城乡统筹背景下宅基地置换法律问题实证研究
2019/12/5 8:38:32  点击率[60]  评论[0]
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    【学科类别】物权
    【出处】微信公众号:土地法制研究院
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】本书以“耕者有其田、居者有其屋”为视角,梳理了中华人民共和国成立以来的农地改革方式,认为无论是农村集体化运动,还是家庭承包责任制,都是党和国家落实农村社会“居者有其屋、耕者有其田”基本策略。在对上海市郊区各试点和非试点地区调研的基础上,主要从上海市宅基地置换的背景、政策以及实践的特点等方面来描述宅基地置换实践。
    【中文关键字】宅基地;农地改革
    【全文】

      目录
     
      绪论
     
      一、研究的主题
     
      二、研究问题的界定
     
      三、相关研究概览
     
      四、研究思路与选题意义
     
      小结
     
      第一章 农村宅基地制度的历史分析——以“耕者有其田和居者有其屋”学术史为视角
     
      第一节 改革开放前农村宅基地制度的研究
     
      一、农民土地所有制(1946~1952年)
     
      二、农村土地集体化时期(1953~1978年)
     
      第二节 改革开放后农村宅基地制度研究评述
     
      一、农地研究评述
     
      二、农村宅基地研究
     
      第三节 改革开放前后农村宅基地制度研究比较分析
     
      一、农村宅基地制度演进的内在关联
     
      二、农村宅基地制度差异
     
      本章小结
     
      第二章 宅基地利用调整对立法的要求
     
      一、在农村社会保障缺失情况下,政治考量优先于经济和法律权衡
     
      二、宅基地制度改革方向
     
      三、立法上的高度统一与实践的探索相结合
     
      四、以“社会保障”为主的综合配套改革思路明显加强
     
      本章小结
     
      第三章 上海市宅基地置换制度生成及实践形态
     
      第一节 上海市宅基地利用现状分析
     
      第二节 上海市宅基地置换制度形成的背景分析
     
      一、宅基地置换制度生成的动力机制:郊区城市化和城市郊区化
     
      二、置换制度生成的直接原因:村域居住形态制约中小城镇发展
     
      三、置换制度生成的社会背景:社会转型推动居住形态的变迁
     
      四、置换制度生成的本土资源:土地置换、房屋置换的成功实践
     
      五、置换制度生成的政策依据:城乡建设用地增减挂钩制度
     
      第三节 上海市宅基地置换制度实践及其问题
     
      一、上海市宅基地置换制度实践——一个简短的描述
     
      二、宅基地置换制度的规则设定
     
      三、上海市宅基地置换制度实践形态
     
      本章小结
     
      第四章 上海市置换制度与其他省市的制度比较分析——兼与天津市、重庆市、安徽省比较
     
      第一节 天津市“华明模式”——宅基地换房
     
      一、概况
     
      二、具体做法
     
      三、存在的问题
     
      第二节 重庆市“双交换”和“地票”模式
     
      一、九龙坡的“双交换”模式
     
      二、“地票”模式
     
      三、存在的问题
     
      第三节 安徽省城市规划区内外指标置换
     
      一、在城市规划区内实行征地,并落实城镇社会保障
     
      二、在城市规划区外,通过宅基地置换获得城镇建设用地指标
     
      三、宅基地置换问题
     
      第四节 天津市、重庆市、安徽省的宅基地置换与上海市比较分析
     
      一、不同点
     
      二、相同点
     
      本章小结
     
      第五章 上海市宅基地置换中的住房权保障
     
      第一节 住房保障在宅基地置换中的问题分析
     
      一、转型社会中的住房权保障问题
     
      二、城市低收入家庭住房问题对宅基地置换中住房问题的警示
     
      三、传统征地中农民住房权保障问题——以上海市某镇为例
     
      第二节 上海市宅基地置换中农民住房权保障法律问题分析
     
      一、侵犯涉地农民住房财产权
     
      二、置换后农民住房保障权问题
     
      三、住房习惯权得不到有效保障
     
      第三节 置换中农民住房权保障立法思考
     
      一、从住房权保障高度来审视宅基地置换的法律和政策
     
      二、房地置换“客体”定位与住房权保障
     
      三、土地收益分配与置换中农民的住房权保障
     
      本章小结
     
      第六章 上海市宅基地置换中的生存权保障——以土地权益与农民生存权内在联系为视角
     
      第一节 置换中“土地换镇保”的法律问题
     
      一、“镇保”基本内容
     
      二、置换中“土地换镇保”的法律问题
     
      第二节 生存权保障视野下的理论和实践悖论:“土地换镇保”
     
