜制度。
     
      2.规范办园义务。规范办园涉及幼儿园的区域配置、设置标准、办园规模、师资队伍建设等问题,对此,政府负有制定客观标准以及督导职责。(1)制定有关办园标准的规则。《学前教育法》应强制性规定幼儿园的基本建设标准为“安全、适用”,不得使用政府投资建设超标准、高收费的幼儿园;应设置幼儿园准入的法律门槛,对申办报告、场地、资质等提出要求,特别对于民办幼儿园的设置需要“以行政审批的方式审核民间资本、社会力量的办学资质与规范性”;{15}对于面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园,以及农村、中西部幼儿园,政府有扶持发展义务;且在统筹规划前提下,各级政府需安排专项资金,重点建设农村幼儿园。与此同时,对于幼儿园的规模,《学前教育法》可做出指导性规定,合理控制幼儿园编班;在教育过程中,则可采取建议、指导条款模式规定幼儿园应尊重学龄前儿童身心发展规律和认知特点,安排科学合理的教育内容。(2)对办园行为实行教育督导。教育督导是我国法定的教育监督管理制度;《教育法》第25条规定,“国家实行教育督导制度和学校及其他教育机构教育评估制度”;2017年4月8日教育部印发的《幼儿园办园行为督导评估办法》(教督{2017}7号)第1条指出,幼儿园办园行为督导目的在于“推动各地加强和改进对幼儿园的管理,促进幼儿园规范办园行为,保障幼儿身心健康、快乐成长”;《学前教育法》有必要将教育督导进一步明确为学前教育的法定监督管理方式,建立周期性督导评估制度(3-5年),原则性列出评估重点与评估法定程序。
     
      3.部门协作义务。学前教育是社会共同公益事业,政府主导中的“主导”不仅指中央与地方的各级人民政府,还包括各级人民政府的职能部门;教育、卫生、保健、民政、财政、环境、文化、工商、扶贫、公安等行政机关均牵涉学前教育管理中的部分职责,各部门必须合理分工、密切合作,方能满足学龄前儿童教育的整体需求;特别是在幼儿园安全法律事故处理过程中,还应注重与检察、法院等司法机关的联动合作。《幼儿园工作规程》第61条虽然规定“幼儿园应当接受上级教育、卫生、公安、消防等部门的检查、监督和指导”,但实际隐含着多部门协作的法律内涵;也就是说一旦出现管理问题,则可根据实际情况由多部门联合执法。《学前教育法》可将《幼儿园工作规程》相关规定上升至法律层面,从正面确认部门协作义务,明确各部门职责与协作方式,建立法治化的部门合作治理机制。
     
      (三)政府责任规则
     
      “责任”一般有两层含义:一为分内应做的事,二为没有做好分内应做的事,而应承担的过失。在第一层含义背景下的学前教育政策责任与前述政府义务相重叠;此处,我们主要强调的是第二层含义背景下的学前教育政府责任,即政府因在学前教育履责过程中未尽应尽的义务而应承担的不利后果。
     
      1.学前教育问责制与责任追究。问责是一方就社会公共资源的管理与自身角色,对另一方所负的某种责任;{16}《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》要求“加强教育监督检查,完善教育问责机制”;《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》进一步建立了重大行政决策终身追责与责任倒查机制;这些都为学前教育问责的法律化奠定了良好的制度基础;与此同时,各种学前教育公共事件的爆发,亦加快了我国学前教育问责的制度化、规范化进程,故建议《学前教育法》设专章规定学前教育问责制度。学前教育问责的基本内涵是:各级行政机关或者法律法规授权的组织中从事与学前教育相关的公共事务管理的人员不履行、违法履行、不当履行行政职责,导致国家利益、公共利益或者学龄前儿童、幼师合法权益损害,或者造成不良影响的,均应追究相应责任;在学前教育问责体制中,问责的范围应该覆盖学前教育经费使用、学前教育机构设置、秩序管理、食品安全、药物安全、身心健康与安全、设备安全、交通、环境、招生与收费等领域;问责方式可以采用责令作出书面检查、责令道歉、通报批评、行政告诫、停职检查、调离工作岗位、责令辞去领导职务、免职等形式。
     
