民办学校收费权质押与财产抵押问题初探
2019/4/25 9:15:40  点击率[89]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】文教卫生管理法
    【出处】中国律师网
    【写作时间】2019年
    【中文关键字】民办学校;收费权质押;财产抵押
    【全文】

      引言
     
      现行《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民促法》)将民办学校分为营利性与非营利性两类,而《物权法》与《担保法》等相关法律对于民办学校的质押、抵押相关问题却未做明确规定。随着金融行业的迅速发展,银行授信业务数量的增长使得新型信贷方式不断涌现。由于现行法律中关于民办学校的性质尚不清晰,实务中如何认定民办学校收费权质押与财产抵押行为之效力等频发争议,笔者将在下文中尝试初步探究。
     
      一、民办学校之属性
     
      民办学校,是国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会依法举办的学校或其他教育机构。现行《民促法》第十九条将我国民办学校分为营利性民办学校和非营利性民办学校,但未对民办学校的法人属性进行明确规定。鉴于民办学校的属性与其收费权质押、财产抵押的合法性等问题密不可分,因此本文拟从民办学校的属性探析着手。
     
      根据《民促法》第十九条“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,学校的办学结余依照公司法等有关法律、行政法规的规定处理”及《民促法实施条例(修订草案)》(送审稿)【1】第四十九条“营利性民办学校应当通过国家企业信用信息公示系统公示相关信息”以及《民办学校分类登记实施细则》(教发[2016]19号)第九条“正式批准设立的营利性民办学校,依据法律法规规定的管辖权限到工商行政管理部门办理登记”,可以推知,营利性民办学校按照企业法人登记,应依照《公司法》等相关规定进行管理。
     
      而非营利性民办学校根据《民促法》第十九条第二款“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益,学校的办学结余全部用于办学”及《社会服务机构登记管理暂行条例》第十一条、第三十七条以及《民政部关于进一步加强和改进社会服务机构登记管理工作的实施意见》(民发〔2018〕129号)“强化登记审查”中的(三)的相关规定,又根据《社会组织登记管理条例》(征求草案意见稿)【2】第二条“社会服务机构是指自然人、法人或者其他组织为了提供社会服务,主要利用非国有资产设立的非营利性法人”对于社会服务机构的界定,可以推知,非营利性民办学校应属于社会服务机构【3】,应依照社会服务机构相关法律规定进行管理。
     
      实践中,现有民办学校设立之初未明确区分其营利与否,多登记为民办非企业单位。各省根据《民办学校分类登记实施细则》的规定也先后颁布了其地方性的法规,对于非营利性民办学校仍然存在“事业单位”与“社会服务机构”两个类别的选择。具体到四川省的地方立法及行政实践,《四川省民办学校分类登记实施办法》(川教﹝2018﹞68号)规定,正式批准设立的非营利性民办学校,符合社会服务机构登记管理有关规定的到民政部门登记为社会服务机构,符合事业单位登记管理有关规定的到事业单位登记管理机关登记为事业单位。
     
      从笔者收集到的民办学校相关的公开裁判文书来看,法院认定民办学校是否具备营利性质不单纯依赖其登记的属性,而会结合民办学校的章程规定、举办者是否实际取得办学结余等因素综合评判。
     
      二、民办学校收费权质押
     
      (一)收费权的界定
     
      收费权一般认为是权利人基于法律直接规定或者政府行政特许,享有的就特定基础设施或者公共服务收取费用的权利。关于收费权的性质,学界和实务界存在两种截然不同的观点:学界的代表性观点认为,收费权是一种独立于物权、债权以外的特殊财产权;而实务界倾向认为,收费权属于应收账款。央行颁布的《应收账款登记管理办法》以及司法裁判多采纳了将收费权视作应收账款的观点。
     
      (二)法律依据
     
      我国目前尚无明确的关于收费权的定义,相关法律规定上亦呈现立法层次低和体系分散等特点,关于收费权的质押姑且可以参照以下规定:
     