      一、生存权视角下的土地补偿:财产增值抑或保障功能
     
      二、实践逻辑:以社会保障为主导的运行机制
     
      三、权利保护与经济发展:理实悖论的生成逻辑
     
      第三节 “土地换镇保”:基于农民生存权保障的立法思考
     
      一、“土地换镇保”的制度改造
     
      二、“土地换镇保”中的土地发展权与生存权保障
     
      三、“土地换镇保”中生存权保障的政府责任
     
      本章小结
     
      结语
     
      参考文献
     
      后记
     
      前言
     
      在城市化中地方政府推行宅基地置换政策,某种意义上而言,其主要目的是为城市发展和建设提供用地或土地指标。特别是2004年,中央政府实行最严格的耕地保护制度,土地征用指标受到国家层面上的制约和监管,各地纷纷将视角转向本地区的集体建设用地,通过集体建设用地集约利用、置换和整理等措施,节余一定的建设用地指标,以缓解本地城市发展建设用地指标的困难。然而,由于当前关于宅基地制度的规定比较笼统,产权以及归属问题的界定一直比较模糊。因此,用宅基地置换来推动农村社会转型和城市化建设,不仅在制度层面上,而且在实践层面上都存在这样或那样的问题。本书主要关注上海市宅基地置换中涉地农民的住房权保障和生存权保障问题,在实践调研的基础上对这一问题进行了分析和研究。
     
      第一,本书对宅基地置换的概念进行了界定。经过与安徽省的实践比较,作者认为上海市除了集约利用宅基地、补偿农民相应的住房外,还将宅基地置换与土地承包经营权置换小城镇社会保障、身份转变等措施结合起来;而安徽的宅基地置换则主要是将宅基地集约利用和整理,将节约的土地指标转移到城镇建设,实践中几乎没有用农地承包经营权来置换城镇社保,也没有发生身份转化。在这个意义上,笔者认为上海宅基地置换更加突出社会转型和产权置换的特征,且住房权保障和生存权保障问题相对比较突显。而安徽的宅基地置换则更加凸显农村宅基地的集约利用,住房权保障和生存权保障问题相对比较缓和。
     
      第二,以“耕者有其田、居者有其屋”为视角,笔者梳理了新中国成立以来的农地改革方式,认为无论是农村集体化运动,还是家庭承包责任制,都是党和国家落实农村社会“居者有其屋、耕者有其田”基本策略。尽管在成文法层面上没有明确规定农村土地承担着农村社会的住房权和生存权保障,但是透过一系列政治策略和政治实践在农村社会的推行和完善,可以发现这些努力的方向和目的。但是这种政治策略和政治实践,在城市化中日益面临挑战和危机。基于地方政府的“土地财政”、基层社会的治理逻辑,特别是农地产权规则的不明确和不科学,地方政府征地和宅基地置换的实践正在挑战传统农村社会居住和生存的土地根基。笔者结合全国的调研,梳理了当前农村宅基地置换的宏观背景以及进一步改革的发展趋势,其中主要趋势则是将农村土地制度改革与“社会保障”为主的综合配套改革结合起来,尽管这种改革存在这样或那样的问题,需要从制度层面上进一步完善。
     
      第三,在对上海市郊区各试点和非试点地区调研的基础上,笔者主要从上海市宅基地置换的背景、政策以及实践的特点等方面来描述宅基地置换实践。为了更好地认识上海市宅基地置换及其存在的问题,笔者将上海市宅基地置换与天津市“宅基地换房”、重庆市的“地票”交易以及安徽宅基地整理等做法进行了对比分析,认为各地推行的宅基地置换尽管名称不一,但实质上都是在城市化进程中,试图通过农村集体建设用地制度的改革,来获取本地区城市发展所需要的土地指标以及土地指标背后的财政收入。虽然各地在补偿标准上以及推行方式上存在差异,但在这种差异的背后,获得城市建设用地的“土地指标”,以及依托“土地”来经营城市的理念并没有实质性改变。地方在中央政府耕地指标监管日趋严格的背景下,纷纷从耕地以外的农村建设用地来寻找城市发展用地或用地指标。但是这一过程中,农村和农民的土地权益在某种意义上成为城市发展用地的牺牲品。农村社会的住房权保障和生存权保障问题逐渐凸显出来,成为城市化过程中的衍生物,并逐渐考验当前党和国家的执政能力。
     
