通过制定技术规范完善党内法规的路径分析
秦前红 周航
2019/11/11 14:44:15  点击率[73]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】立法学
    【出处】《吉首大学学报(社会科学版)》2019年第6期
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】随着党内法规体系的进一步完善,今后一段时期内,党内法规的建设应当更加注重立规的科学性,着力提升立规质量,以确保党内法规体系的协调性、系统性。囿于经验不足、党内法规建设的时间较短等因素,党内法规立规的科学性有待进一步提升。提升党内法规的可操作性和实效性,应当注重党内法规制定技术的作用,有必要制定专门的党内法规制定技术规范,同时在制定技术规范出台后通过备案审查等方式来保障制定技术规范的有效实施,并且应当在观念上重视立规技术规范的作用,努力提升党内法规制定者的水平,构建符合党内法规实践的立规助理制度,以确保党内法规立得住、行得通、管得了。
    【中文关键字】党内法规;技术规范;立法规范;立法技术
    【全文】

      党的十八大以来,党内法规建设进入了快车道,各项制度不断完善。党中央以制定出台基础主干党内法规为牵引,加紧推进“立柱架梁”工作,党内法规制度体系建设步伐进一步加快,中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》强调“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高,执行力明显提升,系统性、整体性、协同性明显增强。”[1]在新的历史时期,党内法规建设除了要形成科学完备的党内法规体系外,还需要在制定技术上有所突破,提升立规质量,以确保“每项法规制度都立得住、行得通、管得了。”[2]当下党内法规建设已经取得了相当大的进展,依靠制度管党治党已经成为保持党的先进性的基础性工程。但是,党内法规中依然存在一些有待改进之处,习近平总书记针对国家法的立法质量不高的问题曾指出:“我们在立法领域面临着一些突出问题,比如,立法质量需要进一步提高,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强。”[3]上述问题在党内法规制定过程中同样存在,这就要求今后在党内法规的制定、修改、废止中要补足短板,提升党内法规解决实际问题的能力,增强党内法规的针对性和可操作性,而制定并遵循党内法规制定技术规范即是可循的路径之一。
     
      一、党内法规制定技术规范何以必要
     
      所谓党内法规制定技术是指有权制定党内法规的党组织在制定党内法规时所使用的,用以提升党内法规科学性、合理性和可操作性的操作方法和技能的总称。党内法规制定技术直接影响党内法规的质量,进而影响其实施,就国家法而言“没有立法技术的科学化和现代化,就没有立法的现代化。”[4]这对于提升党内法规质量而言同样适用,制定技术规范对于党内法规完善的作用主要表现在以下几个方面。
     
      (一)是提升党内法规质量的必然选择
     
      从革命战争时期党的领导人提出:“为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外(是指个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央),还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”[5]到今天强调要依靠党内法规管党治党,永葆党的先进性,更将“党内法规纳入社会主义法治体系之中”,要“形成完善的党内法规体系”。这就要求党内法规在建设中要注重质量,确保党内法规成为管用并且好用的规则。依法治国和依规治党均要依靠良善的规则,习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时指出:“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题;不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;越是强调法治,越是要提高立法质量。”在党内法规中,立规是先导,相关领域缺乏规则将会导致无规可依,但如果党内法规制定的质量不好,无法准确的提供指引同样也会让人无所适从,正如习近平总书记在湖南考察时强调的“抓制度,要把握共性要求,研究个性特点,注重体现作风建设要求,体现机关管理和干部管理规律,体现广大群众意愿,确保形成的制度行得通、指导力强、能长期管用。”只有把握住党内法规的共性和个性,在此基础上依靠制定技术规范推进党内法规质量建设才能确保所立之规能成为行得通、指导力强、能长期管用的规则。
     
      如果在制定党内法规之时想要清楚的表达规则制定者的意图、对情势发展有科学地预测、能够用准确的语言表述规范,那么,制定技术就不可或缺。只有制定得良好的党内法规才能提供科学的指引,发挥党内法规对党员和党组织的指引、评价、预测、教育以及强制的规范功能[6]。
     
