食品欺诈的法律规制演变及域外经验启示
2018/11/30 9:10:28 点击率[82] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】刑法学
    【出处】《工商行政管理》2018年第19期
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】食品欺诈;法律规制;域外经验
    【全文】

      食品欺诈的问题历来有之。但不同性质的食品事故使得食品的安全性和真实性先后成为了国家法律规制的重点。在食品立法的演变中,标准、许可、标识等规制工具可同时助力食品安全性和真实性的保障工作。然而,鉴于当下食品欺诈中的故意掺杂使假和经济驱动等特点以及技术、贸易发展带来的规制挑战,欧盟、美国都针对包括食品安全在内的食品欺诈进行了立法完善和执法改进。由此,域外经验中的综合立法、技术支持和多元参与及其对于反食品欺诈的助力也能为我国当下的食品安全欺诈立法提供启发。
     
      简介
     
      就食品欺诈而言,一方面,欺诈有悖于诚信对为人做事的要求,相对人基于欺诈所作的表意可使其蒙受损失,而且,合同欺诈抑或消费欺诈还可能破坏市场秩序,具有社会危害性。尽管如此,当国家以法律规制市场中的欺诈行为时,并不涵盖所有道德上具有可谴责性的欺诈,而是基于欺诈是否具有故意的主观意愿,诸如做出虚假陈述、隐瞒真实情况等客观要素以及损害后果等考虑,分别通过民法、行政法和刑法加以规制。
     
      另一方面,食品领域内的欺诈贯穿中外食品行业发展的历史,且形形色色的欺诈案件也是数不胜数。然而,各国政府法律规制的监管力度不足被认为是许多欺诈者可以逍遥法外的原因。随着1996年在欧盟爆发的疯牛病危机以及2013年发生的“马肉风波”,食品的安全性和真实性先后受到欧盟和其他许多国家、地区的重视。有鉴于此,本文基于食品(安全)欺诈及其法律规制的历史演变,论述了食品欺诈规制中影响欺诈认定的要件和各国针对性立法及执法中的发展趋势。
     
      食品欺诈成为重要的社会问题
     
      欺诈行为及打击欺诈的法律调控制度由来已久,但法律规制的一个重要转变体现为从民事领域针对合同欺诈的私法救济转向经济领域针对消费欺诈的公法防控。相应的,对欺诈的认定不再仅仅只是导致受侵害人做出错误选择的意思瑕疵,而是针对市场失灵所导致的误导、欺骗行为。比较而言,前者的目的在于保障契约自由和意思自治,后者则保护公平竞争和消费者权益,其所带来的变化包括主观故意不再必然被视为欺诈的构成要件,表意本身误导性可以视为欺诈的构成要件而无关消费者是否基于误导性表意有错误认识或做出错误选择。当然,各国在通过法律规制应对欺诈时,基于各国法律体系和社会热点的差异会有不同的制度设计,但针对欺诈进行否定性的立法且强化对于消费者的保护是共同的趋势。随着针对欺诈的市场干预强化,诸多不同形式的商业性欺诈都被纳入了规制范围,如价格欺诈、产品欺诈、广告欺诈,尤其是通过这些内容对消费者的欺诈规制。
     
      诚然,法律的适用具有普遍性,但不同领域内的欺诈有其自身的特点和差异,因此,在论及欺诈行为的认定和相应的法律调控时,有必要结合领域的特点来考量。例如,当我国《消费者权益保护法》针对消费欺诈规定三倍的惩罚性赔偿时,针对食品领域内关涉安全的消费欺诈,《食品安全法》则是规定了十倍的惩罚性赔偿。可见,在普通法基础上制定特别法也是考虑到了规定事项的特点,如食品安全问题特别突出而需要予以特别规定。事实也是如此,尽管食品消费中也存在诸如“天价鱼”这样的价格欺诈,“核桃补脑”这样的广告欺诈,但问题导向的食品规制焦点还是食品安全。但需要指出的是,一方面,自疯牛病危机以来,各国都在强化食品安全的立法,这使得食品安全日益成为一项独立的风险规制。相应的,中国针对食品安全的法律规制符合了国际通过食品安全立法保障贸易自由和公众健康的趋势和要求。另一方面,“马肉风波”的教训使得食品欺诈,尤其是利益驱动型的食品掺杂使假(economically motivated adulteration)再次成为全球规制的关注问题。然而,我国《食品安全欺诈行为查处办法(征求意见稿)》的制定表明:中国在这一方面的立法还是基于食品安全这一国情。在笔者看来,突出国情有其必要性,但在食品欺诈愈演愈烈且需要国际协同治理的背景下,食品欺诈比食品安全欺诈的定位及对前者的规制更具有前瞻性和综合性。
     