      第四,本书以宅基地置换后进城“农民”住房权保障为焦点。在宅基地置换中,由于传统农村生产方式、社会结构和家庭结构与城市相比,存在很大的差异,而这种差异性在宅基地置换后,成为进城后“农民”住房空间、住房习惯以及住房产权等问题的根源。目前,学界对于这方面研究非常欠缺,笔者通过调研和访谈发现,在宅基地置换中部分涉地农民还存在住房财产权难以得到有效地保障;“自愿”置换原则在当前的农村社会结构以及治理逻辑下,还得不到有效地遵守;农民进入小区后居住成本的上升所带来的损失威胁到其进入小区居住的可持续性;还存在家庭人口结构和置换中分配住房数量和空间的不可持续性等问题。这些问题致使进城农民的住房权保障很难得到有效地维护。笔者认为,应该在政策和法律层面上明确规定,在宅基地置换中应保障涉地农民的住房权。同时,为了有效地保障涉地农民的住房权,应该将宅基地置换中节余的土地或土地指标出让金一部分以股权化的方式返给涉地农民,并明确规定这部分资金应作为涉地农民及其子女的住房权保障金,并明确专款专用。
     
      第五,以宅基地置换后进城农民“生存权”保障为中心。在宅基地置换中,各区县政府积极主动地推行“土地换镇保”,笔者认为这项政策及其实践,看似维护了农民的生存权,其实质是变相剥夺农民土地权利和生存权保障。地方政府推行“土地换镇保”实践,在法律层面还存在很多局限性,特别是将传统的征地补偿“镇保”模式,推广到通过“镇保流转土地”。城市规划区内通过“镇保流转土地”,配合宅基地置换后节余的土地指标实现,而在城市规划区内征收这些“镇保流转土地”时,由于“镇保流转土地”在法律层面是通过“土地承包经营权”置换“镇保”,与实践层面上地方政府因征地而将原来“镇保流转土地”任意变为国有建设用地存在悖论。笔者认为,在法律和政策层面上,用“土地承包经营权”置换“镇保”本质上是地方政府为了更好地控制集体建设用地而完成法律上和政策上要求给予失地农民落实社会保障的一种实践。在这个意义上,在宅基地置换中这种通过“镇保流转土地”,是传统征地制度在新的历史条件下一种延续,只不过这种延续在方式上和补偿上与传统的征地相比得到了改进和提升。但是通过剥夺农民土地权益和土地增值收益的思路并没有实质意义上转变,也没有落实中央政策所要求的农村集体建设用地与国有建设用地应该“同地、同权、同价”。因此,这种模式仅是在侵犯农民土地财产权基础上,在某种程度上维护了农民生存权保障。
     
      但是,由于这种“镇保流转土地”方式与传统的征地方式相比,有了很大的改进,因此,在实践中其被郊区农民所接受与赞同。特别是“镇保”资金与“镇保”待遇不断得到提升,决定了这种模式具有一定合理性。但是这种“镇保流转土地”在各区、县镇保资金存在严重压力的背景下,特别是2010年新出台的《中华人民共和国社会保险法》所推行“个人缴费、集体补助、政府补贴”的新农保制度,不断地冲击着“镇保流转土地”实践的推行。根据实践,笔者认为,为了更好地维护涉地农民土地权益和生存权保障,法律应该在逐步改造“土地换镇保”的基础上,明确“土地承包经营权”换“镇保”后,涉地农民还应该基于土地所有权,享有土地经营管理权、征地参与权与因征地而享有的土地收益权;在“土地换镇保”后,涉地农民还应享有土地发展权;地方政府应该在“土地换镇保”过程中承担起其应该承担的涉地农民生存权保障的责任。

    【作者简介】
    孙建伟,安徽省宿州市萧县人,法学博士。上海交通大学凯原法学院博士后流动站研究人员;上海市法学会《东方法学》编辑部责任编辑。主要从事农村土地法律制度和相关物法以及法律社会学等问题研究。

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