      《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第二百二十三条规定“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质”,其中第六项为“应收账款”。
     
      2017年修订的《应收账款登记管理办法》第二条第一款,“本办法所称应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权,包括现有的和未来的金钱债权,但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权,以及法律、行政法规禁止转让的付款请求权。”该条第二款,“本办法所称的应收账款包括下列权利”,其中其二项为“提供医疗、教育、旅游等服务或劳务产生的债权”。
     
      (三)司法裁判观点
     
      从笔者收集到的公开裁判文书来看,关于民办学校收费权质押效力认定的观点主要有以下几种:一种是将民办学校收费权作为一种意定物权,其根据当事人意思自治和是否进行了质押登记来判定民办学校的收费权质押是否有效;也有一些是将民办学校收费权作为应收账款,认为依法可以质押;还有一些判决持保守立场,其根据《民促法》第三条等对民办学校公益性的定位,认为民办学校收费权具有公益性,其以公益为目的而设立的收费项目,不可替代和转让,因而不能用于出质。上述三种观点中,第一种的裁判观点居多。
     
      (四)未决问题及法律风险
     
      第一,依据现有的司法裁判观点,收费权质押合同的效力无法确定。各地各级法院的类案裁判思路及观点各异,未查见最高院关于民办学校收费权质押效力的类案裁判。在(2017)豫1628民初1127号判决中,法院认为,被告鹿邑县德源中学以收费权为涉案借款进行质押并办理了质押登记,涉案款项属于质押合同约定范围内的担保款项,因而质押有效。而在(2016)赣11民终42号判决中,法院认为被告万年县华兴学校作为一种公益性社会组织,其学校的财产依法不得对外进行担保。学校收费权是学校预期取得的财产收益,其不属于法律规定可以出质的权利范畴,因此被告万年县华兴学校与原告签订的《权利质押合同》无效。再如,在(2017)粤01民特542号判决中,法院认为,童真幼儿园虽是民办幼儿园,但其以公益为目的而设立的收费项目,具有非营利性、成本补偿及为从事公益事业所必须的特点,收费权不可替代和转让,质押协议无效。
     
      由于民办学校始终无法突破《民促法》第三条对民办教育“公益性”的定位,法院判决中也不乏援引该条否定其质权效力的情形。在缺乏最高法院指导案例及法律明确规定的情况下,各级法院关于民办学校收费权质押的效力态度仍存在不确定性。
     
      第二,民办学校收费权质押的质权实现方式仍存在不确定性。我国《物权法》和《担保法》均未就权利质权的实现方式做具体规定,权利质权实现方式依法应参照动产质押第二百一十九条之规定,但由于动产质押与权利质押存在明显的区别,如何类推适用仍不得而知。况且,收费权与应收账款在本质上具有一定差异,收费权本身仅为一种资格,并不实际产生债权债务关系。在债务人不履行其债务时,强制执行的只能是收费权本身而非因收费权产生的债权。【4】可质押的收费权应具有财产性和可让与性。在此情况下,债权人是否享有以及如何行使其优先受偿权均存在疑问。
     
      在最高人民法院第11批指导案例53号《福建海峡银行股份有限公司福州五一支行诉长乐亚新污水处理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同纠纷案》中,福建省高院关于污水处理项目收益权的质权实现方式问题认为,污水处理项目收益权属于将来金钱债权,质权人可请求法院判令其直接向出质人的债务人收取金钱并对该金钱行使优先受偿权,故无需采取折价或拍卖、变卖之方式。况且收益权均附有一定之负担,且其经营主体具有特定性,故依其性质亦不宜拍卖、变卖。根据质押协议约定,原告有权直接向长乐市建设局收取污水处理服务费,并对所收取的污水处理服务费行使优先受偿权。由于被告仍应依约对污水处理厂进行正常运营和维护,若无法正常运营,则将影响到长乐市城区污水的处理,亦将影响原告对污水处理费的收取,故原告在向长乐市建设局收取污水处理服务费时,应当合理行使权利,为被告预留经营污水处理厂的必要合理费用。
     
