“谁执法谁普法”普法责任制的法治思考
2019/1/23 15:07:35 点击率[43] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法理学
    【出处】《行政法学研究》2018年第6期
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】执法;普法;普法责任制
    【全文】

      十九大报告提出新时代加大全民普法力度的法治要求。“谁执法谁普法”普法责任制,作为新时代的普法新路径,需要进行必要理论探究。从法治文化基础、法治运行原理、法治理论价值和法治传播价值四个方面,针对执法与普法融合的文化认同、现实条件、理论支撑、传播价值等关键问题,对“谁执法谁普法”普法责任制进行理论联系实际的分析论证。
     
      第一,在法治文化基础方面,适应普法政治化运作向法治化运作转型的需要,“谁执法谁普法”普法责任制,从全面法治思维和行政自制法治方式的多维度促进了新时代普法的法治化运作。全面法治思维传递的刚柔并济法治形式、行政他制之外的行政自制法治方式,具有优秀传统文化基础和现代法治实践基础。以吏为师的法律文化传统、执法的动态实践性为“谁执法谁普法”普法责任制提供了必要的传统文化基础和现实文化条件。中国古代教育深受官本位观念的影响,呈现教育政治化特征。在我国普法由政治化运作向法治化运作转型中,古代教育政治化为现代教育法治化提供了必要分析素材。借助文化发展惯性,“谁执法谁普法”普法责任制吸收了传统“以吏为师”教化形式的合理自制因素,同时融入官民法律意见沟通、监督权力行使等多重现代法治价值。执法的动态实践性提供了“谁执法谁普法”普法责任制的现实文化条件。普法之所以能够与执法实践性产生深度契合性,归根结底是服务行政理念指导下的执法与普法都符合交往行为理论。
     
      第二,在法治运行原理方面,适应普法由外部需求向内部需求转化的需要,提升普法在执法中的现实作用,从而有效培育执法主体的普法主体意识成为关键。在执法实践中以法治思维贯穿政治思维、经济思维、道德思维等,实现不同思维方式的统筹兼顾,是执法者发挥主观能动性培育普法主体意识普法需求内化的过程。在普法需求内化的基础上,实现法律治理由外部需求向内部需求转化,需要实现守法需求的内化。执法者在以法治思维将普法纳入执法内在需求的过程中,应当以行政过程观点弥补传统行政行为片段化规制的缺陷,有效兼顾行政相对人的守法需求。在理论层面,在自上而下构建普法责任制之余,应当采取必要的自下而上的社会法治角度审视普法责任制。同时,与立法、执法、司法活动相比,普法活动的柔性法治因素相对更多。在“谁执法谁普法”制度规定不健全的情况下,以柔性法治视角审视普法责任制发展不无裨益。
     
      第三,在法治理论价值方面,适应行政法治由司法审查模式向公共服务模式转化的需要,应当对我国党政主导的行政事实行为类型普法进行分析。执法与普法的融合发展,在一定程度上增加了行政事实行为与行政法律行为的规制关联性。借助行政事实行为与行政法律行为的规制关联性促进行政事实行为法治化,成为司法审查模式向公共服务模式转化的重要契入点。在普法责任制的行政主体变革方面,普法责任制通过行政主体进行内部科学权限划分,在行政主体对行政诉讼被告确认的理论和现实意义降低的情况下,提出了议事协调机构作为行政主体重构的重要内部视角。这是以行政权现实运行的常态化为着眼点,补充司法权监督行政权的非常态化形式,从立足司法审查需要向服务公共行政进行必要转型,有利于从根本上提高行政主体理论的现实指导价值。在普法责任制的行政行为推进路径方面,应当树立新时代大普法理念,形成普法与执法理念层面的融合,同时应将普法理念、普法程序等融入抽象行政行为、具体行政行为执法程序规定的现实运作。
     
      第四,在法治传播价值方面,适应法治传播内容的部门化向体系化转化的需要,法治宣传应当摆脱部门化分割的弊端,在动态适用中以体系化普及思路提高普法效益。更为重要的是,法治宣传应当适应实质法治的需要,在核心价值层面进行法治理念的普及,这是支持法治宣传体系化发展的法治精神所在。与此趋势相适应,执法中普法要立足法治体系建设需要,进行必要社会主义法治价值普及,强化普法内容的法治认识深度,强化普法内容的法治认识广度。法治传播价值包括以下两种形式,即权力行使者和权力行使过程一体化监督的法治传播、党内法规等软法与国家法律互动性的法治传播。党内法规宣教将宣教主体和宣教对象都真正置于法治宣传教育的视野下,通过言传不如身教的法治形式,实现行为主体和行为过程的法治一体化,从而增强法治传播的现实基础。随着服务行政、协商理念等发展,行政过程中软法适用空间大为拓展。与此相适应的执法中的普法活动,应当立足法治体系协调化、均衡化发挥软法与硬法互动性的法治传播价值。执法中普法,成为以刚柔并济方式实施软法的重要法治方式。
     
      总之,通过解决普法在各个层面的重要问题,明确普法转型的深层次权力监督原因。推行“谁执法谁普法”普法责任制,从实质上是以程序化、责任化的法治模式强化公权力常态化柔性监督,与国家监察体制改革呈现的公权力常态化刚性监督相得益彰。其通过在主要公权力领域打通法治政府和法治社会建设的壁垒,发挥法治政府和法治社会的法治互动力量,以法治中国的人民立场切实提升法治国家、法治政府和法治社会一体化建设的综合法治效益。“谁执法谁普法”普法责任制带来了普法机制的重要变革。通过增强“谁执法谁普法”普法责任制的法治文化基础、完善“谁执法谁普法”普法责任制的运行原理、丰富“谁执法谁普法”普法责任制的法治理论价值、发挥“谁执法谁普法”普法责任制的法治传播价值,从法治理论和法治实践的多角度促使普法机制由被动向主动转化,这是以中国特色法治实践为基础的,以动态化的法治沟通交流视角,通过强调主体间的共识、增强普法主体的主动性来诠释新时代普法。

    【作者简介】
    陈思明,山东行政学院副教授。

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