      老问题新关注
     
      食品欺诈并不是一个新问题,但又再次成为新的关注点。威尔逊的《美味欺诈》是一本关于食品造假与打假的历史报告。这一问题历时之久可以追溯到古罗马时期酒里掺水的案例;形式之多则是波及食品种类、成分、信息、商标各方面的造假,性质恶劣的有如用有毒的铜给茶叶染色。尽管这本书没有像辛克莱的《屠场》那样改变一个国家对食品的法律规制,但这本书依旧让人在震惊之余反思食品规制的必要性,因为一如作者所言:食品有着生杀予夺的可怕力量。诚然,小说中描述的很多恶性掺杂使假已经成为历史,对于依旧存续或者具有新发展的欺诈,也有了更为严厉的法律规制。但是,食品欺诈随着食品供应链范围的延伸和复杂化成为新的全球性问题,这也是不争的事实。
     
      对此,一是食品行业本身的发展给欺诈提供了更多的机会。在从农场到餐桌的全程供应链中,环节之多、人员之众、区域之广以及食品数量和种类之繁多也意味着更多的造假可能性。而且,跨区、跨国的监管差异,尤其是检查的频率和严格性的差距也加剧了掺假可能。二是随着对药品的从严监管,食品欺诈等食品犯罪则显得风险相对低、利润又很高,因而也越来越受到犯罪集团的青睐。而且,鉴于公共资源的有限性,对于不涉及安全问题的食品犯罪的打击力度和处罚力度也相对有限。三是科技在食品欺诈中的作用表现为“其能造假也能打假”。一如早期化学分析和研究人员对于食品掺假的揭露,而哈维·华盛顿·威利通过诸如“试毒小组”等研究对于美国食品立法的推动更使其被尊为“纯净食品和药品法之父”。然而,同样因为技术在造假中的助力,加剧了诸如蜂蜜产品等的反欺诈监管难度。
     
      食品欺诈的多样性和安全关联性
     
      当下的食品规制面临这样一个悖论:在我们这个时代,当食品数量不再成为问题而质量也更胜从前时,为什么安全相关的问题却越来越多?食品欺诈问题的愈发突出是一个原因。作为一个概念集,食品欺诈的形式多样,如掺杂使假、信息标识误导等。其中,早期食品立法中使用的术语食品掺杂使假(food adulteration)有多种不同的定义,例如在食品中掺入一种或多种物质使其实际情况与销售名称不相符合,或者为增加质量、体积而故意添加其他物质且未告知消费者,抑或掺入任何有毒或有害的物质。例如,美国1906年的《纯净食品法》将降低、减少质量或规格含量,一种物质全部或部分替代,有价值的成分被全部或部分替代,含有有害健康的有毒或有害成分等情形都视为食品的掺杂使假。
     
      由此观之,一方面,早期立法针对食品欺诈的定义或类型化并没有明确区分掺杂使假的主观意图,即在官方对入市食品进行检查时,如通过食品检验发现上述情形,便可认定为食品掺杂使假,并进行相应的处罚。然而,随着对安全和风险的认识,尤其是鉴于风险可以管理但不能完全消除的认识,食品中存在的可能导致健康风险的物质被视为了一种客观存在。相应的,食品污染(food contamination)这一概念被定性为:任何非人为加入食品或食用动物饲料的成分,由于食品或饲料的生产(包括作物种植、动物饲养和兽医用药等行为)、制造、加工、制备、处理、填装、包装、运输或保存,或因环境污染而进入相关食物或饲料。对于这一问题,过程中的危害分析和关键点控制体系以及终产品中的污染物限量要求是确保食品安全作为可以接受风险的规制手段。不同于此,尽管食品欺诈是长期存在的问题,但当食品欺诈再次成为关注点后,故意成为了食品欺诈不同于食品污染的特点,尤其是经济驱动型掺杂使假被视为突出的食品欺诈类型。由此,不仅故意这一动机成为欺诈的特点,基于获取经济利益还是损害公众健康的动机也成为区分食品欺诈和食品安全(food safety)的特点。
     