      2.学前教育中政府应承担的政纪责任和法律责任。此处的“政纪责任”与“法律责任”不同于前述学前教育问责中的责任承担形式;所谓政纪责任主要通过行政处分的形式实现,而法律责任则包括刑事责任、行政责任与民事责任三种类型。学前教育中政府应当承担的政纪责任主要通过国家教育政策以及党廉政纪律文件规定的行政机关内部工作人员责任实现,责任形式包括警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍等;而学前教育中政府应当承担的法律责任则目前主要通过《公务员法》《教育法》设定,与学前教育事务管理相关的行政机关或者法律法规授权的组织一旦违反相关法律规定则需承担以承认错误、赔礼道歉、通报批评、消除影响、撤销违法、停止违法、履行职责、纠正不当、行政赔偿、行政补偿等为主要形式的行政或民事责任,其主要负责人或直接责任人员还需受到内部行政处分,如构成犯罪的还需承担刑事法律责任。《学前教育法》立法应吸纳上述责任形式,并重点强调政府的法律责任承担。
     
      四、依法管理与保护幼师原则
     
      幼师承担着为学龄前儿童提供教育与保育服务的基本职责,建设高水平的幼师队伍是确保学龄前儿童早期健康成长、提升并长久保持学前教育质量的最佳保证。然而,目前我国幼师队伍存在“身份不明、地位偏低、编制不落实、工资待遇水平较差、社会保障无着落、职称评定与进修培训等权益缺乏法律保障”的普遍性问题,{17}幼师职业吸引力远远低于中小学与高校教师,这也就严重影响了幼师队伍的稳定性和师资素质的提高。《教育法》《教师法》《教师资格条例》等法律、法规虽将幼师纳入教师队伍,但对其身份与权益等并未规定专门的法律条款;《幼儿园工作规程》作为教育部的部门规章,虽设专章规定“幼儿园的教职工”,但其内容不具有直接司法适用性,仅可为法院审查的“参照”;2018年《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》第11条尽管提到了“全面提高幼儿园教师质量,建设一支高素质善保教的教师队伍”,但内容原则、宽泛,缺乏相关法律支撑,且在涉及幼师法律地位这一幼师最为关注的问题时却呈现“失语”状态。在此层面上,可以说,在《学前教育法》立法过程中,以国家法律的形式确立依法管理与保护幼师原则对于未来强化幼师队伍建设具有重要意义。具体而言,依法管理与保护幼师原则应涵盖以下子规则:
     
      (一)幼师资格地位法定规则
     
      幼师资格地位法定,即幼师必须符合法律规定的条件方能从事学前教育工作,其地位亦需由法律予以明确确认。幼师资格地位法定是幼师依法管理与合法权益保障的前提,也是提高幼师综合素质、提升学前教育质量的法定路径;幼师资格法定涉及“谁才有资格当幼师”,而幼师地位法定则涉及幼师在整个国家法律规范体系中的“法定身份”。
     
      1.幼师资格法定。幼师资格认定的基本法律依据为《教师法》第10、11条,根据此二条规定,取得幼师资格必须具备两项条件:一是获得教师资格,二是具备幼儿师范学校及其以上学历;但在现实中,大量的学前教育机构中的从业人员并不具备教师资格甚至无法达到最基本的学历要求,部分幼儿伤害侵权案件甚至是虐童事件的发生与幼师素质不无关系。笔者认为,除却加强幼师道德水平建设,《学前教育法》在幼师资格门槛上应适当提高学历要求,[4]将“幼儿师范学校毕业及其以上学历”变更为“至少应当具备中等师范学校毕业及其以上学历”,并将学历资格的具体设定权下放至省级立法机关,可由省人大及其常委会根据当地毕业生学历层级、规模与数量,通过地方性法规形式规定确定本省的幼师学历资格。与此同时,《学前教育法》应当进一步完善幼师资格认定程序,加强相关考试、教学技能与才艺评审、政治素质、思想品德等要求。
     