      该指导案例为收费权质权的实现提供了思路,但毕竟民办学校收费权与污水处理项目收益权存在区别,能否类推适用尚不得而知。
     
      综上,笔者认为:民办学校收费权质押符合国家鼓励及发展民办教育的立法政策,且《物权法》加之《应收账款登记管理办法》的相关规定一定程度上赋予了收费权质押合法的可能。当然,收费权质押依法应在主管部门及其信贷征信机构办理相应的登记。此外,《民促法实施条例(修订草案)》(送审稿)第44条规定,非营利性民办学校应使用在主管部门的备案账户。其收费权质押除取得主管部门的同意外,还应就质押协议项下的监管账户备案及使用规范提前进行安排。同时,还应关注收费权因民办学校违法被撤销以及校舍等教育设施灭失的风险。
     
      三、民办学校财产抵押
     
      (一)法律依据
     
      《物权法》第一百八十四条规定了下不得抵押的情形,其中第三项,“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”。
     
      《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》(以下简称《担保法》司法解释)第五十三条,“学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体,以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的,人民法院可以认定抵押有效。”
     
      《民促法实施条例(修订草案)》(送审稿)第六十条“金融机构可以在风险可控前提下开发适合民办学校特点的金融产品。民办学校可以以未来经营收入、知识产权等进行融资。举办非营利性民办学校的基金会等法人组织可以利用自身资产或者向学校提供的服务等合法权益进行融资。举办非营利性民办学校的基金会等法人组织可以利用自身资产或者向学校提供的服务等合法权益进行融资,用于学校发展。”
     
      从上述法律规定中可以看出:首先,作为以公益为目的的事业单位、社会团体的学校,不得以其教育设施和其他社会公益设施设置抵押。其次,作为以公益为目的的事业单位或社会团体的学校,能够以其非公益设施为自身债务设定抵押。
     
      (二)司法裁判观点
     
      “中国邮政储蓄银行股份有限公司丽水市分行与庆元县时雨文化产业发展有限公司、庆元县绿韵文化传播有限公司等金融借款合同纠纷”【5】一案中,再审法院认为:案涉抵押物的所有权人系幼儿园的举办者,举办者并非以公益为目的的事业单位、社会团体,因此不适用担保法第三十七条和物权法第一百八十四条之规定,抵押房屋规划用途系教育用房亦不属于抵押合同无效的法定情形。本案的法定代表人是以“扩大幼儿园规模,集团化办学”的目的,将用于办学的房产进行抵押向邮储银行丽水分行贷款融资,抵押合同有效,邮储银行丽水分行在不影响幼儿园的正常办学活动、不扰乱社会秩序、不破坏社会稳定的情况下,可以实现其抵押权。
     
      而在“马鞍山中加双语学校、新时代信托股份有限公司金融借款合同纠纷”【6】一案中,最高法院认为,中加双语学校(登记为“民办非企业法人”)在学校章程中明确了出资人暂不收取回报,且中加双语学校的招生范围包括义务教育阶段学生,因此中加双语学校面向社会招生,服务于全体社会成员的利益,属于以公益为目的非营利性民办学校,从而认定其不得为保证人。该判决从立法目的解释,将“以公益为目的的民办非企业法人”等同于“以公益为目的的事业单位、社会团体”,认为其同样适用《担保法》的禁止性规定。同理,民办学校即使并未登记为“事业单位、社会团体”,其教育设施的抵押,仍然存在因违反《物权法》及《担保法》的禁止性规范而无效的风险。
     
      (三)未决问题及法律风险
     
      各地各级法院关于民办学校财产抵押的效力裁判尺度明显不一。非营利性民办学校由于登记的法人属性较为混乱,加之(2017)最高法民终297号判决的否定性评价,其教育设施的抵押应更为审慎。而营利性民办学校,如前文所述应登记为企业法人,依法本可以进行财产抵押,但由于民办教育属于社会公益性事业的整体定性,其财产抵押的效力仍可能被法院否定。因此,民办学校财产抵押的授信业务仍存在不可小觑的效力风险。
     
      实践中普遍存在民办学校的校舍等教育设施由举办者提供使用,相关财产实际由举办者持有的情形。此种情形下,民办学校使用的教育设施能否为其学校债务设定抵押呢?
     
