我国监察体制改革若干问题思考
陈光中 邵俊
2019/8/23 14:35:17  点击率[34]  评论[0]
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    【学科类别】司法制度
    【出处】《中国法学(文摘)》2017年第4期
    【写作时间】2017年
    【中文摘要】目前正在进行的监察体制改革是我国政治体制的重大改革,旨在建立“集中统一、权威高效”的监察体制。此项改革立足于中国国情,遵循法治规律,既传承了中国古代监察治吏的传统,又借鉴了域外有益经验。改革内容具有四大特点:监察权成为与行政权和司法权并列的国家权力;监察全覆盖;监察职权扩展到职务犯罪调查和处置;领导体制以垂直为主。这对于推进国家治理现代化和法治化具有重大意义。本文秉持惩治腐败与保障人权相平衡的理念,对职务犯罪的监察调查问题,以及监察权与司法权的衔接问题表明观点。
    【中文关键字】监察体制改革;国家治理现代化;监察权;司法权
    【全文】

      根据党中央的部署,十二届全国人大常委会于2016年12月25日正式作出《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。《监察法》预计在2018年新一届全国人大审议通过。国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。
     
      一、历史传承与海外借鉴
     
      我国监察体制改革传承了自古以来独具特色的监察历史传统,借鉴了海外监察反腐制度的有益经验。
     
      发达的监察制度是我国古代政治制度、司法制度的一项重要特色。古代监察机构职权广泛,不仅纠弹百官,还监督司法,参与大案审判并向皇帝积极纳言,谏诤得失。监督方式多种多样,主要有向皇帝直接弹劾,奉旨派员对地方巡察或在地方长驻监察机构等。我国古代监察制度在长期发展过程中,逐步形成了较完备的法律制度体系,如唐朝的《监察六条》、清朝的《钦定台规》。
     
      近代革命先驱孙中山先生传承我国古代发达的监察制度,提出“五权宪法”的思想,主张监察权应当独立,与立法权、行政权、司法权、考试权并立。监察院为中央政府行使监察权之最高机关,掌理弹劾惩戒审计,对国民大会负其责任。
     
      环视域外的监察制度与反腐败体制,有三大特点:第一,多样化的监察机构,主要有隶属于行政部门的监察机构、隶属于议会的监察机构和独立的监察机构三种类型。第二,主导侦办职务犯罪的检察体制。职务犯罪的侦查权一般交由检察官来主导行使。第三,鉴于将一般监察职权和职务犯罪侦查职权分立,不利于高效反腐,权力整合型的监察机构在世界范围内兴起,以新加坡和我国香港地区最为典型。这种权力整合的监察模式具备以下特点:监察机构高度独立;监察机构内部职责明确;监察机构享有广泛的侦查权,以高度集权的方式提升反腐败的效率。这些特点使得新加坡和香港地区在反腐败上都取得了瞩目的成绩。但是,权力整合型的监察机构可能带来“一家独大”的制度隐患,因此香港和新加坡分别为廉政公署和反贪污调查局设计了严密的监督机制。
     
      二、我国监察体制改革的特点和重大意义
     
      改革内容具有以下四大特点:第一,新的监察权既非行政权,也非司法权,而是一项独立的国家权力。改革之后,监察委员会与政府、法院、检察院一样由各级人民代表大会产生,对同级人民代表大会及其常务委员会负责,并接受监督,从而形成人大统摄下的“一府一委两院”的政治体制新格局。监督方式应当参照政府、法院、检察院的监督方式进行,例如向人大作年度工作报告,向人大常委会作专项工作报告等。第二,监察范围全覆盖、无死角。监察委员会有权“对所有行使公权力的公职人员依法实施监察”,加之监察委员会和纪委合署办公,这样可以使得监督面包括党内和党外的全部公职人员。第三,监察权扩展到职务犯罪的调查和处置。监察体制改革将人民检察院的反贪污贿赂局、反渎职侵权局以及预防腐败局转隶至监察委员会,终结了原有的反腐败机构分立的局面。第四,领导体制更为集中。监察委员会和纪委都实行以垂直领导为主的双重领导体制,以强化纪委和监察委员会抵御外部压力的能力。
     