      (二)确保党内法规体系的和谐统一
     
      依照《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)之规定,有权制定党内法规的主体较为广泛,包括党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委。2017年5月,党中央决定在武汉、福州、青岛等7个城市开展党内法规制定试点工作,要求重点围绕基层党建、作风建设方面探索制定党内法规。这就使党内法规的制定主体进一步扩展,将来出台的党内法规势必会越来越多。不同制定主体由于所要规范的事项、工作内容、工作人员素质、实践经验以及观念等方面的差异,难免会出现制定的党内法规良莠不齐的状况,通过统一的制定技术规范,规定不同层级的党内法规遵循统一的制定要求,确定其语言表述方式、文本结构、专业术语定义和专业术语使用等方面的技术,使党内法规与国家法律之间保持协调一致,形成和谐统一的规则体系。
     
      (三)有助于保障党内法规的适用和实施
     
      党内法规的制定只是起点,最终能实施才能实现立规目的。习近平总书记多次强调落实的重要性,正所谓“一分部署,九分落实。”党内法规的实施受多种因素影响,包括党内政治生态、相关人员的业务水平以及对党内法规作用的认知等。而作为基础的规则若制定得不好,过于抽象、规则不健全、体系不完整、规则间相互“打架”,势必会影响党内法规的实施和适用。如果能够应用立规技术科学合理的设定权利义务,表达立规意图,保证党内法规体系内部融洽,将有助于党内法规的实施和适用。
     
      此外,运用制定技术规范也有助于限制党内法规适用者的滥用,确保立规意图能够真正得到贯彻。有学者认为:“法律非经解释不得适用”,“抽象的条文并不能对具体案件进行裁判。”[7]这一观点虽有过于绝对之嫌,但也阐明了解释在规则适用中的作用。中央党内法规多数都规定了具体的解释机关,但在其实施中不可避免的会对具体的条文有不同的理解,我们不可能做到随时都去请求有权机关予以解释,绝大多数时候都依赖于实施或适用机关及其工作人员的理解,这就有可能产生“理解者的偏差”,如果党内法规制定得科学合理,歧义较少,语言准确、规范、通俗,将减少理解者偏差存在的空间,保证党内法规的实施不变形、不走样。
     
      (四)通过立规技术准确判断党内法规的质量
     
      过去人们对立法技术功能的认识主要集中在提升法的质量和法的实施方面[8]。在党内法规制定主体不断扩大,党内法规规定的事项越来越广的情况下,确保党内法规的质量也需要关注对党内法规制定者的制约。德国公法学上即有对立法不作为的救济问题,对立法不作为的救济方式包括宪法诉愿、法规审查、联邦总统制衡以及直接适用宪法[9]。虽然主要是针对国家立法不作为的问题,但其核心意旨关注的是如何约束立法者,这对于我们规范党内法规制定者有一定的参考价值。有了党内法规制定技术规范,就“可以为立法工作人员或者一些学者所说的‘立法官僚’是否履职尽责,找到客观明确的衡量标准。”[10]通过客观的标准,一方面能够为党内法规的起草提供较为清晰的指引,提升规则的质量;另一方面能够为人们判断某一部党内法规的质量提供客观的标准,特定的党内法规是否符合明确性、规范性要求,对是否与上位规范相协调能够比较直观地判定,从而促使党内法规制定者主动提升立规质量。
     
