论理解我国宪法功能的逻辑线索
2019/12/13 23:40:48  点击率[198]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】中国宪法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】我国宪法的核心条款是第33条第3款。人的尊严概念为“国家尊重和保障人权”的条款提供了伦理价值的根基,能够支持立法机关在贯彻宪法意旨的过程中,不断完善关于公民基本权利的规定来彰显人权概念的开放性。宪法的基本宗旨在于规范公共权力行使、保障公民权利实现。遵循合宪性限定解释原则来为运用法律解释方法提供指导,有利于实现依据宪法统合法律体系价值导向的作用。遵循分权制衡原则来探讨构建合宪性审查制度的方案,可以为监督地方立法机关行使立法权限创造条件。依法确认地方行政机关的自主权限并维护审判机关贯彻国家法律的一体化特征,有利于实现规范公共权力行使的价值目标。
    【中文关键字】人的尊严;人权;合宪性限定解释;合宪性审查;地方政府自主权
    【全文】

      在展开宪法专题讨论时可以寻找若干逻辑线索,例如,从人的尊严角度看待宪法的功能,基于人的尊严是宪法的价值根基这一论断来分析公民基本权利与特定国家机关权力的关系;进而,依据宪法的规范内容来评判部门法的立法质量,立足于宪法是法律体系中根本法的立场来讨论整合法律体系价值导向的问题;随后,可以将依法控权的问题类型化为依法推进纵向与横向分权的问题。简而言之,人的尊严观念是人权的伦理根基,宪法规定的公民基本权利是人权的具体表现。合宪性限定解释原则对法律解释方法的指导作用,为贯彻宪法对法律体系的价值统合功能创造了条件。无论是行政权力还是刑罚权力都应当在法治的框架内行使,不能违背保障人权实现的立法目的要求。分权制衡原则为央地关系的处理提供了行动指南,使得国家权力机关可以合理控制地方立法机关与行政机关行使职权的立法与行政活动。
     
      一、人的尊严是人权观念的伦理基础
     
      人区别于动物、植物、器物的根本标志在于,人具有理性思考的能力与良知判断的能力。这是个人在具有共在关系属性的群体中长期生活所获得的基本能力。对于人的尊严的理解建立在重视社群成员多样性对于人类进化之必要性的认识之上。“尊严是一种超验的价值,它不像成就、财富那样纯属一种形诸于外的价值,而是内在于每一个生命体之中,因为这一生命体是独特的,其思想、形貌、经历、社会关系都不可复制。从这个意义上可以说,人的独特性成就了人的尊严。”人的尊严源于个体独特性对社群存续的价值。人的尊严是权利、义务、责任共同的价值基础。因为个人具有理性思考的潜能,所以可以自主做出行动选择来实现自由发展的目标;同时,个人也具有基于良知的反省潜能,所以能够认同合理的义务,也因此具有承担责任以接受社群秩序约束的素质。“根据人的尊严的内涵, 人既是法律上的权利主体, 也是法律上的义务主体和责任主体。”二战以来,许多国家将人的尊严作为法律体系价值基础的尝试,源自对国家权力滥用的恐慌与防范需求。因为人的尊严不应有价值上的差等之分,所以国家权力就不应基于某种预设的判断对个人予以歧视对待,更不能纵容公职人员滥用公共权力侵害个人的正当权益。
     
      (一)人权是人的尊严的法理外观
     
      人的尊严可以作为自由与平等的逻辑起点,支持个体基于理性判断争取正当利益的行为选择。国民幸福的实现不仅依赖于对尊严的内向追求,也需要借助于正义的外在保障。若从个体主义的视角审视,正义因为最终需要落实到个体身上,所以也可被尊严概念统摄。我们理解人的尊严概念的主要线索可以被概括为:“(1)人作为(高于物和其他生命形式的)生命个体的尊贵、庄严和凛然不可犯;(2)人作为理性主体的独立、自主和自决;(3)人作为道德主体的内省、自治和自律;(4)人作为私域价值主体的生活和信息的隐蔽性、私密性和排他性;(5)人作为社会实践主体的自我创造、价值实现和自由全面的发展。”幸福是内向的尊严体认与外向的正义判定共同塑造的心理状态。尊严指称着个体自由选择与不受歧视的平等要求所支撑的生存状态。正义则关涉到个体在人际交往与群体生活中相互比较后的认知结论,需要对公共生活的参与和向政治权威获得救济两种制度化可能性的支持。尊严理念可以落实为自由与平等的宪法权利,正义理念在宪法中则具体表现为公民的参与和救济权利。“人是宪法的中心、根基和逻辑起点,宪法中蕴含了对人的本性、价值和理想的预设和理解。因而,要想认识宪法,必然要从认识人自身开始,要想更新关于宪法的观念,亦必然要从更新关于人的观念入手。”宪法中人的形象是处于共在关系中的社群成员。对人的理解建立在基于生活经验确立的价值判断基础之上,表现为性善论、性恶论或性无善恶论等逻辑预设。人性可以被理解为处于共在关系的个体面对己他共谋的利益时各种可能反应的内在动因。宪法设定的终极目标是为社会个体自由行动以实现个体的幸福目标创造制度条件。国家机关为实现这一目标,应当依据尊严与正义两种理念保障人权的充分实现,以期给成员发挥个人能力、实现幸福目标,提供必要的公共服务。
     