      此次监察体制的重大改革不仅从制度上保障从严治党、实现有力防腐肃贪;而且在实现“推进国家治理体系和治理能力现代化”和“全面推进依法治国”上迈出了新的步伐,进一步理顺党政关系、党法关系,具有重大的理论和现实意义。
     
      第一,推进党政分工不分家的有机统一。改革以后,监察委员会归纪委领导,两者合署办公,体现党政不分家。监察委员会以高位阶国家机构的名义对所有行使公权力的公职人员实行监察,对职务犯罪进行调查和处置,使监察委员会名副其实地成为纪委开展反腐败工作的主要载体,从而把我国监察体制改革与治国理政现代化紧密结合起来。
     
      第二,推进党规国法的有机统一。在改革以前,纪委和行政监察部门合署办公,依据党规和《行政监察法》开展反腐败工作,而《行政监察法》广度、力度明显不足,使得强力反腐工作实际上主要适用党规,不仅权力有所扩大,而且与《行政监察法》存在明显矛盾。这就势必要求修改《行政监察法》,拟定新的《监察法》,以使党规和国法更好地相衔接、相统一。监察体制改革的当务之急就是要把《监察法》制定好,这是当下建设中国特色社会主义法律体系的重中之重。我们深切地期望中央纪律检查委员会在全国人大法工委的协同配合下,遵循《立法法》5条的精神,发扬社会主义民主,认真听取各方意见,圆满完成《监察法》的制定工作。
     
      三、监察职权运行的若干具体问题
     
      根据《试点决定》,监察委员会具有监督、调查和处置三大职权,有权采取12项调查措施。由于监察权属于公权力之列,因而在民主法治国家应当首先遵循惩治腐败与保障人权相平衡的原则。《宪法》33条规定,“国家尊重和保障人权”,贯彻人权保障原则是所有国家机构应尽的职责,监察委员会亦不例外。此外,监察职权运行还应遵循比例原则、法治原则。笔者就监察权的具体运行,提出以下几点具体看法:
     
      第一,我们主张《监察法》应当在12项调查措施之外增加监察委员会技术调查的权力。使用技术侦查措施是取得客观证据的必要措施。但我们认为应当为其设定严格的适用条件和批准手续,决定以后由公安机关协助执行。
     
      第二,鉴于留置对于人身自由的严格限制,其强度接近于监禁,因此在采取留置措施时,建议着重作以下四点规范:其一,应当设置适用留置的具体标准。留置一般只适用于比较严重的职务犯罪案件。在有比较确实、充分的证据证明犯罪事实存在的情形下,才可采取留置。其二,应当在采取留置后的24小时之内,通知被调查人的家属,后者有权通过监察人员向被调查人提供生活用品和药物。其三,留置期间,应当为被留置人在居住、饮食等方面提供正常的生活条件。其四,留置期间讯问被调查人,严禁刑讯逼供和采用威胁、引诱、欺骗以及其他非法调查方法,为此讯问时原则上应当采取全程录音录像。
     
      第三,允许被调查人在被留置后聘请律师,以确保他具备必要的防御能力,这是程序公正和人权保障的基本要求。退一步而言,若现阶段允许聘请律师有一定难度,可以参考我国在司法行政领域开始实行法律援助的做法,考虑比照目前看守所值班律师制度,在留置室等监察委员会的办案场所派驻值班律师,为被调查人提供必要的法律咨询。诚然,调查期间允许律师介入可能对调查造成一定程度的干扰,但是可以切实保障被调查人人权,有效提升办案质量,尤其是使得调查结果更为准确,防止出现事实认定偏差乃至错误,因而律师介入总体而言“利大于弊”。
     
      四、监察权与司法权的衔接问题
     
      监察委员会依法独立行使的监察权,是与检察院的检察权、法院的审判权并行的权力。在职务犯罪案件中,监察权为《监察法》所规范,检察权和审判权则为《刑事诉讼法》所规范,这样就存在监察权和司法权如何相互衔接、协调统一的问题。
     
      (一)监察权与检察权的衔接问题
     
      监察权和检察权的衔接主要体现在移送审查起诉上。检察院对公诉案件的起诉权是《宪法》赋予的专有职权。因而,监察委员会将涉嫌职务犯罪案件移送检察院后,检察院有权依法独立审查后决定是否提起公诉。这就必然会涉及到以下三个重要问题。
     