      2.幼师地位法定。幼师地位与幼师社会福利保障密切相关。我国目前暂无任何法律规范对幼师地位有明确规定,前述《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》作为当下教师队伍建设的重要纲领性文件亦未涉及该问题。为增强幼师职业的吸引力,确保幼师队伍的稳定性,有必要在《学前教育法》中设定刚性的幼师法律地位。对此,《学前教育法》可在“总则”部分将公办学前教育机构的幼师规定为与公办中小学教师地位同等的“国家公职人员”。[5]事实上,在世界上已有相当一部分国家将公立学前教育中的幼师纳入公务员体系,如法国《1889年法》明确规定,“法国公立幼儿教师为国家公务人员”,日本《教育公务员特例法》第3条也将国立、地方公立幼稚园园长、教师、专职教育研究人员规定为“教育公务员”。{18}
     
      (二)幼师权利义务法定规则
     
      幼师的权利与义务是《学前教育法》在设计幼师法律制度条款时需关注的核心范畴;我国《教师法》第7、8条对教师权利与义务的明确规定同样适用于幼师;但基于学前教育事业的特殊性,幼师毕竟不同于中小学与高校教师,其具备某些特殊的权利与义务。此处仅择公众最关注的部分权利与义务如何立法化予以阐述。
     
      1.幼师待遇的指导性权利条款。在国际上,幼师待遇是学前教育立法的重点,通过法律保障高工资、好待遇能够吸引优秀人才从事幼教事业;如美国《提前开端法》规定,该法授权的联邦拨款中的一部分要用于增加幼师工资,若幼师工资低于联邦政府规定的最低工资标准,则应对其进行相应的工资补偿;又如我国台湾地区,为解决公立幼儿园教师与小学教师待遇差距过大的问题,在2007年《儿童教育及照顾法(草案)》中规定,公立幼儿园教师“待遇、退休、抚恤、保险、福利及救济事项,准用公立国民小学教师之规定”。{19}我国《教师法》虽然在第7、25条“权利和义务”以及“待遇”部分明确了“按时获取工资报酬,享受国家规定的福利待遇以及寒暑假的带薪休假”、“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高”,但实际上幼师工资与中小学、高校教师工资相差甚远,这与前述幼师地位尚未在法律上得以明确不无关联。《学前教育法》立法在此方面应充分汲取他国或地区先进经验,将幼师待遇明确在法定权利中,“依法切实保障幼儿教师享有与中小学教师同等的医疗、失业、保险等社会保障”,{20}并通过指导性条款的形式规定政府负有持续稳定提高幼师待遇的义务;所谓“指导性条款”即不具有强制执行效力,但国务院、各部各委员会及地方立法机关可根据该条款制定提高教师待遇的具体强制性规定。
     
      2.幼师培训的不可放弃性权利条款。幼师培训的目的在于提升幼师专业素养、保证学前教育质量;世界诸多国家均将幼师培训作为本国学前教育事业改革发展的核心内容,如德国在2000年通过的《关于幼儿教师培训和考试的框架协议》中规定了幼师培训的最低学时标准:跨专业学习360学时、专业领域学习1800课时、社会教育领域学习实习1200课时。{21} 在中国,“参加进修或者其他方式的培训”是《教师法》第7条赋予幼师的基本权利。强调培训权的根源乃在于目前幼师素质良莠不齐,存在不具备幼师资格即上岗或者非师范类学校毕业生就业后因不懂基本教育方法与规律而导致教育保育事故等现象;《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》均对建立幼师师资全员培训体系、提高幼师教学保教能力进行了具体阐释。《学前教育法》应根据当前幼师培训的重大需求,在幼师权利部分特别强调培训权;依据法学一般原理,权利虽然是可以放弃的,但行为人需为自己放弃权利承担不利后果,故可在《学前教育法》中将培训经历作为幼师年终考核与职务晋升的基本依据,进而使培训成为幼师不可放弃性的权利。
     