      人权是指社会成员基于对尊严和正义的社会共识,而应当获得宪法与法律保障的、维持或取得利益的自由。赋予自由以权利本位的外观,是因为共在关系尽管需要以彼此互让、互助的义务为前提,但却不便于个体在分工细化的社会中展开理性思考。“权利具有划定边界的功能,而义务却不具此项功能。在缺乏边界意识的义务话语中,我的可以是你的,故而可温情脉脉,但与此同时,你的也可以是我的,故而人人均可毫无负罪感地剥夺他人。”自由权利是基本权利的核心内容。就宪法权利的历史演进轨迹而言,自由权利是最早被宣示与肯定的权利类型,为了避免个体自由权利在实践中产生的冲突导致社会分裂,政治权利的设置就具有现实的必要性。个人应当享有政治权利的原因在于,个人具有理性自治、自主判断利害关系的潜能,因此个人组成的社群整体通常具有开展社会自治的智识与道德判断能力。政治活动是个体参与维护公共利益的重要行动方式,所以具有社会自治能力的公民自然应当具有参与管理公共事务的政治权利。从近代到现代的社会演变,使得个体在社会化大生产的分工体系下面临着被淘汰的生存威胁,为了确保个体可以获得必要的生活与教育资源来融入自由竞争的市场系统,社会权利的类型应运而生。从逻辑次序角度来看,自由权是最为核心的权利内容,保障着自主选择、不受干预的个体生存状态,属于第一序列的基本权利。政治权利是为预防自由权利的冲突,确保国家机关按照法定职责保障自由权利的有序实现,而配备的必要条件,属于第二序列的基本权利;社会权利是由于现代社会的形势变化,使得个体自由的施展受到生存境遇限制时,为个体行使自由权利与政治权利创造的补充条件,属于第三序列的基本权利。参与权与救济权是基于自由权而衍生的基本权利。由于现代社会的形势变化,救济权从近代的申请诉讼救济权扩展出了申请福利救济权的内容。申请诉讼救济是为了矫正权利被侵犯的状态,申请福利救济是为了补全作为自由权利现实起点的生活条件。
     
      (二)宪法第38条保障公法上的人格权
     
      人的尊严既包括精神性的人格尊严,也包括经济与政治方面的内容。我国1982年《宪法》第38条增设了保障公民人格尊严的规定,即“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害”。《宪法》第38条规定的人格尊严条款是公民对抗滥用公权侵犯人格权行为的基本权利条款。有学者从语义区别的角度指出,人的尊严与人格尊严之间是包含与被包含的关系。“在中国的语境中,人格尊严主要指人在道德和精神生活方面的尊严。然而,道德和精神方面的尊严只是人的尊严的一个方面,除此以外还包括人的非道德、非精神方面的尊严,如人在物质生活方面、政治生活方面、社会保障等方面的尊严。将人格尊严和人的尊严同义化理解,或许在德国法的语境中能够成立,但在我国的语境中,显然超出了人格尊严的文义承载范围。”公法上的人格权是宪法规定的人权包含的一项内容。因此,第38条不能成为第33条第3款的解释依据。有观点指出,无论从第33-50条对基本权利内容的体系安排,还是从第38条的条文结构来看,人格尊严的内涵与外延都被严格限定。从体系解释的角度来看,“在整个宪法权利规范的序列结构中, 第38条乃被置于人身自由不受侵犯条款(第37条)之后、住宅不受侵犯条款(第39条)之前,而这种勾连结构的具体形态也意味着‘人格尊严’可被倾向于理解为只是一项个别性的基本权利。”第38条是公民对抗滥用公权者的重要条款。第38条着重调整的法律关系,首先是公民与国家政权之间的宪法关系。因此,有学者指出,“宪法上人格尊严须符合宪法关系的一般属性,即其是在对抗公权力对个人施加的侵害之时才成立。虽然人格尊严在内容上既与刑事法律关系上的侮辱、诽谤、诬告、陷害等有重叠之处,又与民事人格权的内容有一定程度的吻合,但终因法律关系属性之差异而获得分殊。”当然,这一条款对于规范行政权运行的法律具有指导和约束作用。例如,2006年3月生效的《治安管理处罚法》第5条规定:“实施治安管理处罚,应当公开、公正,尊重和保障人权,保护公民的人格尊严。”
     