      二、当前党内法规在制定技术方面存在的主要问题
     
      从中央党内法规来看,党内法规在制定技术方面有待完善之处主要包括以下几个方面。
     
      (一)党内法规形式结构方面的问题
     
      1.党内法规名称使用不规范
     
      依《制定条例》,党内法规的名称包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则。但有相当一部分规范并未严格依照《制定条例》的规定命名。有的党内法规是对某一方面作出具体规定的,使用的是条例,而有的使用的是细则,如《干部教育培训工作条例》规定其制定目的是“为了推进干部教育培训工作科学化、制度化、规范化,培养造就高素质干部队伍。”《中国共产党发展党员工作细则》规定其立规目的是“为了规范发展党员工作,保证新发展的党员质量,保持党的先进性和纯洁性。”从上述两部法规的立规目的来看,均是为了规范某一方面的事项,如果依照《制定条例》第五条的规定使用细则可能更适当。此外,就法律而言其名称应当由适用领域、法律调整内容以及法律位阶三部分组成[11]。党内法规也应当能通过其名称判断上述三个事项,如《湖北省实施<中国共产党巡视工作条例>办法》,表明其实施领域是湖北省,调整内容是党的巡视工作,其由地方党委制定,位阶低于党章及中央党内法规。现实中部分党内法规并未按照这一模式命名,如《党政机关竞争上岗工作暂行规定》未明确其适用范围。规范性文件的名称对于立规和法规的适用均有重要的价值,可以使制定者在制定时较好地把握所制定的规范性文件的效力等级、性质和内容,增强法律适用时的自觉性[12]。因此,有必要在制定党内法规之时依据相关规范的内容科学的确定其名称,将党内法规的名称规范化。
     
      2.绝大多数党内法规未设置目录
     
      按照全国人大常委会法工委印发的《立法技术规范(试行)(一)》的规定,法律设有章、节的,在正文前须列“目录”将各章、节的名称按序列表述,各章下的节单独排序,附则单列一章。法律设有编、章、节的,各章连续排序,附则不单列为一编或者一章。当然,目录并非法律的必备要素,应视具体情况而定,一般来说法律条文较多的设有目录,较短的多数未设。从中央党内法规来看,除《纪律处分条例》外,绝大多数法规均设有章而无节的设定,法规无论篇幅长短均无目录。考虑到党内法规的现状,无需完全套用国家法的立法模式,可以考虑在法规篇幅较长之时设定目录。中央党内法规多数章都有自己的标题,如《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》分为六章,包括总则、代表的选举、委员会的选举、选举的实施、监督和处分、附则。因此,在篇幅较大,设有编、章的情况下,应当设定目录,如《中国共产党纪律处分条例》的目录为:
     
      第一编 总则
     
      第1章 指导思想、原则和适用
     
      第2章 违纪与纪律处分
     
      第3章 纪律处分运用规则
     
      第4章 对违法犯罪党员的纪律处分
     
      第5章 其他规定
     
      第二编 分则
     
      第6章 对违反政治纪律行为的处分
     
      第7章 对违反组织纪律行为的处分
     
      第8章 对违反廉洁纪律行为的处分
     
      第9章 对违反群众纪律行为的处分
     
      第10 章对违反工作纪律行为的处分
     
      第11 章对违反生活纪律行为的处分
     
      第三编 附则
     
      如此就显得简单明了,实践中需要适用具体的条文,需要查阅哪些条文,就能有针对性的查找。否则有的法规篇幅较长,如果只是要查阅对特定的违纪行为的处分,逐字逐句阅读并不合理。
     
      (二)党内法规内容表述方面存在的问题
     
      一般而言,党内法规都会在其第一条表明立规目的,如《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》的制定目的是“为进一步规范和完善公开选拔党政领导干部工作,推进干部工作的科学化、民主化、制度化,促使优秀人才脱颖而出。”从中央党内法规的用语来看,其表述存在些许差异,有的使用的是“为了”而有的使用的是“为”。如《中国共产党地方委员会工作条例》第一条规定的是“为了落实全面从严治党要求……促进党的执政目标的实现。”几乎是在同一时间印发的《中国共产党党组工作条例(试行)》第一条规定的是“为进一步规范党组工作……协调各方的领导核心作用。”《立法技术规范》规定对立法目的表述应当用“为了”,而不用“为”,但是,在实践中,中央层面的党内法规的立规目的的表述较为多样,二者均有使用,但是使用“为”远远多于使用“为了”。虽然二者所要表达的意思无差别,但上述差异不利于保证党内法规的统一和严肃性,对二者的表述应当统一。
     
      作为先进的马克思主义政党,中国共产党有自己的行动指南,这在部分党内法规和党内规范性文件中均有体现。不同的党内法规对指导思想的编排位置和表述方式存在差异,《农村基层组织工作条例》、《党和国家机关基层组织工作条例》、《统一战线工作条例》(试行)均是用整段表述的方法来确定指导思想,而《党组工作条例》(试行)、《地方委员会工作条例》是以条、项的形式来规定指导思想,二者目的一致,在相关条文中所表达的内涵相同。严格来说二者并无优劣之分,但是作为党内法规应具有规范的一般特征,用条、款、项的形式表述更为清晰明了。
     