      第一,证据移送问题。由于监察委员会同时承担执纪调查和犯罪调查,我们认为移送的言词证据范围以涉嫌犯罪,正式立案调查(一般采取留置措施)为界限,采取讯问(被调查人)、询问(证人)等调查措施所取得言词证据才可予以移送,以促进监察委员会对职务犯罪调查的规范性、严肃性与高效性相统一,并保障所移送言词证据能经得起审查起诉的检验。
     
      第二,留置与逮捕的衔接问题。依据《宪法》和《刑事诉讼法》,检察院依法享有独立行使批准逮捕和决定逮捕的权力。具体而言,我们认为,根据《刑事诉讼法》的规定,留置向逮捕转化有可能产生三类处理情形:其一,对于符合《刑事诉讼法》逮捕条件的,检察院依法独立决定逮捕。其二,对于有证据证明有犯罪事实,案件情节尚达不到逮捕条件的,检察院可以依法转为取保候审或者监视居住。其三,对于移送的证据材料达不到逮捕标准的,检察院可以决定不予逮捕,同时通知监察委员会,说明理由,退回补充调查。对于检察院不予逮捕的决定,监察委员会有权申请复议,如果意见不被接受,可以向上一级检察院提请复核。
     
      第三,决定起诉问题。检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,应当作出起诉决定。有关不起诉决定,主要有三类情形:其一,若被调查人没有犯罪事实,或者有《刑事诉讼法》15条规定的情形之一,检察院应当作出不起诉决定。其二,若检察院认为移送案件事实不清、证据不足的,可以退回监察委员会补充调查,若经过两次补充调查,仍认为事实不清、证据不足的,应当作出不起诉决定。其三,若检察院认为犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,检察院可以作出不起诉决定。检察院应当将不起诉决定书送达监察委员会,监察委员会有权申请复议,如果意见不被接受,可以向上一级检察院提请复核。
     
      (二)监察权与审判权的衔接问题
     
      在一定情况下,监察权和审判权也存在着直接或者间接的衔接关系。
     
      首先,证人出庭问题。在我国,证人出庭率很低,贪污贿赂类案件的证人出庭率更是“低中之低”。监察体制改革以后,法院和检察院要转变观念,排除阻碍,提升贪污贿赂类案件证人出庭率;同时,监察委员会对证人出庭也应尽一份职责,毕竟这类案件的证人证言一般由监察委员会最早调查取得。
     
      其次,非法证据排除规则的适用问题。监察委员会调查职务犯罪案件同样适用非法证据排除规则。这是因为调查所得的证据最终要经过法庭质证才能作为定案依据,证据调查必然要向审判看齐。对此,有以下几个问题需要重点予以关注。   第一,监察委员会移送的证据必须经得起非法证据排除规则的检验。第二,庭审中重复性供述规则的适用问题。在职务犯罪案件的庭审中被告人翻供的情况下,庭审应当调查检察院在审查起诉阶段讯问时是否告知主体更换、相应的诉讼权利和继续认罪的法律后果。若未告知,法庭就应当直接排除监察委员会取得的被调查人的有罪供述。第三,在审判阶段,检察院对职务犯罪调查证据收集的合法性负有举证责任,证明的方法包括出示监察委员会的讯问笔录、播放留置期间的录音录像,还可以提请法院通知监察委员会的调查人员出庭说明情况。调查人员出庭显然是在庭审实践中难以回避的问题。
     
      最后,留置的法律效果。若法院宣判有罪,并判处徒刑,此时留置就存在刑期折抵的问题。根据《刑法》41条、第44条、第47条规定,判决执行以前先行羁押的,羁押一日折抵管制刑期二日;羁押一日折抵拘役、有期徒刑刑期一日。笔者认为留置对人身自由的限制强度相当于羁押,因而可以考虑参照《刑法》中羁押的规定加以折抵。

    【作者简介】
    陈光中:国家 2011 计划司法文明协同创新中心首席科学家,中国政法大学诉讼法学研究院终身教授;邵    俊:国家2011 计划司法文明协同创新中心团队助理,中国政法大学刑事司法学院博士生

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