      3.尊重保护儿童身心健康发展与安全的强制性义务条款。幼师是学前教育机构中与学龄前儿童密切接触的工作人员,根据《教育法》第30条第(三)项、《未成年人保护法》第22-24条、《幼儿园管理条例》第18-21条相关规定,当家长将子女送至学前教育机构时事实上即发生了部分监护责任的临时性转移,幼师因此而需承担在园期间保护儿童身心健康与安全等合法权益的重要职责。近年来,媒体披露的北京朝阳区红黄蓝幼儿园事件、上海携程亲子园事件等均暴露了部分幼师采用非人性化手段严重侵害儿童身心健康与安全,成为了学前教育事业发展中的典型恶性案例。学龄前儿童是最稚嫩的祖国花朵,如若在学前教育机构中受到身体或心灵伤害,则极有可能对后续成长产生潜在不良影响甚至贻害终身。因此,《学前教育法》有必要在幼师义务中特别强调尊重保护儿童身心健康发展与安全的义务,并相关条文中专门设计针对幼师违反尊重保护儿童身心健康发展义务的法律责任款项,且该责任款项与开除处分、幼师资格解聘等形成逻辑关联关系。
     
      五、社会协同原则
     
      协同,意味着多组织的有序合作;在国家治理现代化过程中,协同已然成为社会治理的新模式;在多元主体的协同关系中,往往存在“严重依赖信任以及对诚实与公平价值观的共同承诺,协同方要尽可能顾及对方的利益,就像对自己利益的考虑一样”。{22} 学前教育是社会公益事业,关系着国家的前途发展以及无数家庭、儿童的幸福,在此层面上也可以说,学前教育是全民事业,应当动员全社会力量共同推进学前教育事业发展。如前所述,《学前教育法》立法应当贯穿政府主导原则,但“主导”不意味着唯一,政府仅是兴办学前教育的主导性、支柱性力量,健康、良性发展的学前教育定是多方合力之结果。《教育法》第六章“教育与社会”(第46、50条)详细列明国家机关、企事业单位、社会组织、未成年人父母及其他个人在教育事业发展中的义务;《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》则指出,“须坚持政府主导,社会参与,公办民办并举,落实各级政府责任,充分调动各方面积极性”;这是《学前教育法》立法中应遵循并确立“社会协同原则”的法律与政策基础;在该原则下,政府、社会组织、家庭构成我国学前教育事业发展的多元合作因素。具体而言,社会协同原则应涵盖以下子规则:
     
      (一)社会组织协同规则
     
      在政府主导型的学前教育中,社会组织之所以能够成为重要的辅助性力量,其根源乃在于“社会组织内在的公共性特质”,{23} 社会组织作为公共性的载体能够通过发挥自身优势承担部分社会职能,减轻政府负担,提高公众福祉。此处的“社会组织协同”是指社会组织全面参与兴办并监督学前教育事业发展;世界上没有任何一个国家的学前教育事业完全是由政府独立举办的,社会组织相对于政府而言,具有灵活性、多样性的特征,在某些政府不便或不能提供学前教育服务的领域能够发挥独特填补效果;至于社会组织作为中立性机构,其对学前教育的监督虽不具有国家监督的强制性法律效果,但在特殊社会背景下,亦能彰显其“权利制约权力”的功效。
     