      人格尊严侧重指称精神方面的人的尊严。人格尊严条款作为一项基本权利条款,不宜成为人权条款的价值基础,而人的尊严作为国际通行的价值准则可以担此重任。“自第二次世界大战以来,人的尊严业已普遍地见诸各种重要的法律文件之中。可见,人们对‘二战’的反思,更多地集中于极权主义时期人的尊严的失落。而正是这一重大的历史反思,使人的尊严成为‘二战’后世界各国公认的法律上的最高价值准则,并由此成为各国法律及国际公约中的基本条款。”人类出于对基本安全的渴望,需要对掌握国家权力的公职人员做出必要的防范。按照规范宪法学的论证方法,可以将人权定义为个人基于社会重叠共识认定的人的尊严而应当享有的正当利益。由于人权条款具有外延的开放性,所以需要借助“人的尊严”来充实“人权”的内涵。人权条款的作用在于顺应社会的发展形势,及时接纳和规范公民对国家权力的利益主张。因此,“在形式上,宪法人权规范应当具有高度的开放性,以适应时代变迁。”人的尊严作为维护社群存续的重要价值导向,侧重于描述和规范社群成员在重要社会关系中的相对地位,而非在社群活动中必要的利益分配方案。人的尊严理念是治疗官本位社会中权力崇拜、身份歧视之宿疾的一剂良方。人的尊严仅支持被社会共识赋予正当性的利益主张。人的尊严作为价值理念可以借助人权条款的实定法形式,与具体的权利形态之间形成紧密的辐辏关系。“20世纪,曾经严重践踏人权的国家,不仅在宪法中设立概括性人权条款,同时还明确人的尊严是人权的基础。德国、波兰、韩国等国的宪法堪称这方面的典范。”相对于既往的论证方式,人的尊严可以在共同的理性讨论基础上成为社群内部重叠的共识。将人的尊严作为人权条款的价值基础,能够为宪法基本权利的种类调整和内涵限定提供参照标准。
     
      综上所述,人的尊严与人权之间存在价值理念与制度表现的联系。在中国的文化语境中,我们可以在个人主义与集体主义之外探寻宪法的价值基础。人的尊严所指向的是处于共在关系中的个体,既需要独立行动的自由,也需要参与集体的合作,因此可以为处理个人与集体的紧张关系提供弹性的思维空间。“中国政治传统是一种没有‘仁’的‘仁政’。儒家有关‘仁’的理论承认每个人都可以通过自我修身完善自己的道德境界,但是‘仁政’理论却假定普通百姓不能自我治理,因而只有政府强加在他们身上的统治才能维持他们的基本生计。”如果以父爱作为比喻,那么这种漠视孩童成长可能的父爱,显然无益于孩童的充分发展,并因此将给作为“父爱”施与者的政府造成无限沉重的精神负担。人的尊严观念对中国古代的君子形象能够产生充实效应,将家庭与社会生活中的理想人格与政治生活中的被管制对象之间的撕裂关系予以弥合,使得现代公民可以借助人的尊严观念的支持平等地参与到政治交往过程中,从而在个人自律、社会自治与政治自主方面获得充分发展的可能。
     
      二、遵循合宪性限定解释原则贯彻保障人权的宗旨
     
      宪法具有设定政治权威、整合法律秩序、促进社会自由的效用。推动宪法实施的首要目标是统合法律秩序。宪法是近现代国家统一和法制统一的法律基础。宪法作为法律体系中的根本法,为各部门法提供价值基础。宪法与部门法关系命题实际上反映了不同法秩序之间的关系。由于宪法在法律位阶体系中占据基础规范的地位,所以,基于宪法所创建的法秩序必定会覆盖基于其他法律所创制出的法秩序。由于国家权力在现代社会的迅速扩张,通过立法机制贯彻宪法宗旨与借助宪法审查机制维护法律体系正当性,成为保障宪法实施的两项必要条件。宪法就像大树的树干,重要的部门法则像较大的树枝,而树根则是社会的价值共识。这些价值共识通过宪法条款为宪法提供正当性,同时宪法条款则借助对法律原则的统领,为具体法律条款的适用指明了方向。
     
      (一)基于合宪性限定解释原则统合法律体系
     
      宪法设定的基本秩序对各部门法维护的秩序具有统合与规制的作用。宪法为法律体系提供了根本价值指向。宪法是民主政治的结晶,体现了人类自我统治的智慧。宪法在产生后对于法律体系的构建就发挥着提纲挈领的作用。“从实际情形看,当代欧美主要法治国家历史上进入立宪社会的典型方式是:经过社会政治革命推翻了专制制度,制定宪法,然后再按照宪法清理原来的旧法和创制必要新法,形成本国在新时代的法律体系。”宪法作为法律体系中的根本法,为各部门法提供了价值基础。例如,宪法对人权保障的要求在刑事立法与司法领域表现为罪刑法定、罪责刑相适应原则与无罪推定、控辩平等原则。构建宪法典与部门法之间的良性互动关系,不仅需要参与立法博弈的各方力量之间达成基本的价值共识,也需要在法律适用的过程中遵循合宪性限定解释原则的指导与规约。“在不同的国家,根本法的表现形式不同,成文宪法国家,宪法专指宪法典(宪法修正案属于宪法典的组成部分);不成文宪法国家,法的表现形式是宪法性法律、宪法判例和宪法惯例等。”宪法作为法律体系中的基础规范,不仅指导立法权力的行使方式,而且划定了行政、司法权力行使的边界。透过各国宪法的不同表现形式,可以看到近代以来的宪法中所体现的基本价值取向。宪法的主要内容表现为规范公共权力行使,保障公民权利实现两方面。宪法价值借助法律体系的完善获得实现。各部门法受宪法规范价值指向的约束,同时对宪法规范蕴含的价值予以落实和拓展。
     