      另一方面,即便仅仅只是食品的立法和执法领域,也已经形成诸多与食品相关的概念,食品欺诈与它们之间的关联及差异可做如下归结。其一,尽管经济性的动机被用以区分所谓的经济驱动型掺杂使假和食品安全,但是食品欺诈之所以受到关注也是因为其对公众健康存在直接抑或间接的影响。例如,美国在2009年前后开始关注食品欺诈,原因一是三聚氰胺事件的教训,二是美国审计署有关海产品欺诈的报告。其中,前者无疑是危害人类健康的食品安全事件,后者则被认为是基于经济利益的欺诈,如通过注水或者加冰增加重量,替换高价鱼类品种等。其二,就食品质量(food quality)方面的欺诈而言,上述高价值的鱼类被廉价品种替换,便影响了消费者对于食品质量的诉求。此外,欧盟将传统文化、地域特色视为实现农产品价值的增值手段,并通过针对食品的成分要求和质量标志的立法避免消费者被假冒行为误导。根据欧盟2015年的食品欺诈网络活动报告,食品欺诈中的主要问题是标识方面的违规行为。而根据意大利中央农产品质量保护和反假冒伪劣监察局2016年的报告,该部门反欺诈检查中发现葡萄酒和橄榄油是欺诈数量最多的产品,如产地真实性方面的欺诈。但需要指出的是,即便是针对食品质量的欺诈,也可能会影响到食品安全。例如,水产品的经济性欺诈主要是以次充好的替代形式,但由此掺入的化学毒素、过敏性物质也会带来健康危害。其三,食品造假(food counterfeiting)也是一个被经常使用的概念,但食品欺诈的范围更广泛。就造假而言,这一类的欺诈主要是指侵犯诸如商标、专利、设计等知识产权的违法行为。但应当指出的是,这一类欺诈除了导致权利人的经济损失,也会导致消费品的健康和安全风险。其四,除了食品掺杂使假,食品的错误标识(food misbranding/mispresentation)也被视为欺诈的主要形式。例如,早期的美国食品纯净法将以下情形都规定为错误标识:仿冒另一种物品或要以另一种物品的特有名称出售;包装信息被篡改、内容不全、不能如实反映食品的种类或尺寸等;外包装或标签上的陈述、设计等信息是错误或者具有误导性。
     
      现有监管的挑战
     
      即便直接或间接规制食品欺诈的法律很多,但是,一方面,在实际的监管中,面对技术型的食品欺诈,监管所依据的检测在发现欺诈问题时具有“客观不能”的劣势。因为,其一,欺诈的技术考量是为了规避检查,因而掺杂使假的食品与真实食品极为相似,进而导致了检测本身的“真假难辨”困境。而且,与监管部门的检测手段相比,造假技术往往先行一步,前者的滞后性与后者的“先进性”也导致了官方检测的“后知后觉”。其二,尽管也有许多可用于检测食品掺假与否的技术手段,但是应用成本之高、用时之久,以及对于人员能力和实验室配备的要求也限制了其在日常检查中的使用。其三,当官方的检查侧重食品安全时,消费者对于质量方面的欺诈也可能不具有鉴别力。
     
      另一方面,监管资源的有限性使得问题导向的监管可以集中资源应对关注度高的食品问题,这一“主观能动”使得食品安全成为各国现有食品立法和监管的主要议题。而直到经济驱动型的食品欺诈危机才再次使得主管部门重新意识到这一问题。例如,在马肉风波之前,食品欺诈并不是欧盟乃至成员国立法和执法优先关注的议题。同样的,在有关水产品欺诈的报告中,美国审计局也指出美国食品药品监督管理局的首要目标是食品安全,而对欺诈相关的问题仅投入了有限的监管资源。例如,该机构每年仅对2%的进口水产进行官方检查,相应的,这也限制了其发现水产欺诈的能力。但一如其所指出的,欺诈也能导致食品安全问题。
     