      1.兴办学前教育中的社会组织参与。《民办教育促进法》第2条明确规定,“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。”民办学前教育在国家和社会的共同助推下,获得了迅速发展;有研究报告数据显示,2018年全国民办幼儿园的在园幼儿达2639.78万人,占全国在园幼儿总人数的56.69%;{24} 民办力量的加入,虽在一定层面上解决了儿童就近入园的问题,创新了学前教育的办学体制,但其运行中存在的问题也是极其明显的,如师资素质良莠不齐、虐童事件频发,“重盈利、轻管理、轻保育”,基础设施相对落后等。在《学前教育法》中有必要确立“公办为主、民办为辅”的办园体制,并以《民办教育促进法》第2条为准则确保社会组织举办学前教育的公益性,倡导大力发展普惠性民办学前教育机构,要求其学费收取必须与公办学前教育机构保持合理比例,且将办学收入主要用于学前教育机构自身的发展,而不得强调其营利性;民办学前教育机构不是不可以营利,而是其营利只能用于自身组织机构运行;《学前教育法》在设计涉及教育与保育的质量目标、师资素质与学历要求等内容条款时,需要求民办学前教育机构与公办学前教育机构负有同样法律义务。
     
      2.学前教育的社会组织监督。社会组织不仅是兴办民办教育的重要力量,也是监督学前教育发展的必要组成部分。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》指出,“充分发挥城市社区居委会和农村村民自治组织的作用,建立社区和家长参与幼儿园管理和监督的机制”;学前教育机构在地理分布与数量上具有相较于中小学、大学更高的密度,政府虽然对学前教育负有督导职责,但政府无力时刻监督学前教育机构的各项运行;而社区居民自治组织与农村村民自治组织相较于政府而言具有地缘和人缘优势,能够较为便利地对自己身边的幼儿园等学前教育机构进行监督;当然,除却居民和村民自治组织,媒体作为现代社会的“第四种权力”,在监督并促进学前教育健康发展领域负有特殊职责。《学前教育法》可采用原则性立法的形式抽象规定政府之外的社会组织对学前教育的监督义务,且社会组织对政府的行政监管、行政检查行为等负有协助之责;但值得指出的是,监督不是无理干涉,社会组织不得以任何方式干扰学前教育机构的正常教育保育工作。
     
      (二)家庭协同规则
     
      家庭是社会最基本的组成单元;家庭在儿童成长中所扮演的角色是其他教育机构无法替代的。“在家庭中,学前儿童不依靠社会机构的帮助也可以受到高质量的教育,但社会机构如缺乏家庭的帮助,却无法做到这一点;对三岁以下儿童来说家庭是起决定作用的教育因素和教育儿童的理想环境;家庭教育和幼儿园教育的结合最能保证三至七岁儿童的健康发展。”{25} 家庭对学前教育的协同应当说是基于家长与学龄前儿童的天然血亲关系而产生,《教育法》第51条对家庭之于未成年子女的教育义务以及学校、教师对学生家长的家庭教育指导义务作出了明确规定,这是《教育法》作为教育基本法对家庭协同责任的明确设置;“在幼儿教育过程中,父母始终是第一责任人”,{26}由于学龄前儿童相较于其他受教育阶段的儿童或青少年而言,对父母具有更高依赖程度、在家庭中与父母相处时间更长,因此在《学前教育法》更应当强调家庭协同规则。
     
      1.学前教育机构对学龄前儿童家长的教育与培训。学龄前儿童的身体与心灵发育以及学龄前教育内容与手段均有其独特性,家长对学龄前子女的教育不仅应吻合其年龄与身体特征,且应符合教育一般原理与学前教育特殊规则;但在现实中,很多家长对子女的培养有“急功近利”、“揠苗助长”之嫌,如为防止孩子“输在起跑线”而强制性灌输小学知识内容,对学龄前儿童的自由生长天性构成了一定挫伤;这与部分家长不知晓教育规律有重要关系。因此,《学前教育法》有必要借鉴《教育法》相关规定,强调学前教育机构和教师对学龄前儿童家长的教育、培训义务;教育和培训的内容可以涵盖学前教育原理、幼儿成长学、儿童权利、亲子关系、健康卫生等基本内容。各级人民政府与教育行政主管部门可通过政府规章或规范性文件形式宣传“学校、家庭、社会”一体化教育观念,并通过建立家长学校等形式进行专业化培训;学前教育机构也应主动与家长沟通、交流幼儿学习与生活情况,建立定期家访制度。
     