      推动宪法实施的基本方式是遵循合宪性限定解释原则为运用法律解释方法提供指导。中国的法治建设首先需要侧重完成限制公权力滥用、保障私权利自由的时代任务。宪法具有为法律体系提供价值指向的作用,因此实施宪法的基本方式是遵循合宪性限定解释原则进行法律解释,即在法律条文存在多种解释方案的情形下,根据合宪性限定解释原则的要求选择符合宪法意旨的文义解释方案。通过合宪性限定解释原则为法律解释划定限度,能够控制法律解释中的恣意因素,确保法律适用活动符合宪法的意旨。在运用合宪性限定解释原则指导法律条文解释的过程中,应当理解我国宪法的竹笋状结构,即作为政治承诺与治国章程的意识形态宣示是1954年宪法的原初形态,表明了执政党愿意同全国人民将推翻旧政权的军事组织转化为营造新秩序的国家组织;在1982年修改宪法之后,形成了将侧重政治理想规划内容的宪法改造为围绕经济建设中心的改革宪法新笋芽,即在政治宣示宪法的笋根中长出了经济改革宪法的笋芽;经过前四次宪法修正案的调整,到2004年第四次修正1982年宪法的内容时,在市场经济发展的社会条件下保障人权的法律宪法笋芽又从经济改革宪法的笋节中生长出来。由此可见,侧重规范革命建制力量的政治宣示宪法、侧重规范经济发展形态的经济改革宪法与侧重统合法律体系价值导向的人权宪法,形成了具有历史序列性和空间延展性的竹笋状结构。这种竹笋状的宪法文意结构为适用法律原则来填补法律规则的漏洞,提供了保障人权的终极价值指向。为法律原则灌注宪法意旨的必要性在于,给裁判者运用法律原则影响个案的解决提供更强的论证理由。因为法律规则是民意代表机关通过特定程序设定的纠纷解决方案,具有必要的民主正当性支持;但是法律原则的内容模糊性使其无法直接与民主正当性形成直接的联系,所以就需要吸纳相应宪法条文的意旨支持,以充分的说理来补强民主正当性的不足。
     
      (二)以宪法为依据规范国家刑罚权力的行使
     
      国家权力机关通过立法赋予其他国家机关以必要职权的目的,在于维护公民自由,确保公民尊严、社会正义的实现。因此,超出授权范围行使权力的行为必须被严格限制。既然宪法规定基本权利的主要目标在于保障公民自由权利,那么贯彻实施宪法内容的基本要求就体现为排除对于自由权利的不当干涉。站在个体立场思考法律的作用,可以看到权力的运行目的是追求秩序以维护统治安定性,但法律的运行目标是维护正义以保障自由。宪法通过规范公共权力行使来保障公民权利实现,因此以宪法为依据制定的刑法、刑事诉讼法也需要通过规范刑罚权力的行使,来保障公民权利的实现。在刑事法的适用过程中,应当守住保障人权的底线。宪法与刑事诉讼法所调整的关系都是国家权力与公民权利之间的关系。优化刑罚权力的配置与加强诉讼权利的保障是刑事诉讼法的基本内容。在2004年“人权入宪”之后,刑事司法领域中出现的新迹象表明,贯彻人权保障要求的希望正在逐渐增强。“正是宏观领域的国家治理的变迁、微观领域的刑事司法治理的转轨以及人权保障在开放的意识形态中占据重要地位,才使得形塑当下中国宪法与刑事诉讼法关系的三大支柱得以发生漂移,预示着将来的宪法与刑事诉讼法关系将继续发生变迁,进而达致我们所希望的以人权保障为中心点的良性互动。”刑事诉讼法与刑法分别从程序和实体角度规范刑罚权力的行使。对刑事诉讼权力的规范,并非是单纯依靠价值理念作用的结果,而是符合权力合理配置、有效制约需要的实践产物。
     