      此外,党内法规解释条款表述也存在相当多的不一致之处。有的使用的是机构的全称,如《中国共产党问责条例》规定“本条例由中央纪律检查委员会负责解释”;有的是简称,《中国共产党党员权利保障条例》规定“本条例由中央纪委商中央组织部解释”;还有的党内法规有使用的是“中共中央纪委”,如《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》。虽然有的部门简称是约定俗成的,人们一看便知,但是也不排除日后出现新机构,一般人难以确定是由哪个机关解释。
     
      现代成文法一般都包括总则、分则和附则三部分。从中央党内法规来看,绝大多数法规都包括总则、分则和附则,只有极少数的如《党政机关国内公务接待管理规定》、《关于党政机关工作人员个人证券投资行为若干规定》、《中国共产党党旗党徽制作和使用的若干规定》无上述三部分。总则一般规定的是该规范的立规目的、立规依据、基本原则、相关术语的定义、实施部门等。
     
      总则一般在第一条规定立规目的,但也有部分党内法规未写明制定目的,如《中共中央关于地方党委向地方国家机关推荐领导干部的若干规定》。任何规则都有其意欲实现的目的,而这种目的对于法的适用和解释均有重要意义,法学中的目的解释即是“借助于对立法目的的探究,来阐述法律的含义。”“而立法目的是立法者在制定某个制度、规范、概念时所持有的目的。”[13]这一目的往往就规定在相关规则的第一条,如果未规定制定目的,将会使我们在探求其立规意旨之时存在一定的困难。
     
      其次是立规根据的规定。绝大多数法规均会明示自己立规的根据为何,如《统一战线工作条例》(试行)的制定根据为党章,还有的是笼统地写根据“国家有关法律法规和中央有关规定”。立规都应表明自己制定的根据,这对于保证自身的合法性以及备案审查具有重要意义。《党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)第十一条规定,备案审查的主要内容包括是否同上位党内法规和规范性文件相抵触。如果能够明确立规的根据,直接查明所依据的上位规范,将极大的节省备案审查的成本。倘若只是笼统的规定根据国家有关法律和中央规定制定本法规,就不具有实际意义。科学的方法是直接表明依据何种上位法或者上位规范制定本规定,当然,若能像《国务院组织法》一样规定“根据中华人民共和国宪法有关国务院的规定,制定本组织法”将会更加明确。所以,应该在总则中明确立规根据,是根据党章还是根据具体的上位党内法规或者中央文件的规定。可行的表述方法是:“根据×××的规定,制定本条例(规定、办法、细则)”,或“根据×××和×××法的规定,制定本条例(规定、办法、细则)。”
     
      党内法规原则的表示方法在不同的法规中存在一定差异。有的法规中明确规定其应当遵循的原则,如《地方委员会工作条例》第四条规定了党的地方委员会应当坚持的原则:“坚持高举中国特色社会主义伟大旗帜,坚决贯彻党的理论和路线方针政策。坚持立党为公、执政为民,认真践行党的宗旨和群众路线。”而《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第二条的规定为“高等学校的党组织必须高举中国特色社会主义伟大旗帜”,“全面贯彻执行党的基本路线和教育方针,坚持教育必须为社会主义现代化建设服务,为人民服务,必须与生产劳动和社会实践相结合。”这些规定均说明了相关工作应坚持的旗帜和方向,工作方针和目的,可归入原则之中。并且作为中国共产党重要的组织和活动原则的民主集中制,有的在原则之下规定,有的单列一条,显得繁复和不甚严谨。因此,可以采取以条文的形式来规定具体法规的原则,使之清晰明了。
     
      恩格斯曾指出:“如果说民法准则只是以法律的形式表现了社会的经济生活条件,那么这种准则就可以依情况的不同把这些条件有时表现得好,有时表现得坏。”[14]可见语言准确与否直接影响立法的质量。1954年制定宪法之时为保证宪法的质量,就聘请了语言学家叶圣陶和吕叔湘担任语言顾问[15]。因此,如要使党内法规“内容协调、程序严密、配套完备、有效管用”就应当使党内法规的语言明确、严谨、规范具有可执行性。
     