      食品欺诈的法律规制及其工具
     
      法律的特点在于持续演变并不断适应社会发展的需求。就具体针对食品(安全)欺诈的立法而言,食品技术的进步、食品贸易的全球化以及对各类不同食品问题的“就事立法”都对食品欺诈的界定及其法律规制的范围、方式产生了影响。
     
      食品成分
     
      食品自身的定义会影响到欺诈与否的认定。由于技术的发展,食品的范围在不断扩大。从为保障食品“纯净度”(purity)而制定严格的识别标准(standard of identity)到食品添加剂在食品中的广泛应用,基于科学评估的许可原则突破了识别标准对食品成分的限制要求,进而使得在食品中添加安全可靠且具有功能性的化学物质成为可能。也就是说,从食品成分的角度认定食品欺诈,原有的识别标准是针对各类食品的名称及其成分组成的一种强制性产品标准。相应的,每一项食品标准便是一个正面清单,仅有列入的物质可用于该食品,否则被认定为掺杂使假。在此基础上,针对食品添加剂设定的“安全即可使用”的许可,是在法律因人身健康、生命安全而作出一般禁止的前提下,由主管部门赋予申请人在合理的范围和剂量要求下使用食品添加剂的权利。鉴于食品添加剂许可的通用性,获得许可的食品添加剂也可以进一步构成一个正面清单,即仅有列入的食品添加剂可用于指定的某类食品,否则也可以被认定为掺杂使假。
     
      然而,一如德国学者对于食品法规制方式的分类,前者基于识别标准的规制遵循了“禁止滥用原则”,后者则是“保留许可的禁止原则”。两者最大的区别在于前者为事后规制,后者则是事前规制。当适用第一个原则时,食品企业可自行采取行动,且仅在违反针对食品安全的普适规则时才承担责任,即在违反食品识别标准要求的情形下,且有赖于官方检查的查处。在此,食品被推定为安全。但在适用第二个原则时,一般要求是禁止食品入市,仅只有在获得许可时才能入市销售。因此,在获得许可前,食品被推定为不安全。目前在实务中,第二原则主要用于诸如食品添加剂等食品成分抑或新食品等特殊食品的规制。
     
      不同于此,随着一些化学物质被证实有致癌效果,诸如美国的“德莱尼(delaney)”条款则以负面清单的方式确认了不得用于食品的化学物质,相应的,以这一类物质为原料生产食品也可以被视为掺杂使假。在这个方面,我国农业部和卫生部公布的食品中可能违法添加的非食用物质名单、易滥用的添加剂名单和饲料、养殖中禁用药物和物质清单便是这一类的负面清单。
     
      生产过程
     
      因为食品安全过程管理的原则要求,食品欺诈的认定也与食品生产过程相关。对于上文提及的食品污染,二十世纪六十年代开始由沙门氏菌引发的食源性疾病已经对预防和控制生产过程中的微生物污染提出了要求。有鉴于此,监测对保持食品安全性而言至关重要,包括对与健康和环境相关的指标进行定期观察并记录这些观察数据,并搜集潜在微生物危害以及食品生产中会发生微生物污染的关键点的信息。因此,将这些有关危害评估、关键控制点和监督这些关键点的程序整合在一起,危害分析和关键点控制体系的应用可以通过过程控制预防危害,尤其是预防那些不可见的微生物污染。鉴于食品企业可以根据自身的特点执行管理体系,这一基于企业自我规制的官方检查更多的是针对记录开展审计,确保企业通过过程管理保障食品安全。这一转变表明对于保障食品而言,除食品本身而言,生产过程的透明性也是监管要义。在这个方面,全程追溯信息的保持也是保障生产过程乃至食品供应链全程透明性所必须的。
     
      此外,当欧盟通过立法确立保护原产地名称、受保护地理标志和传统特色保证的质量标志,以及对有机食品和传统手工食品等的特别规定时,这些最终出现在食品标识上的标志及信息,其内容也都与一定的生产方式相关。例如,同为知识产权的保护范围,商标与地理标志的最大区别在于前者与产品的工业来源有关,后者则是维护与土地有关的传统生产。再例如,意大利非常重视传统手工制作的意大利特产,因为其利地促进当地的发展,提高农村地区的生物多样性,并增强农场的多功能性。在适用欧盟食品卫生法规方面,这些传统食品的工艺在不符合相关规定时可以获得豁免,且需要根据一定的技术标准生产制造。由于这些增值产品具有更高的市场利润,因此葡萄酒、橄榄油这些凭借上述质量标志获得消费者认同的产品也成为了常见的掺杂使假产品,尤其是基于经济动机。
     