      现代刑法的基本功能是规范刑罚权力的运行秩序,将犯罪圈限制在具有严重社会危害性的行为种类中,以抽象地保障犯罪嫌疑人的人权。行政权具有积极预防的作用,但刑罚权的主要作用在于消极惩治。在行政权可以通过限制公民权利的方式维护社会秩序的情形下,刑罚权就不需要被轻易动用。罪刑法定原则是一项消极出罪的原则,意在规范刑罚权的行使,防止刑罚权被滥用。尽管刑事立法可以经由民主政治程序的证成,而规定某些严重危害社会的行为属于犯罪,以保障公众的人身、财产等权利;但在司法环节对立法条文进行解释适用时,应当坚持消极判断的立场,而不应幻想司法者自然能够获得与立法者同等的民意支持。刑罚过剩与犯罪圈急速扩张的现象,是社会政策失调、行政权治理功能弱化的表征,并非国家实现良法善治目标的吉兆。“在刑事立法上需要由重刑主义、功利主义、万能主义刑法立场向表征人道主义、以人为本核心理念的非犯罪化、非刑罚化、宽缓化刑法立场转变,在司法上需要恪守和践行国家刑权力的克制、宽容和谨慎,在刑法解释中需要贯注和坚守人道主义。”在刑事立法中遵守比例原则关于目的正当性、手段必要性及限制妥当性的要求,以限制犯罪圈的盲目扩张,是对刑法进行合宪性控制的必然要求。即使法律条文规定某种行为在形式上符合犯罪构成要件,但在缺乏惩罚的必要性与合理性时,应当遵循消极判断的思维方式形成出罪的判断。“立足于比例原则,制定刑法应正确处理其与行政法等法律之间的关系,坚持法律体系调整对象的内在规律,不可以把本应由其他法律调整的对象直接规定为犯罪。而刑法实施应当固守刑法解释的保守性,重视形式解释,即使采取实质解释,也应当确立有利于被告人原则。”规范惩罚犯罪的公权力运行的秩序是为了保障人权的需要。保障人权的要求既包括通过刑事立法保护被害人的人权,也包括依法运用刑罚权力从而保护被告人的人权。目前在我国刑事法律的适用过程中,存在为了维护社会稳定的政治目标需要而过度依赖刑罚的倾向,违反了现代刑法谦抑化、轻缓化的发展趋势,因此需要法官在适用刑法条文的过程中坚持合宪性限定解释的原则,实现通过刑法保障人权的目标。
     
      综上所述,我国刑法在发展过程中经历了政治性逐渐收敛、规范性逐渐增加的变化。宪法规范的价值指导作用,首先可以通过行政法的相关规范体现出来,所以对行政法尚未明令禁止的行为,不宜纳入刑罚制裁的范围。因此,法官在适用刑法的法律解释过程中不应追求积极入罪的目标,而应坚持消极出罪的立场,给行政法留出发挥作用的必要空间。规范刑罚权力行使不等于限制刑罚权力行使,因此在刑事诉讼法的框架内运行的刑罚权力,仍然可以发挥惩治犯罪的作用。在刑事诉讼领域,宪法的人权保障要求就体现为控辩平等、有效辩护原则。如果刑事诉讼法的条文不能够充分保障被告人的辩护权,那就需要以合宪性限定解释原则为指针,对相关条文进行限定解释或目的性限缩式的法律续造。依据合宪性限定解释原则采用合目的限缩方法来避免法律漏洞的原因在于,扩张解释法律条文的做法同样缺乏民主正当性的支持,存在逾越权限而擅自立法的嫌疑。合宪性限定解释原则为文义解释指明了方向。体系解释、历史解释、目的解释等方法则为文义解释提供了手段。在刑法与刑事诉讼法的条文解释方面,合宪性限定解释的要求具有一致性。
     
      三、遵循分权制衡原则规范立法、行政权力的行使
     
      宪法的作用在于为初创的政权凝聚民意基础,继而督促后继的政府履行在宪法中宣示的政治承诺,以维持公众的支持与信任。宪法的实施情况直接反映着政府履行基本政治承诺的能力与意愿。对宪法实施情况的判断不能仅依据政府的宣传,也要从客观的制度运行角度加以分析。“在理想的法治状态下,政治系统通过宪法的制定、修改程序以及立法过程向法律系统输出正当性。在完成输出过程后,政治权威受制于根本规范以及其衍生的次级规范的约束,并从这种规范中获取法律正当性,由此形成不同的正当性之间的循环与双向建构,进而维持整个政治系统和法律系统的稳定性。”对人权的保障不仅需要政治承诺的宣示,而且需要具体机制的支持。我国宪法制度的发展目标已经从推进经济社会整体改革,逐渐转变为保障公民基本权利实现与规范国家权力行使。合宪性审查制度有利于人权保障目标的实现,而且合宪性审查活动的开展也具有吸纳不同意见并平衡国家权力关系的作用。
     
