关于农村承包地与宅基地问题的模拟对话
2019/12/19 23:15:28  点击率[126]  评论[1]
【法宝引证码】
    【学科类别】土地法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】最初按户分配承包地,实际上是在公有制下的行政配额安排,并非民法上的物权配置问题,因此承包经营户此前对所承包的土地并不享有民法上的财产权益,而只是土地生产粮食功能、社会保障功能的参与者和受益者。村民通过申请行政给付的方式,向村集体提交分配宅基地申请,经乡镇政府审核后报县政府审批。即使改为乡镇政府审批,也并未改变行政配额安排的基本属性,所以这种福利保障式的行政给付不是民事权利。
    【中文关键字】农村集体土地; 村集体成员; 土地承包经营权; 宅基地使用权; 财产权
    【全文】

    林农:土地制度问题是促进乡村振兴的总抓手。讨论土地问题需要从集体成员资格的问题开始分析。农村集体财产权是确立农民集体成员权的权利基础。土地承包经营权与宅基地使用权的权利主体是农户,而农户应当由一名以上的农村集体经济组织成员构成。

    丁教授:农民集体成员权包含土地承包经营权、居住权、村股份合作社股权、土地被征收后的补偿款分配权、参与集体事务管理的公益权、维护集体权益的诉权等权利,因此是一个权利束的总称。认定集体成员权的主体资格需要采取尊重历史与立足现实相统一、依法依规与风俗习惯相协调、形式公正与实体公正相结合、资格唯一与相对身份相匹配等判断标准。

    苏博士:现代民法中的土地所有权概念源于现代国家构建之时,以古典时期的所有权概念为原型,同时将负载于土地上的公共职能予以涤除。由此,在现代性的民法理论中,土地成为所有权指向的纯粹客体。但是,集体土地所有权承担着诸多公共职能,与纯粹私法意义的所有权存在显著区别,因此应当在把握集体土地所有权概念特殊性的基础上完善我国集体土地权利体系。

    林农最初按户分配承包地,实际上是在公有制下的行政配额安排,并非民法上的物权配置问题,因此承包经营户此前对所承包的土地并不享有民法上的财产权益,而只是土地生产粮食功能、社会保障功能的参与者和受益者。《物权法》试图改变这一状态,所以在集体土地所有权主体虚置、内容虚化的现实情况下,将土地承包经营权规定为用益物权。

    童教授:在坚持农地集体所有权和家庭承包经营的基础上,通过确认长期存在的承包权来维护农户的利益,通过流转经营权来推动农地整合、促进规模经营,有利于实现农业现代化的目标,但应当防范“三权分置”举措失当导致家庭承包经营制度功能弱化的非预期风险,排除村社排挤村民、资本接管农业、经营主体低效替代等隐患,平衡相关当事人的利益,降低协作成本。在保持土地承包经营权制度预期功能稳定的前提下,采取以农地租赁经营合同制度规范债权性经营权运行,以物权性经营权的制度安排回应抵押农地与长期经营的实践需要,有利于实现“放活土地经营权”的政策目标。

    林农:正如童教授在文章中曾提到,从之前学者调研的结果来看,目前主要的流转方式为债权性流转,但从适度规模经营的需要来看,中央政策希望促成物权性流转。2018年的农民基础养老金是88元,中部省区如安徽桐城的转租收益是每亩300元一年。若实现物权性流转,必然出现抵押融资的问题。资本下乡必然从农村和农业中抽取利润。无论是股权还是抵押权都会抽空土地承包经营权的实际效能。

    王研究员:在坚持农村集体土地所有制和保留宅基地福利性质的前提下,充分发挥宅基地的财产性作用有利于推动农村经济发展。宅基地制度改革与土地立法必须立足于国家战略安全长远利益,统筹考虑国土资源地理特征和区域经济社会发展水平,构建有效平衡经济发展、社会稳定与环境保护关系的制度体系,确保有利于实现维护国家安全和系统保护生态环境的目标,力求缩小城乡之间与地区之间的发展差距。

    申教授:宅基地使用权承担着对农户的居住保障功能,具有鲜明的福利性和严格的身份性,并不能自由转让,只能在非常有限的范围和条件下流转。作为非集体经济组织成员的受让人可以取得宅基地使用权的租赁权,但宅基地使用权仍然应由原集体经济组织成员享有,同时应当在宅基地使用证书上对租赁权及使用期限进行登记。

    林农村民通过申请行政给付的方式,向村集体提交分配宅基地申请,经乡镇政府审核后报县政府审批。即使改为乡镇政府审批,也并未改变行政配额安排的基本属性,所以这种福利保障式的行政给付不是民事权利。当前,农村宅基地分配的首要问题是部分家庭未能及时申请到宅基地,而有些家庭存在一户多宅的情况,所以造成分配不公的现象。通过向一户多宅的家庭征收使用费,督促其退还多占、超占的宅基地或者按标准交纳使用费,才能维护分配公平。城镇化的过程中,部分村开始集中建设住宅楼,因此收回的宅基地,可以逐渐转换为农村建设用地供村集体流转、收益。所以,零散地转让宅基地并非首选的方案。对于进城落户仍占用宅基地的家庭,应当通过收取使用费的方式督促其向村集体退还宅基地。对于进城务工但未落户的家庭,可以鼓励其出租宅基地上的房屋,减少房屋空置率。 

    段副教授:在符合土地利用规划与耕地保护政策要求的前提下,构建合理的集体经营性建设用地入市收益分配机制,才能构建起集体成员与建设用地流转收益之间的利益关联机制。在首次流转的环节,可以由地方政府推动设置集体经营性建设用地流转收益基金,在用地收益中按比例计提用于农村基础设施建设与农村环境改善的专项基金。在后续流转环节可以对转让方与受让方的交易行为进行征税,来实现“涨价归公”与维护公共利益的目标。

    林农空心村的现象,会随着城乡建设用地增减挂钩、集中建设村民住宅楼政策的推行而逐渐缓解,所以照搬承包地三权分置改革的思路来解决宅基地使用效率不高的问题,未必是妥当的方案。推动承包地的物权化流转尚需谨慎设计相关制度。对于推动宅基地的物权化流转问题,更不宜轻率推进。 

    【作者简介】

    刘辉,法学博士,讲师。

    【参考文献】

    浙江省法学会三农法治研究会:《第一届长三角乡村振兴法治论坛论文集》,2019年11月。


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