传统监察权正当性的法文化析论及其现代转化
陈晓枫 严倩
2019/10/12 14:34:56  点击率[24]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法理学
    【出处】《江苏行政学院学报》(南京)2018年第6期
    【写作时间】2019年
    【中文摘要】国家监察体制改革促成了监察委员会的产生,使监察权成为新的政治权力类型。以监察委员会为核心的监察体系则源于中国的民族文化基因及特色政治环境。传统中国社会的监察权,源于中国特有的国家组织形式和公权力体系划分式样,其与西方国家的监察权存在着本质区别。传统监察权契合了中国特有的法文化基础,并在历朝历代得以不断完善和成熟,最终形成了专属的权力载体机构、系统的权力运行机制和清晰的权力内涵。当传统监察权遇上现代社会,既有必要遵循传统中国社会的法文化规则,亦得结合社会时势变化而进行相应转化,从而进化成兼具传统文化和现代文明的“公共权力”。
    【中文关键字】监察权;正当性;法文化;转化
    【全文】

      官吏贪渎和不良行政应该如何治理?这是世界各国都在探索的疑难问题。在新一轮的国家机构改革方案中,监察权作为“中国大陆政治权力的新族”[1]引发了学界的广泛关注,尤其关于监察权的性质问题更是聚论无决。既有论著认为,监察权的性质大体可分为两类:其一,“传统三权说”,认为任何公权力均无法脱离立法权、行政权和司法权的范围,监察权也不例外,应属于司法权或行政权;[2](P287)其二,“新型独立权力说”,认为监察权是一种与行政权、审判权、检察权相平行的新型复合性国家权力,具有独立于传统三权的权力属性。[3]然而,这两类学说各有缺陷,前者仍立足于西方的三权分立,忽视了现代监察制度的发展,后者则过度关注新兴权力的独立性,忽略了权力的民族文化基因及其所处的政治环境。我国现行政治体制要求立法机关产生行政机关和司法机关,行政机关和司法机关皆向立法机关负责并报告工作。看似行政权和司法权得到了分置且由不同机关掌握,但其设立不等于权力独立,二者仍属于立法权之下的职能分工。新兴的监察权亦是如此,由人民代表大会产生,虽无法在西方的三权分立体系中找到精准对应,但与中国国情和政治体制改革的需求深刻契合。监察委员会的设立具有浓厚中国传统文化特色,主要得益于中华民族传统制度文化的积淀与传袭,是对中国当前有中华法治特色的法权运行状态及社会组织规则的正确反映。基于此,从法文化角度解读中国监察文化,方能实现传统文化与现实制度之间的有机接洽,进而证成监察委员会设立的合理性。
     
      一、传统监察权正当性的法文化基础
     
      政治权力的划分与国家的组织形式紧密相关,每一种权力均与国家最初的组织法安排相对应。若一个国家在组织过程中着力于分权制约,自然会偏向各种权力置于同等位置且相互辖制;反之若偏重于集权统一,则易于将权力划分到不同的位阶,统一为最高权威的核心权力所服务。换言之,监察权在一国公权力体系中的地位、表现形式等均受一国法文化的影响。传统中国社会的监察权,源于中国特有的国家组织形式和公权力体系划分式样,其与西方国家的监察权存在着本质区别。
     
      (一)以“虚拟授权和军事战争”为内核的国家建构模式
     
      中国以农业立国,其突出特点在于生产方式将社会组织固定在特定场域,地缘政治的框架下依然是以血缘关系为内核。从氏族向国家的发展过程中,部族之间通过武力征服不断扩大疆域,但以血缘规则为基础的国家治理原则并未发生实质改变。早期国家构建方式是扩族为国,政权的正当性来源于战争的胜利,而战争胜利的根本因素被认为是虚拟的“上天”的庇佑。上天统摄万物,其至上权威通过战争胜利的方式被集中赋予战胜部族的首领,权力获得从一开始便具有综合性和集中性特点。部族之间以战争结果为基础,通过盟、誓、封赐等方式,利用宗法拟制的手段人为的确定相互之间的尊卑贵贱。以这种方式建国后,战胜部族首领成为“天子”,具有疆域内最高的综合性权力,卑属部族通过自上而下的授权获得地方治理权。此后,这种组织形式和层级关系则转化为国家政权体系的原始组建构架。这种以虚拟上天授权和军事战争为内核的国家建构模式,其政权的正当性是基于“上位”天的信任和许可而非“下位”民的支持和契约,由此君主与臣民之间形成的是尊卑有序的支配与服从关系。当这种尊卑有序的等级格局化为传统中国社会最为稳固的统治基础,以皇帝为核心的统治阶级自然会不遗余力地维护这一格局的时代延续,其中最为直接有效的方式莫过于根据社会主体间的不同身份与等级而配属不同的权利和义务,并用法律的形式予以确认。
     