      (一)构建合宪性审查制度监督立法机关行使权力
     
      合宪性审查制度的直接作用在于纠正立法机关的不当行为,维持法律体系与宪法要求的契合程度。控制国家权力是为了让国家机构更充分地履行公共服务职能。如果国家立法机关滥用立法权力的情况出现,那就需要采取必要的举措防范立法机关的乱作为与不作为。设立宪法审查机构需要在独立性、专业性与责任性三方面加以权衡。在维护全国人大之权力机关地位的前提下,可以增设执行宪法审查职能的机构,来充分回应公众对宪法监督的要求。根据《宪法》条款的内容可以确定全国人大常委会具有监督宪法实施的职责。按照构建复合型释宪机制的思路,可以在保持人大常委会抽象释宪职权的同时,设立宪法审查机构在审理宪法诉愿案件过程中具体释宪。对于在经过受案范围排除与启动要件审查两重过滤之后,进入实质性审查环节的宪法诉愿案件,首先应当遵循合宪性推定的原则进行分类处置。因为立法机关具有民主优势与专业特长,而且立法的成本由财政支出,所以在对某一法律条文的内容有多种解释的情形下,应当选择符合宪法的解释来证明受争议的条文符合宪法的规定。“合宪性推定方法,在尊重宪法规范内容的前提下,很大程度上回避了对于宪法规范进行直接的司法适用,这在逻辑上与宪法规范的抽象性向度相一致。对于合宪性推定的排除情形,即明显违反了宪法的情形,此时则已经属于宪法规范向度可以调整的范围,即对于明显违反了宪法的情形,其已可通过宪法规范判断其违宪性。”对于必须立即终止的法律规定直接宣告终止效力,对于尚无替代制度安排的法律规定仅宣告其违宪但承认其效力,对于立法不作为等情形予以警告并提出建议,这样区分问题严重程度而做出的宪法决定形态有利于保障法律体系的安定性。有学者研究国外宪法法院的判决形态后指出,“违宪判决的形态大致包括违宪无效判决、单纯违宪判决和警告性判决。违宪判决形态的选择方法和原理是政治智慧和法律技巧相结合的产物,对这些不同模式下的判决形态选择方法加以梳理、比较,并分析其背后的制度因素,可为激活我国的宪法审查制度提供一种可能的推进策略。”宪法审查制度的功能在于平衡不同权力机关的职能关系,推动民主政治的完善与发展。美国的司法审查模式包括了行政诉讼与违宪审查两种功能,但建立在发达的司法制度基础之上的国情决定了在我国进行移植的难度。法国宪法委员会相对保守的制度设计与逐渐探索的制度实践,更契合我国缺乏宪法文化根基的现实国情。我国可以在全国人大及其常委会的制度框架下创立宪法审查机构,这样可以在不冲击权力机关地位的前提下,为宪法审查机构争取权力机关的充分支持。
     
      合法性审查不同于合宪性审查,但是可以为合宪性审查工作的开展积累经验、创造条件。2015年3月第十二届全国人大第三次会议修改了《立法法》,赋予设区的市地方立法权,对全国人大常委会与省级人大及其常委会迅速开展审查地方性法规之合法性的工作提出了迫切的要求。2004年5月,当时的全国人大常委会法制工作委员会新设了一个内部工作机构——法规审查备案室。法规审查备案室依据《立法法》规定负责对相关主体的审查要求或建议进行研究。例如,《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性文件的规定》(法释[2009]14号)第7条规定:“人民法院制作裁判文书确需引用的规范性文件之间存在冲突,根据立法法等有关法律规定无法选择适用的,应当依法提请有决定权的机关做出裁决,不得自行在裁判文书中认定相关规范性法律文件的效力。” 由于中央地方关系的政体制度安排尚待完善,所以全国人大常委会在审查地方性法规合法性时,依旧需要谨慎地选择沟通方式。例如,“2004年6月22日全国人大法工委在‘地方性法规设定毒品范围和对娱乐场所经营单位及个人处罚的答复’中,对争议的法律法规合法性使用了‘是否合适,尚需研究’的表述。这种形式的答复也可以说是一种带有警告性的宪法决定。当然,运用这种警告性的决定形式需要考虑中央与地方权限的划分以及国家机关之间职权分配。”从2015年以来的合法性审查工作实践来看,“维护国家法制统一”以“保证中央令行禁止”是备案审查制度的首要目标,“保护公民合法权益”则成为该制度更受公众关注的附带功能。
     
      (二)加强对行政机关的职权界定与法律监督
     
      通过立法方式明确地方行政机关的职权范围,可以促进央地政府的协调互动。社会自治与地方自治是大国治理过程中应当遵循的两条原则。对中央与地方权力交涉关系的程序化建构,是解决目前央地关系博弈化特征明显之问题的一种可选方案。中央政府需要通过立法、司法等方式制止地方政府以邻为壑的“外部性”行为。从法治建设的立场分析,地方政府自主权不同于地方政府行为自主性。地方政府自主权是由法律或政策明定的规矩所宣示的地方政府履职依据,而地方政府行为自主性则意在描述地方政府根据实际的资源调配能力,来追求自身相对独立效用目标的裁量空间。由于地方政府的行为自主性存在两种可能的发展倾向,会在对市场与社会的容纳、扶助与压制、掠夺两种价值取向的行为之间摇摆、转换,所以将地方政府的行为自主性置于地方政府自主权的制度框架内进行规范,就成为当前法治建设的重要目标。这无疑有助于促进政府权力的妥当行使和行政任务的有效完成。由于目前的央地关系法治化水平有待提升,尚未形成获得官民共识的政治分权方案,所以行政性分权的举措就很难以法律形式稳定下来,中央政府则更倾向于借助政策的载体调整纵向行政性分权的内容。央地关系法治化是法治政府建设的重要任务。地方政府虽然不具有在整体制度建构方面的主动权,但在创造社会自治条件、推动地方自主权规范运作方面大有可为之处。
     