      在此需区分党内法规的用语和党内规范性文件的用语,虽然二者在制定主体、立规目的等方面存在重合之处,但二者毕竟是不同形式的规范。相对而言,党内法规有较为严格的体例要求,而党内规范性文件用语更具政策性色彩,包括了较多的政策、对相关事项意义及功能的说明、对将来事项的规划等。所以,在确定党内法规的用语之时应明确党内法规和党内规范性文件之间存在一定差异。
     
      孟德斯鸠曾言:“重要的一点,就是法律用语,对每个人要能唤起同样的观念。”[16]如果法律用语不准确,极容易产生歧义将影响规则的实施。过多的政策性话语、语言过于含混,容易产生歧义,难以对每个人唤起同样的观念。
     
      党内法规用语应当严谨,部分用语应当前后一以贯之。如《立法技术规范(试行)(一)》中规定,“和”连接的是并列句子成分,其前后成分无主次之分,互换位置后在语法意义上不会发生意义变化;“以及”连接的也是并列句子成分,前后成分有主次之分,前者为主,前后位置不宜互换。《农村基层组织工作条例》第九条规定乡镇党委的主要职责包括“宣传和贯彻执行党的路线方针政策和党中央、上级党组织及本乡镇党员代表大会(党员大会)的决议。”而《党和国家机关基层组织工作条例》第十二条规定的机关党的基层委员会的基本职责是“宣传和执行党的路线方针政策,宣传和执行党中央、上级组织和本组织的决议。”主要职责中所要执行的决议一致,但所用的连接词不同。
     
      在党内法规术语使用方面,党内法规有部分用语与日常生活用语相同,也与国家法的用语存在重合之处,如“选举”“权利”等。但有的术语则是党内法规专有的,如“党员”“党支部”“从严治党”等,在国家法中一般不使用这些术语。党内法规作为特殊形式的规范,兼具规范属性、政治属性和思想属性[17],因此,党内法规的用语必然存在与国家法律不同的特色,其政治话语和政策性话语更多,这一方面体现了其话语特点,另一方面也是由党内法规自身的使命所决定的。当然,部分党内法规的用语也体现了语言的流变,原来的政治用语逐步发展成为部分法规中经常性和有特定含义的用语,如《巡视工作条例》第三条规定:“巡视工作要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。”《中国共产党党内监督条例》第七条规定:“党内监督必须把纪律挺在前面,运用监督执纪‘四种形态’,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让‘红红脸、出出汗’成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。”本条规定的内容有相当一部分是在党的十八大之后出现的提法,经过一段时间的实践成为人们耳熟能详并有特定含义的话语。因此,这类看似较为“口语化”的词汇在经过一段时间实践后就有可能演变为有特定内涵的话语,能够满足党内法规规范化、明确性的要求。
     
      上述广泛存在的具有特色的用语需要兼顾党内法规用语的规范性和政治性,可以解决的方法包括在相关用语成为约定俗成并且有确定含义之时再进入有关法规中。但这种方式远水解不了近渴,将这些原则性、政治性较强的用语置于党内法规总则之中或是较为稳妥的选择。还可以将这部分置于相关党内规范性文件之中,党内规范性文件并无严格的形式要求,用语更为灵活多样,同样需要严格遵守实施。《脱贫攻坚责任制实施办法》就规定该《实施办法》是根据《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚的决定》制定的,因此,难以以规范形式制定的或在用语上难以转化为规范条文的,可以考虑以党内规范性文件的形式出现。
     
      三、基于制定技术规范优化党内法规的方法
     
      基于党内法规制定技术在保持党内法规的一致性、可操作性中的作用,有必要出台专门的党内法规制定技术规范,并通过行之有效的保障手段来确保党内法规制定技术规范最终能得到实施。
     