      在“李晓中与东莞市百盛投资发展有限公司、郑敬辉借款合同纠纷”【7】一案中,最高法院认为,案涉土地作为东莞市东方明珠学校校园的一个部分,上盖建筑物应当认定为教育设施。依据《民促法》第三条“民办教育事业属于公益性事业”及第五条“民办学校与公办学校具有同等的法律地位”之规定,东莞市东方明珠学校作为民办学校,应认定为公益性事业单位。依据《担保法》第三十七条第三项及《物权法》第一百八十四条第三项“下列财产不得抵押:……(三)学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施”之规定,案涉土地属于学校类教育公益设施,系法律规定不得抵押的设施。以该土地使用权设定的抵押因违反上述法律强制性规定,当属无效。虽然案涉土地的登记用途为“商业”,但案涉地块上建有教育公益设施已是事实。依据《物权法》第一百八十二条规定的房地一体原则,涉案土地上为教育设施,故土地亦不能作为抵押物。因此,案涉两份抵押担保合同因违反了法律强制性规定而无效。案涉抵押房地产所有权人系百盛公司,该房产实际由东莞市东方明珠学校租赁使用,该学校系百盛公司开办的民办学校。由此可见,最高院的类案裁判观点认为:举办者所有、民办学校实际使用的教育设施仍应当属于《担保法》第三十七条及《物权法》第一百八十四条规定的不得抵押的财产,并据此否定了抵押担保合同的效力。
     
      结合《担保法》司法解释的相关规定,抵押的财产若能明确区分是教育设施以外的非公益性资产的,则可以设定抵押。但由于缺乏相关法律及解释,实践中如何区分民办学校所抵押的财产是否具备公益属性仍然存在一定的困难。
     
      四、结语
     
      无论是收费权质押还是财产抵押,究其民办学校主体的特殊性,其收费权质押与财产抵押行为均存在效力及质权、抵押权难以实现之特定风险。虽然《民促法实施条例(修订草案)》(送审稿)第六十条鼓励民办学校拓宽融资渠道,鼓励其以未来经营收入融资,亦鼓励非营利性民办学校的举办者利用自身的资产融资,待实施条例正式颁行后,最高法关于民办学校收费权质押及财产抵押的司法裁判态度是否转向,还有待检验。

    【作者简介】
    赵珂、赵嘉莹,四川衡平律师事务所。
    【注释】
    【1】据报道,教育部部长陈宝生在2019年全国教育工作会议上提及《民办教育促进法实施条例》已由国务院常务会议审议并原则通过,但正式稿暂未发布,本文仅通过司法部公布的《民促法实施条例(修订草案)(送审稿)》展开,不排除正式发布的规定与送审稿的规定差异的可能,特此说明。
    【2】2018年8月3日,民政部公布了《社会组织登记管理条例(草案征求意见稿)》全文,征求社会各界意见,意见反馈截止时间为2018年9月1日。新条例正式施行后,《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三大条例将同时废止。但正式稿暂未发布,本文仅借鉴该草案征求意见稿对于社会服务机构的界定,不排除正式稿发布的规定与征求意见稿的规定有所出入,特此说明。
    【3】赵晓芹:《<民法总则>背景下民办学校法人属性分析》,《净月学刊》2018年4月。
    【4】王利明:《收费权质押的若干问题探讨》,《法学杂志》2007年3月。
    【5】参见:(2016)浙民再21号判决书。
    【6】参见:(2017)最高法民终297号判决书。
    【7】参见:(2016)最高法民再335号判决书。

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