      创设行政公诉制度,发挥检察院对行政机关的法律监督作用,可以促进政府依法行政。从检察院职权内容的组成部分来看,对刑事案件侦查活动的指挥权具有偏重于行政权的属性,批捕、公诉职权等属于审前程序的职权内容反映出监督刑事侦查权力依法运行的要求,目前试点的公益诉讼与固有的抗诉职权则直接表现出法律监督的属性。“人民检察院的法律监督主要是对国家机关、国家机关工作人员是否违反刑法实行监督以及对在刑事诉讼中公安机关、人民法院和监狱等机关的活动是否合法实行监督,并包括对人民法院的民事审判和行政审判活动的事后监督。”因此,人大及其常委会的法律监督功能主要可以通过督促检察院依法履行职责等形式展开。检察机关的权力运行机制改革应当遵循刑事诉讼制度现代化、科学化安排的整体目标。“以人民法院审判权为参照,人民检察院职权可界定为‘三层级’结构,即第一层级:法律监督权或称为‘检察’之权(诉讼监督权);第二层级:批准逮捕权、直接受理案件的侦查权、审査起诉决定是否公诉等;第三层级:派员出庭行使公诉权等。上述分别是略高于、等于、略低于人民法院审判权的权力位阶。”将法律监督权力淡化或转移给人民代表大会的专门委员会,对批准逮捕权做司法化的改造,转移对直接受理案件的侦查权,着重强化公诉权与作为公诉权合理延伸的抗诉权,或许是检察制度改革需要考虑的具体目标。“在行政诉讼制度进一步的改革中,应该让检察机关参与到行政诉讼中来,形成各诉讼主体新的力量平衡,即行政公诉制度的建构。在没有适格原告的情况下,检察机关认为行政机关的行为违反法律规定,侵害公民、法人和其他组织的合法权益,损害国家和社会公共利益,依照行政诉讼程序向法院提起公诉,提请法院进行审理并作出裁判。”在看清刑事司法工作关系中刑侦部门与检察机关的法律地位后,我们可以将检察机关法律监督功能的发挥与公益诉讼等试点探索联系起来,以充分拓展检察机关在促进政府依法行政方面的发展潜能。
     
      综上所述,通过程序制度的安排,宪法审查机构可以配合全国人大常委会对宪法进行抽象解释的职能,在宪法诉愿案件的审理过程中发展具体解释宪法的功能。通过受案范围与启动要件的两重过滤,可以有效地筛选出适合开展实质宪法审查的案件。受案范围主要是隔离政治问题,启动要件则意在隔离尚未穷尽法律救济的诉求。对于进入实质性审查环节的宪法诉愿案件,首先应当遵循合宪性推定的原则进行分类处置。宪法诉愿案件中涉及的权利类型不同,对于自由权或社会权方面的诉愿,宪法审查机构可以采用不同的审查标准。对于涉及言论自由权的案件采取严格审查基准,对于涉及经济自由的案件采取宽松的合理审查标准,对于涉及受教育权等相对重要权利的案件采取中度审查标准,这样区分案件类型的审查可以降低利益衡量的难度。“在判例法传统和具体审查机制的背景下,美国宪法审查呈现为一种衡量方法与多元审查标准彼此耦合的关联和发展图谱。其在方法层面上,更多是体现了衡量的运用;在规范形式上又逐渐形成了适用范围和审查强度结合的类型化的多元审查标准。”由于不同的权利生成的时代背景不同,因此基于社会价值观念基础的宪法规范对权利的保护力度也存在差异,所以需要采取利益衡量的方法解决宪法规范内容相对抽象所造成的适用难题。区分案件类型的审查强度配置,可以降低利益衡量的难度。区分问题严重程度而做出的宪法决定形态,有利于保障法律体系的安定性。
     