      (一)出台专门的党内法规制定技术规范
     
      全国人大常委会法工委印发的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送<立法技术规范(试行)(一)>的函》(法工委发【2009】62号)、《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送<立法技术规范(试行)(二)>的函》(法工委发【2011】5号)是我国目前较为权威的规范立法的技术规范,虽然不是正式的法律,但对于规范立法活动有着极为重要的作用,正如《立法技术规范(试行)(一)》的说明中指出的:“准确地运用立法技术规范,对保证立法工作的科学性、规范性、统一性,提高立法质量具有重要意义”,“制定统一的立法技术规范,为法律的起草、审议和修改提供技术层面的支撑,以利于常委会组成人员审议法律草案,提高立法质量,也可以为下位法的制定工作提供指导。”当下党内法规领域尚无专门的规范制定技术的规则,只是在《制定条例》第十五条较为笼统地规定:“制定党内法规应当统筹进行,科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划,突出重点、整体推进,构建内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规体系。”另外,在《备案规定》中规定了备案审查所要审查的事项,也间接涉及了党内法规制定技术问题。这些规定较为分散、笼统,实践中的可操作性不强,因此,有必要在时机成熟之时制定专门的《党内法规制定技术规范》,将党内法规制定中能够普遍适用的技术上升为专门的党内法规。
     
      党内法规制定技术规范的层级应当确定为中央党内法规,如此才能对各个层级的党内法规的制定均具有约束力。党内法规制定技术规范应当包括标题规范,在《制定条例》规定的基础上确定党内法规应该如何规范地命名,包括党内法规的名称包含哪些要素,如适用的范围、适用的事项等;党内法规内容要素规范,包括一部法规应当包括哪些必备要素,如制定目的、依据的上位规范、指导思想、原则如何表述、特定术语的定义、解释或监督机关的名称如何表述等;党内法规的结构要素,包括目录规范,编章节如何使用和附则的使用等;常用语使用规范,包括常用的术语如何规范的使用,类似的常用语之间的区别及如何正确使用等。同时,为了使制定技术规范具有更强的合理性与针对性,可以考虑在地方先行试验,毕竟党内法规制定技术规范是前所未有的新事物,通过试点可以积累有益经验,避免党内法规立规的盲目性,减少缺憾。
     
      (二)增设对党内法规制定技术规范适用情况的审查程序
     
      根据新修订的《备案规定》的规定,党内法规备案审查的内容主要包括:政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查。较之于之前的规定,更加注重审查技术性要素。如果将来出台了党内法规制定技术规范,为了保障其能够得到贯彻,就应当设定相应的制度来保障党内法规制定技术规范的落实,来确认相关的党内法规制定主体是否严格遵守制定技术规范的规定。因此,可以考虑在未来再次修订《备案规定》或者在制定专门的《党内法规制定技术规范》时,增加对制定技术使用情况的审查,使党内法规在内容、语言、结构等方面符合制定技术标准的要求;可以规定如果制定的党内法规不符合制定技术规范的要求则不生效,而且可以设置监督或责任条款,追究相关制定者的责任。
     
      (三)从观念上重视党内法规制定技术规范的作用
     
      立法并不是对社会现实简单的复写,而是有着高超技艺的学问,卢梭在《社会契约论》中写道:“为了发现能适合于各个民族的最好的社会规则,就需要有一种能够洞察人类的全部情感而又不受任何情感支配的最高智慧。”“立法者在一切方面均是国家中的一个非凡人物。”[18]密尔认为:“几乎没有任何脑力工作像立法工作那样,需要不仅是有经验和受过训练,而且通过长期而辛勤的研究训练有素的人去做。”[19]虽然在文本上立法机关的地位在国家机关中是最高的,但是无论是在人员配置还是信息资源掌控方面,立法机关的地位都和法律规定不符。这也部分影响了党内法规的制定,只有从观念上进步,才有可能真正提升党内法规的质量,正如习近平总书记指出的:“长期以来,我们制定的不少制度规定流于形式,其中一个重要原因就是制度本身不科学,脱离实际、没有可行性,有的规定过于原则、操作性不强,有的只有要求没有问责、刚性约束力不够,还有的规定交叉重复甚至文件打架。要提高党内法规制定质量,深入调查研究,广泛征求意见,掌握制度建设的周期性规律,及时进行立、改、废,既保证制度的活力,又注意保持制度的稳定性,不能朝令夕改、频繁‘翻大饼’,确保每项法规制度都立得住、行得通、管得了。”[20]
     