      对于皇权统治秩序而言,官吏是治国之双刃剑,“‘吏正’可使民诚笃,‘吏邪’则使民刻薄;用奸吏‘行弊政’,‘治薄民’,国家危矣”[4]。同时,官僚集团与君主并不具备天然性的血缘纽带联系,其权力的无限扩张最终只会对皇权造成威胁,特别是皇权与相权之间的矛盾更是历朝无法化解的难题。故此,只能扶持一股完全听命于皇帝又专司官吏监督的政治势力,实现官吏与民众的分开治理。长达数千年的御史监察制度源此而生,它既是维护传统社会尊卑秩序的伦理产物,亦是保障皇权统治秩序的政治产物。在御史监察体制之下,御史专司纠察百官且直接对皇帝负责,相当于将官僚集团装入了监察的牢笼,防止其权力脱离皇权的控制。该体制也为卑不犯尊提供了一种间接的突破方式,即民众可通过代表更上位的“尊”的御史来实现对官僚集团的监督。如朱元璋曾在午门外设立“登闻鼓”,鼓励冤屈民众击鼓鸣冤,并由专门的御史负责处理。尊卑有序的等级格局在这种治理范式中得以巧妙维持,皇帝、官僚集团、民众均在一定程度上实现了自身的需求。
     
      (二)以“一元和合”为本质的国家公权力体系划分式样
     
      与西方自然法“强调上帝和世界的二元性与紧张关系”[5](P121)不同,中国在自然与世俗社会的关系层面历来强调天人合一。一方面,国人习惯于将天地万物的始源归结于“天道理气”等原始同一状态,强调本体与事物、整体与个体的原始统一,并将该理念灌输于家、国、族和天下等系统,从而建构起整个社会“万物归一”和“一”统摄“多”的秩序架构。传统中国社会的政治运行受该等哲学理念的作用,最终形成了一元和合的权力结构类型。在整个政治权力系统中,一元权威为核心,所有分支权力均来源并服从于这一核心。皇权作为政治权力系统的一元权威核心,对其他所有权力实行统辖和合,而立法权、行政权、司法权等均是皇权的配属,围绕皇权利益进行运作。皇帝通过任命职官的方式将自身的一元权力按照等级原则逐层下分,塑造阶层明显、制衡相佐却又统一集权的权力体系,进而将皇权的辐射范围延伸到社会治理的每一个层面。恰如王亚南先生所说:“两千年的历史,一方面表现为同一形式的不同王朝的更迭,同时又表现为各王朝专制君主,通过他们各别文武官吏对农民施行剥削榨取的支配权力的转移。”[6](P31)而在这些文武职官中,承载监察职责的御史正是实现集权布局的关键枢纽,是所谓“一县之众必由于令,一郡之众必由于守,守之权归于按察,按察之权归于天子”。①结合一元和合这一权力结构类型来审视,传统监察机构的发展整合,监察权作用范围的不断扩充便有合理解释。
     
      文化的沉淀注定中国监察权的独具特色。其一,对官吏的监察很难通过司法权的制衡得到实现。传统中国社会本就追求息讼和无讼,试图通过和谐大同来实现国家的长治久安,这便注定司法权在权力体系中处于弱势地位,不可能像西方一样赋予民众普遍诉权,司法权也就无法凭借诉权对其他权力进行限制,仅仅是社会管理的一种工具。其二,中国的监察路径不是自下而上,而是由上而下。传统监察权在很大程度上是皇权为了规范和限制官僚集团肆意妄为的政治产物,如此既可保障专制统治秩序,也可间接通过规范官吏的行为而保障民众的合法权益。监察路径只有从皇帝自上而下,方能具备权威性和高效性。
     