      2.家庭、学前教育机构的合作与监督。家庭教育与学前教育机构教育是两套职责分工不同的教育体系;家庭教育重在道德教育、世界观、人生观教育,旨在通过父母与亲属言传身教、潜移默化的形式不间断地对学龄前儿童进行生活、思想、学习等方面的教导,随时性、情感性、非专业性是家庭教育的典型特征;而学前教育机构教育重在知识教育,旨在通过游戏等寓教于乐的形式对学龄前儿童教授最基本的生活常识、说话能力、尊敬长辈、遵守秩序、爱国情操等;时间固定性、强目的性与专业性是学前教育机构教育的重要表象。但是家庭与学前机构的教育对象具有共同性,这也是二者合作与监督的基础;《学前教育法》可在“学前教育与社会”的条款中设置指导性规定家庭与学前教育机构之间的合作与监督关系,强调家庭亦是学前教育的职责承担者。家庭教育与学前教育机构教育不能相互分割,而应当形成双向互动、互补互助的关系,在教育内容上相互交织,在教育手段上相互借鉴;与此同时,家庭与学前教育机构应当互相监督,学前教育机构在教育、保育活动中必须坚持信息公开原则,将重要的管理制度、幼师健康状况与学历专长、食品与药品的采购、制作与使用等事关学龄前儿童身心健康的重要信息公之于众,并通过录音、录像等形式保存教育、保育活动过程,接受家长与其他社会组织监督。

    【作者简介】

     徐靖:中南大学法学院副教授、法学博士、博士生导师,教育部政策法规司与中南大学共建教育立法研究基地执行主任。基金项目:2019年教育部人文社科规划基金项目“《学前教育法》立法研究:理念、对象与责任”(19YJA820046)。

    【注释】
      [1] 如1908年英国《儿童法》、1908年德国《少年法院法》、1912年法国《青少年保护观察法》、1912年比利时《儿童保护法》、1924年瑞典《儿童福利法》、1929年西班牙《少年法》、1971年日本《儿童津贴法》等。
     
      [2] 究竟何谓“儿童最大利益”不仅在法律上没有明确规定,而且在理论上也未形成定论;德国学者德特洛夫曾指出,“儿童最大利益因人而异,必须在具体环境中加以考察,因此很难如同其他抽象概念那样对其进行解释和界定”。(See Nina, Dethloff. Familienrecht{M}. 29. Auflage, Verlag C. H. Beck, 2009:18)“最大利益概念本身的不确定性和模糊性导致理论上的诸多争议和适用中的诸多困难,在中国目前缺乏对其进行深入理论研究的前提下,使用较为明确的‘儿童优先’代替‘最大利益’是切实可行的。”(王雪梅. 儿童权利保护的“最大利益原则”研究(下)[{J}. 环球法律评论,2003(1):108-119.)
     
      [3] 参见《〈国家中长期教育改革和发展规划纲要〉中期评估学前教育专题评估报告》:“二、我国学前教育发展存在的问题……(二)学前教育公共服务‘公益普惠’程度不高”。
     
      [4]《教师法》制定于1993年,在当时的社会环境与教育水平下,将幼师学历资格设定为“幼儿师范学校毕业及其以上学历”相对适宜;时过境迁,当前高校研究生、普通本专科以及成人本专科毕业生数量与质量均得到了极大提升,若《学前教育法》在有关幼师资格的条款中仍然承继《教师法》原规定,则明显不合时宜;在教育文化发达省份,可将幼师资格门槛提升至本科及其以上学历。
     
      [5]《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》在第五部分“不断提高地位待遇,真正让教师成为令人羡慕的职业”中要求,“明确教师的特别重要地位。……确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”。
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