      这就要提升党内法规制定者的素养,促使更多高水平的立规人员参与到党内法规制定过程中,通过多种途径提升既有党内法规制定者的业务水平。具体而言,可以开展立规技术培训,系统地学习立规技术的知识,还可以建立专门性的党内法规制定机构,由专职人员负责起草、审核党内法规,这就能在一定程度上保证相关工作人员的专业化和有更多的时间来履行职责。同时,在专业分化的今天,党内法规所要调整的领域也越来越多,如党的组织法规、宣传法规、纪律法规以及自身建设法规等方面,各个不同领域涉及相关专业的知识,我们不可能在每个领域来配备相应的立规人员,这就需要立规辅助人员。早在改革开放初期,彭真同志就强调:“美国、日本等国的议会,除议员本身有经常工作外,还有成百上千的专门研究人员为议会、议员服务。我们也要逐步加强人大常委会自身的研究力量,并充分利用大学、科研单位的专门人才和研究成果。”[21]这对党内法规的完善和提升立规质量同样具有重要的指引作用。可以考虑在党内法规制定之时聘请相关专家提供专业知识。在条件允许的情况下还应当建立立规助理制度,其在相当程度上可以“避免立法上的盲目性和随意性”[22]。
     
      四、结语
     
      党内法规的完善是一个系统工程,较之国家立法而言,党内法规的建设历程相对较短,党内法规的体系、科学性、可适用性等方面还有待进一步提升。今后一段时间内党内法规建设的重点依然是要以形成完善的党内法规体系为核心,亦即要坚持“立规中心”。因此,借鉴立法技术在完善国家法中的有益经验,充分发挥党内法规制定技术的作用是提升中国共产党党内法规科学性的必由之路。在明晰党内法规制定技术规范之价值的前提下,通过制定党内法规制定技术规范,能够促使党内法规朝更为规范、合理的方向发展,促使党内法规成为语言规范、逻辑严谨、表述清晰、内部和谐、明确易懂的规范体系,从而为制度治党,全面从严治党提供良善的规则支撑。当然,上述措施只是党内法规完善路径的一个方面。党内法规的进步与完善是一个系统工程,包括立规预测、立规规划、起草、形成法规后的解释以及修改等各个方面,只有多头并进,协同发力,才能实现党内法规体系的完善和规则的优化。

    【作者简介】
    秦前红,法学博士,武汉大学法学院教授;周航,武汉大学党规研究中心博士研究生。
    【注释】
    [1] 中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》[N].人民日报,2018-02-24(001).
    [2] 宋功德.坚持依规治党[J].中国法学,2018(2):5-27.
    [3] 习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报,2014-10-29(002).
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    [8] 魏治勋,汪潇.论地方立法技术的内涵、功能及科学化路径——基于当前地方立法现状的分析[J].云南大学学报(社会科学版),2019(1):126-134.
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    [13] 王利明.法学方法论[M].北京:中国人民大学出版社,2018:414-415.
    [14] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第4卷[M].北京:人民出版社,1979:248-249.
    [15] 韩大元.1954年宪法与新中国宪政[M].武汉:武汉大学出版社,2008:64.
    [16] 孟德斯鸠.论法的精神:上[M].张雁深,译.北京:商务印书馆,1982:297.
    [17] 周叶中.党内法规制度建设的思想引领[J].政策,2018(6):5-7.
    [18] 卢梭.社会契约论[M].何兆武,译.北京:商务印书馆,1980:53,55.
    [19] J·S密尔.代议制政府[M].汪瑄,译.北京:商务印书馆,2017:74.
    [20] 习近平.在中央政治局常委会会议审议《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》时的讲话[Z].2013-10-17.
    [21] 彭真.论新时期的社会主义民主与法制建设[M].北京:中央文献出版社,1989:217.
    [22] 秦前红,李元.关于建立我国立法助理制度的探讨[J].法学论坛,2004(6):31-35.

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