      (三)与西方国家监察权的文化差异
     
      西方国家普遍属于海洋商贸文明,社会受商贸习惯规则的影响崇尚平等协商和政治均势,故以契约形式确定每一个构成群体权利义务,在早期国家形成中发挥了重要作用。恰如霍布斯的社会契约理论所认为,国家的建立源于每一个成员让渡出一部分天然自由,以此作为换取国家保护的契约对价。这部分天然自由在让渡给国家后,便转化为类型各异的权力,客观上要求与之相对应的国家机构作为容器予以承接和实施。[7](P79)
     
      以契约理念主导的国家社会语境下,早在公元前8世纪左右的希腊城邦,便已初具权力制衡理念和混合政体雏形。亚里士多德《政治学》中认为城邦国家的职能大体分为三个方面:一是与公共事务有关的议事职能,二是行政职能,三是司法职能。在国家职能实施过程中,君主、贵族、平民各阶级均不能超越其他阶层的政治地位,他们通过共同参与国家事务的方式使得各自的利益在政体中实现,从而达到政体的稳定。古罗马时期,波利比乌斯通过观察斯巴达的政治制度,塑造了“人民大会——执政官——元老院”三位一体的合作和制衡模式,明确提出将不同权力分由不同的机构行使。文艺复兴后,洛克和孟德斯鸠则分别从代议制论证了立法权和法律执行权的分离以及司法权在国家权力运行中的重要性。从公权力职能上划分立法、行政、司法,三者之间相互监督和制衡。这一体系中,司法权以维护各阶层地位平等和各权力平衡实施为目标,并通过设立一定的规则和程序以及普遍授予民众诉权的方式来保障这一目标的实现。
     
      由此可见,西方国家组织形式源于社会契约,国家政权的正当性来自民众授权,国家的职责在于保障民众安全并为之谋取福利,最终促使形成了立法权、行政权、司法权三权分立的公权力体系,这些均与传统中国社会有着本质区别。国家公权力独立并获得合法合理论证后,权力的扩张性势必会与民众所代表的私权利形成冲突,如立法权可能会通过不利于部分民众的法案,行政权更是由于其直接对应国家法律的行使和国家事务的管理而极易在行使过程中发生不良行政行为。对此,民众基于西方国家的组织基础而天然享有对国家监督的权力,自然也不会允许任何一种公权力对让渡权力的原始主体进行侵害。绝对独立且对民众进行普遍授权的司法权油然而生,民众可通过普遍司法管辖对侵害自身权益的立法权、行政权进行广泛监督。与此同时,自希腊城邦时期便得以发源的议会式监察亦得以延续。“欧洲监察权制度在英国议会制中获得充分发展后,为美、法等国所效仿。民主制的权力架构基础,使监察权在权力系统中获得了独立的支撑基础,属实质性权力,弹劾权是权力分支间达致力量均衡的重要机制。随着议会制在世界传播,监察弹劾权作为议会监督政府手段的基本模式得以确立。”[1]其典型有瑞典的议会监察专员制和芬兰的监察使制度。
     
      二、传统监察权正当性的历史表达
     
      任何一项权力通过正当性论证而正式融为国家权力体系的一部分后,自然会被广泛运用和推广到政治实践中,发挥其正当性所决定的政治效用。传统监察权契合了中国特有的法文化基础,并在历朝历代得以不断完善和成熟,最终形成了专属的权力载体机构、系统的权力运行机制和清晰的权力内涵。从这一角度观之,传统中国社会关于监察权的政治实践恰恰属于传统监察权正当性的历史表达,而民国年间监察权的短暂旁落更是证明监察权于中国政治的不可或缺。
     