      余论:强化审判权力的一体化特征以维护法制统一
     
      各级法院通过管辖与审级制度的安排实现对国家立法的一体贯彻,能够避免地方割据或部门倾轧式的利益保护倾向,为民众开展经济与社会交往提供稳定的秩序预期图景。“纵观宪法文本变迁,地方法院自1954年取得宪法地位以来,其三项宪法属性的演变趋势为:国家性增强,地方性减弱,审判权一体性在经历低潮之后基本恢复到原点。”由此可知,法院行使审判权力的依据并非地方政府或中央政府的利益需要,而是包含政府公共利益追求与社会公众合理秩序期待内容的国家立法。“尽管我国宪法设置了‘最高级’司法机关和‘地方各级’司法机关,但其所行使的司法权都是‘国家司法权’,不存在‘中央与地方’之划分。申言之,司法权的‘国家性’排除了‘中央司法权’和‘地方司法权’两说。”在依据宪法第126条、第127条阐释出审判权的国家职能属性与一体化特征后,才可以更顺畅地讨论司法独立、审判组织配置方式、法院与人大等机关的联系等问题。法院的审判权力具有一体化的特征,因此能够产生确保国家法制统一的积极作用。在宪法第126条明确要求法院独立审判的基础上,通过主审法官制度的构建、审判权力运行机制的完善,对审委会进行合议制改造,加强裁判说理与司法公开,可以为法官充分独立行使审判权力夯实基础。为克服地方保护主义对实现审判权一体化目标造成的客观障碍,跨区划设立法院的试点需要组织法层面的立法支持,来确保人大对法院工作必要的人事监督权限不被架空。依据宪法第128条的规定,“当前修改两院组织法,应首先将‘地方各级人民法院、人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作’修改为‘地方各级人民法院、人民检察院对产生它的人民代表大会和其常务委员会负责并报告工作’。”目前,在直辖市范围内设立的中级法院在组织体系与运行保障方面,已经为跨区划设立法院提供了接受人大及其常委会监督的参照模式。简而言之,法院的审判权力具有一体化的特征,因此能够产生确保国家法制统一的积极作用。人大及其常委会对法院的监督应当侧重于对法官任免的人事监督。在跨区划设立法院的试点过程中,应当积极推动法院组织法的修改,确保产生法院的人大及其常委会能够对其行使人事监督权。

    【作者简介】

    刘辉,法学博士,讲师。

    【注释】
    [1]范进学:《宪法实施:到底实施什么?》,载《学习与探索》2013年第1期。
    [2]封安波:《论我国检察权的“三层级”结构——基于<宪法>与<刑事诉讼法>衔接的考量》,载《法学家》2015年第4期。
    [3]胡玉鸿:《“人的尊严”的法理疏释》,载《法学评论》2007年第6期。
    [4]胡玉鸿:《人的尊严与弱者权利保护》,载《江海学刊》2014年第2期。
    [5]江国华:《司法立宪主义与中国司法改革》,载《法制与社会发展》2016年第1期。
    [6]姜涛:《比例原则与刑罚积极主义的克制》,载《学术界》2016年第8期。
    [7]李海平:《宪法上人的尊严的规范分析》,载《当代法学》2011年第6期。
    [8]李海平:《论人的尊严在我国宪法上的性质定位》,载《社会科学》2012年第12期。
    [9]李训虎:《融合的契机:中国宪法与刑事诉讼法关系的发展趋势》,载《中国政法大学学报》2010年第4期。
    [10]林来梵:《人的尊严与人格尊严——兼论中国宪法第 38条的解释方案》,载《浙江社会科学》2008年第3期。
    [11]刘斌:《寻找正义宪法——基于宪法三种理想类型的分析》,苏州大学2015年博士学位论文。
    [12]马平:《宪法上的人格尊严:一个中国语境下的诠释》,载《云南大学学报(法学版)》2008年第2期。
    [13]孙莉:《人的尊严与国家的修为》,载《江苏行政学院学报》2011年第1期。
    [14]童之伟:《宪法民法关系之实像与幻影——民法根本说的法理评析》,载《中国法学》2006年第6期。
    [15]王建学:《地方各级人民法院宪法地位的规范分析》,载《法学研究》2015年第4期。
    [16]王书成:《合宪性推定的正当性》,载《法学研究》2010年第2期。
    [17]闻志强:《中国刑法理念的前沿审视》,载《中国刑事法杂志》2015年第2期。
    [18]杨海坤、上官丕亮:《论宪法法部门》,载《政治与法律》2000年第4期。
    [19]翟国强:《违宪判决的形态》,载《法学研究》2009年第3期。
    [20]翟国强:《中国宪法实施的双轨制》,载《法学研究》2014年第3期。
    [21]张梁:《省统管及跨行政区划法院检察院设置中的宪法问题》,载《河南财经政法大学学报》2017年第1期。
    [22]张震:《全面深化司法体制改革的宪法依据论》,载《暨南学报(哲学社会科学版)》2016年第7期。
    [23]郑贤君:《宪法“人格尊严”条款的规范地位之辨》,载《中国法学》2012年第2期。
    [24]余净植:《衡量与多元审查标准的耦合——美国宪法审查的一种图谱》,载《法学论坛》2010年第2期。
    [25]杨海坤、上官丕亮、陆永胜:《宪法基本理论》,中国民主法制出版社2007年版。
    [26]张千帆:《为了人的尊严——中国古典政治哲学批判与重构》,中国民主法制出版社2012年版。

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