      (一)传统监察权的发轫与成熟:监察机构独置
     
      权力体系中监察权的独置,可谓是中国古代制度的独创。其发展兴衰与中央集权程度息息相关。在先秦时期,御史执掌监察权已初现端倪。《周礼·春官》有载,御史“掌邦国都鄙及万民之治令,以赞冢宰,凡治者受法令焉,掌赞书,凡数从政者”。此时的官职“御史”虽与后世有着本质区别,但在政令方面发挥的功能却与后世御史监察极其相似。秦始皇大一统之后,伴随官僚体制的建立和强大,皇权对官僚集团的限制需求愈加强烈,御史监察制度迎来了绝佳的发展契机,具备完整“纠察百官”之职能的监察官开始出现在历史舞台。睡虎地秦墓竹简《语书》对监察活动进行记载,秦代塑造的“御史大夫——御史中丞——侍御史——监郡御史”的御史监察体系在汉代进一步深化和扩展。汉代《六条问事》形成初步的专门监察规范,御史中丞逐渐取代御史大夫职能;整个监察体系的人员配备和权能范围明显甚于从前,侍御史、治书御史、符玺御史、御史中丞从事、监军御史、御史大夫掾等职官均属于监察系统,权能除“受公卿奏事,举劾案章”之外,更有捕盗治狱之责。
     
      殆至隋唐,加强吏治是国家强盛或发展的客观必然。这意味着监察权得到了回归正轨并大步突破的契机,以《监察六法》为代表,唐代厘清地方监察制度,以“察官人善恶”为首要目标,监察范围覆盖整个官僚集团;并将经济领域和司法裁判监察纳入监察体系,司法监察作为对地方政务的重要考核指标,通过御史对巡回区内刑事要案、冤案的监督,皇帝对地方司法掌握最高裁判权。而职官与机构设置表现为三个方面:第一,御史正式脱离宫禁内省而转隶外台,“大业中,始罢御史直宿”②,提高了御史的地位。第二,形成了专门的监察机构和监察体系,即御史台和“十道分巡,六部分察”。御史台下设“台院、殿院、察院”,三院分别由侍御史、殿中侍御史和监察御史构成,其中,台院和殿院的监察对象集中于中央官员,察院则主管地方官员和“纠视刑狱”。第三,御史的独立性和权限范围均得到大幅提升。御史可独立执行奏劾职能而不受本部领导辖制,更可闻风弹事而无论是否有实据、与事实是否相符。
     
      宋代以后,君主集权色彩更为浓厚。御史呈现出两种特征:其一,兼任流行,御史中丞及三院御史多由他官兼领,如“尚书则曰某官兼御史中丞,丞郎则曰御史中丞兼某官”③。统治者认为将分属不同系统的职官集中于个人,有利于各派政治势力的制衡和全方位的监察。其二,台谏合一,御史开始兼领谏官职,相当于在御史原本的监察职权之上加设了砭论时政的谏权。同时,推行《监司互监法》,强调地方监察机关相互之间进行监督,在《职制令》《职制敕》等文件中,明确规定监察职责,细化监察范围。明代的御史监察制度发展到了极点,已实质变异的御史台被裁撤,原先的察院则被扶持为“都察院”,对原先御史台的职权进行了全面接收和扩张。清代作为中国古代监察制度的集大成者,将六科给事中并入都察院,与十五道监察御史分别弹劾百司和监督地方吏治,从而实现了台谏的完全合一。都察院六科十五道的监察领域从科举、钱粮到军营、仓库、刑案等,无所不包。此外还设立了五城察院、宗室御史处、稽查内务府御史处等分别对特殊身份、地区、部门进行单独监察。同时,法律条文逐渐向统一的法典文本进行整合,形成清朝的《钦定台规》,监察活动日益法律化、规范化。[8]
     
      通过历史流变的梳理,监察在不断地发展过程中,其权力作用范围亦得以扩张,最终涵盖中央与地方之各级官吏。这反映出核心权威始终将官僚集团置于皇权的重点防御对象之列,建构官僚集团的专属治理系统,施行监察制度。从这一角度而言,监察权在中国古代公权力体系划分中,虽然在机构设置和人员配备上与行政权之间始终保持相当的独立性,但根本的权力来源和最终裁判权均由君主掌控,并为君主专制统治服务。因此,历朝君主集权的强弱决定了监察制度的发展和走向,监察制度在长期嬗变过程中日益成熟,并塑型出以御史为核心的统一监察体系和制度规范。
     
      (二)民国初年监察权的坠失与重拾:监察权不可或缺
     
      传统社会专制政体的致命缺陷在近代国家的内忧外患中显露无遗。1912年初,伴随辛亥革命的成功,民国共和政体得以建构。西方的三权分立体系被挪用至新生的民国政府,1912年3月11日,《中华民国临时约法》对国家政体以及政治组织形式进行了全面审定,进一步完善了三权分立的体制。在这一权力体系下,传统社会历处尊位的监察权被彻底排斥出核心权力种类范围,其监察机能转由三权之间的权力制衡所取代,更勿论以独立之名附属于立法权、行政权、司法权之下。由此可见,监察权在民国初年遭遇了彻底挫败,原有的政治地位、政治权能、政治机构等被新政府当作专制遗留而一并革除。即便在袁氏当政后,专制统治稍有起势,但由于政治动荡、官吏杂乱等因素,针对系统吏治的监察权仍未获得光复的契机,可谓坠入了失落权力的深渊。
     
      然而,监察权的缺失意味着行政权力的施行空间恶性扩张,毕竟在未曾有过任何三权分立经验的中国,单纯依靠分权制衡完全无法应对繁杂的政治体系和官吏系统。在政治派系林立而各自委派官员且官员构成质量严重参差不齐的情形下,监察失位无疑代表着官场贪腐的最后一道障碍亦不复存在,这便造成民国官场贪腐的滥觞。革命团体、军阀、新兴资产阶级、专制体制下的旧官僚以及诸多政治投机分子齐聚政坛,为自身利益与党派权力而相互倾轧,完全失去制度的约束。对此等政治乱象最直接的证明事例莫过于贿选宪法的产生。
     
      基于此,孙中山开始结合国情而将目光转向传统社会所积淀的社会治理经验,其中尤为认可传统社会的考试制度与御史制度,认为:“如满清之御史及唐朝谏议大夫,都是极好之监察制度,举行此种制度之大权即监察权,即弹劾权,外国亦有此种制度,不过置之于立法机构中,不能独成一治权而已。”[9]得此契机,监察权得以重拾,被孙中山列入五种国家核心权力,即以“监察、考试、行政、立法和司法”为主体内容的五权学说。1925年至1927年间,广州、武汉国民政府已在政治实践中初试监察体制改革,均在政府机构体系中设立了监察院。1928年北伐完成后,在胡汉民等人的推动下,国民政府正式将五权学说转化为政治现实,严格按照孙中山先生的政治设计,将政府权力分为五项权力,分别由行政院、立法院、司法院、监察院及考试院所承载。1931年2月16日,经过数年筹备,监察院得以正式成立。根据《中华民国国民政府组织法》之规定,监察院为国民政府最高监察机关,依法行使弹劾和审计等权力。
     
      三、传统监察权的现代转化
     
      基于民族文化的传承性,任何民族的传统与现代总是存在或多或少的文化联系,绝无可能做到完全意义上的割裂。“人们能否找出一个这样的民族和文化群体,他们是由于与自己的传统彻底决裂而实现了现代化或正在被现代化的。很遗憾,这种例子,在既不讲人权也不讲国权、族权的经济殖民、资本殖民、文化殖民的历史年代里,连老牌帝国主义者用枪炮也不曾能制造出来,在当今张扬人权和文化多元的时代则更无产生的可能。”[10]当传统监察权遇上现代社会,既有必要遵循传统中国社会的法文化规则,亦得结合社会时势变化而进行相应转化,从而进化成兼具传统文化和现代文明的“公共权力”。
     
      (一)权力内涵:监察权的重新聚合
     
      受历史传统及共产国际、苏共(布)的深刻影响,中国共产党创立之初即已设立党内监察部门。改革开放以后,中国共产党纪律监察委员会迅速恢复,与监察部分别从党管政治、行政监察两个方面延续对官员的监督职责。同时,检察院作为法律监督机关,行使国家机关工作人员的职务犯罪的侦查和起诉职能。截止到本轮监察体制改革之前,监察权仍旧处于分散且未成型的状态,且主要由四个机构分别承载:其一,行政监察机关独立行使行政监察权,监察的对象主要包括行政机关公务员以及行政机关任命的其他人员;其二,审计机关行使财政监察权,负责对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他应当接受审计的财政收支、财务收支进行审计;其三,检察机关行使专门领域的法律监督,对所有国家机关及其公职人员的贪污贿赂、渎职犯罪行为实施监察;其四,党的纪检部门行使党内监察权,并借助各类国家机关设置党委或党组的便利而覆盖所有的党员领导干部。这种分散的监察机制对于理想的监察效果无疑是事倍功半。“从部分维度看,各机构分属不同系统、各自为政,边界不清、职能重叠;从整体视角看,由于执法方式和执法标准差异,缺乏统一指挥,机构之间难以形成稳定、高效的衔接机制,监察合力难聚、反腐实效难成,反致‘部分之和小于整体’。”[11]
     
      毋庸置疑,伴随着经济水平的高速发展,官员贪腐已经成为国家发展和民族进步的桎梏,而既有的监察体系中,监察权分散于行政机关、司法机关,在反腐监督中难以形成合力,无法有效发挥对国家公职人员的监督职能。故此,本轮监察体制改革试图扭转这一局面,恰如《中华人民共和国监察法》所确立的改革目标,即“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”。现下重新配置的监察权,相当于将“原隶属于政府的行政监察权、行政违法预防权以及原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反渎职侵权与职务犯罪预防权”[12]等分散的监察权重新聚合,进而塑造成一种独立集中的权力。而监察委员会与纪律检查委员会合署办公更代表党内监察权亦得以融洽,象征着监察权这一分支权力系统实现了相对意义上的一元和合。
     
      (二)作用对象:公职人员的全面覆盖
     
      “权力配置与权力运行分属权力作用的不同阶段,权力配置解决的是权力在权力主体之间的分配,体现为静态的分布;权力运行是权力价值的具体实现,体现为动态的过程。若权力配置不合理,其规范运行就失去了理性的前提;若权力运行不规范,其配置的价值就难以实现。”[12]监察权重新整合并予以专属配置之后,随之而来的便是监察权的运行问题。从《中华人民共和国监察法》所建构的权力运行的应然状态来看,监察权的运行主体自然是监察委员会,权力作用对象则包括所有行使公权力的公职人员且以“中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员”为主。换言之,无论是立法机关、行政机关抑或司法机关,只要属于行使公权力的公职人员,都被纳入监察权作用的客观对象。如此,国家监察得以覆盖到每一个权力领域,立法权、行政权、审判权、检察权更是基于自身权力系统内部人员的被监察而在某种程度上被监察权统一制衡。
     
      在这种监督模式下,意味着国家在社会治理层面对公职人员与一般公民进行了二元划分,形成了社会治理领域的实质双轨制。公职人员基于其身份的特殊性被纳入一套专门的治理系统,且这套系统的治理规则、程序、方式与手段等均与一般公民所适用的治理系统有着本质区别。在管辖机构层面,公职人员受监察委员会管辖,一般公民则由公安机关管辖。在讯问程序和调查手段层面,监察委员会对公职人员询问和调查时可排除适用《刑事诉讼法》,这便决定其程序与手段异于乃至严于普通程序,且执着于纠贪后果的心理倾向势必会导致讯问对象本应享有的两造平等容易遭到轻视或忽视;一般公民则从侦查到起诉均须严格遵循《刑事诉讼法》,而成熟的法律机制客观上无疑会要求更为规范的程序。换言之,监察委员会的创设打破了《刑事诉讼法》建构的普遍管辖机制,进而塑造了以《监察法》为核心的特殊管辖机制与之并行。
     
      (三)权力运行:监察独立
     
      与传统监察权独置相对应,现代社会的监察权集中体现为独立性。现代公共权力的独立性主要体现于两个层面,即权力机构独立与权力行使独立。前者意味着权力有着自身专属的国家机构载体及相应的人员、经费配备,后者则代表相应机构在行使权力时有着特定的职责和权力行使方式而不受第三方干扰。
     
      作为监察权的机构载体,监察委员会建构了一套专门的监察体系,实现了机构、人事等方面的独立。国家监察委员会由全国人民代表大会产生并对全国人民代表大会及其常务委员会负责,这相当于监察机关产生于国家的最高权力机关,获得了与人民政府、人民法院、人民检察院同等的独立地位。在地方层级,省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区均设立监察委员会,由国家监察委员会进行全面领导,且上下级监察委员会之间亦定位为领导与被领导的关系。从中央到地方,监察委员会形成了独立的垂直领导体系,有能力独立运用自身体系的权力和人员经费保障来实现对立法权(人民代表大会及其常务委员会机关)、行政权(人民政府)、司法权(人民法院和人民检察院)以及其他权力(中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关)的合法性监察。
     
      另一方面,监察委员会作为新生机构,又在整合原本属于政府、检察机关诸多权力的基础上获得了更为直接、全面的监察权,势必会在实际运行过程中受到或多或少的冲击和考验。故监察权的运行必须保证独立,不受任何第三方的干涉和阻碍。《中华人民共和国监察法》第4条明确规定了监察独立原则,即“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”。监察机关的权力行使原则和职责范围均得以明确,对于属于职责范围内的事项,监察机关享有绝对的话语权,可排除行政机关、社会团体和个人的不当干涉。与此同时,审判机关、检察机关等有必要尊重和配合新生监察机关的权力行使,“发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处置”。当然,这是法律应然层面的设计,监察权在具体操作层面的实然运行状态,尚需经历新生产物的阵痛历程方能得以成型。
     
      四、结语
     
      任何民族在其悠久的历史发展过程中总会积淀形成一套专属于本民族的文化系统,而文化系统中所蕴含的“价值观念、审美情趣、思维方式等因素已经积淀成为民族文化心理结构,是最稳定、最难改变也是最难与异质文化沟通的”[13]。国家机构的设置归根结底是权力的划分与配置问题。“新的国家机关在原有国家机构框架内出现,往往会以‘吃进’或压缩其他国家机关权力的方式获得自己的权力(即职权或权限),从而引起权力在一定范围内的重新配置。”[14]监察委员会表面上虽属国家机构层面的变革,但其实质是对现有权力类型进行新的划分,从而在权力体系中嵌入一种新型的权力构成,即监察权。这在某种程度上亦属于我国政治体系趋于成熟的一种标志,毕竟“监察制度作为对行政权力实行监督、制约的一种政治制度,它是政治经济发展到一定阶段后,政治体系中不可缺少的一个重要组成部分,任何缺少监察制度设计的政治体系,均谈不上是一种成熟的政治体系”[15]。经历此番变革,监察权实现了机构载体与权力位阶的双重升华,一跃成为与行政权、审判权、检察权并驾齐驱的第四种权力,以至于被学者称之为“现代公共权力第四权”。
     
      由传统中国社会所积淀的监察权文化及其蕴含的规则恰是这一最稳定、最难改变的有机构成部分,时至今日仍发挥着潜移默化的作用。监察委员会从机构创设到权力配置,再到权力运行,莫不遵循了监察权文化的既定路径,折射出其衍生出的各项规则。孙中山先生曾言:“考选制和纠察制本是我中国固有的两大优良制度,但考选制度被恶劣政府所滥用,纠察制度又被长期埋没而不为所用,这是及可痛惜的。”[16](P320)如今看来,监察委员会的创设着实是弥补了这一遗憾,以一种巧妙的方式将传统中国社会固有的优良制度在当代社会实现了接续。

    【作者简介】
    陈晓枫,武汉大学法学院教授,博士生导师,主要研究方向为中国传统法律文化;严倩,武汉大学法学院博士研究生。
    【注释】
    ①《唐鉴·顺宗》卷九。
    ②《通典》卷二十四《职官六》。
    ③《文献通考》卷五十三《职官考七》。
    【参考文献】
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