      食品信息
     
      信息是消费者了解食品成分和生产方式的凭借。市场的信息不对称、食品作为信用品的属性、以及消费者获取足够信息从而确保其能够根据个人意愿和需求做出知情选择的权利都是要求生产经营者进行信息披露的原因,其主要的方式是食品标识,以保障消费者的知情选择。概括来说,食品标识的信息披露有强制性和自愿性两种。其中,前者借助披露义务要求食品生产经营者在标识上提供一定的信息内容,后者既可以是以国家规定为前提的自愿性标识,也可以是基于私人标准的声明。不同于强制性的食品标识要求,自愿性的标识信息也可以加以规制,如通过框架立法或者选择适用的标准对其表述形式和内容加以规范,以确保信息所反映的情形的真实性。
     
      相应的,食品欺诈的认定与针对食品生产经营所设定的信息披露义务相关。在上文提及的否定性的标识错误情形的基础上,单行的食品标识立法进一步明确了强制性信息的披露要求,如食品名称、生产商信息、食品净重量等信息应当标注在预包装食品的标识上。这意味着食品中的商业性言论自由越来越受到限制,以应对市场中信息不对称所导致的消费欺诈。事实上,在信息社会以及食品供应方式的变迁下,食品欺诈也更多的是表现为一种扰乱市场“真实性”的欺骗性的信息行为。也就是说,消费者对于食品的知情选择在很多时候都是以食品标识的信息为据,包括成分的内容、生产的情况以及食品本身的营养或功能价值等。在这个方面,欧盟针对食品信息的单行立法表明:消费者保护不仅趋向于作为个人权利的健康保护,同时也涉及信息保护这一作为保证个人自由选择权利的工具。
     
      而对于自愿性标识而言,生产经营者也可以就产品的特性或者生产方式作出自主声明,例如,“低热量食品”或者“天然食品”等自愿性的信息披露。消费者对于健康饮食的重视使得商家越来越倾向于这一类的修饰用语,然而,在没有规范术语使用的条件下,信息内容可能会与实际情况不相符合,进而导致消费者上当受骗。在这个方面,除了上述国家干预所使用的框架立法或者选择性标准来引导规范使用这些术语,禁止“引人误解的表示”也是保障食品信息披露真实性的通用性原则。其中,披露的信息并不仅仅只是食品标识,也包括广告、宣讲等各种向消费者提供信息的形式。对于如何认定,从利于消费者保护的立法目的而言,消费者免于对商家欺骗意图和自身是否实际受骗的举证,能避免此类诉讼的胜诉困难和行政查处的困难。
     
      食品欺诈立法和执法的新动向
     
      在食品欺诈的法律规制及历史演变中,一个显著的特点是食品安全的独立规制和法律的自成体系,尤其是以科学原则和风险分析体系为基础,确保政府的法律规制在保障健康安全的同时不至于成为新技术适用、产品自由流通的壁垒。然而,经济驱动型欺诈的分类及规制的改进表明政府通过法律的干预已经从保护消费者的生命和健康安全进一步拓宽到消费者的其他合法权益,而这也是食品安全法律和食品欺诈法律在立法目的上的差异。对此,既有针对食品安全的立法及其工具是否足以应对食品欺诈的问题?实践表明:不足以。
     
      以欧盟为例:尽管2002年制定的《通用食品法》不仅规定了为公众健康保护和消费者食品相关利益提供高保护水平的立法目的(第一条),而且其也通过保护消费者利益的法律原则明确保护消费者的知情权,以预防欺诈和欺骗性行为,食品掺杂使假和其他可能误导消费者的行为(第八条)。然而,在马肉风波之后的反思中,欧盟也意识到了除了不得误导消费者的原则性要求,欧盟层面并没有针对食品欺诈的规制框架。相应的,在既有针对食品安全的规制框架下,也存在着如下问题,包括各国应对食品欺诈的监管部门组织情形不一、欧盟层面监管人员有关食品欺诈监管能力缺失、行政部门和业已意识到食品欺诈犯罪的欧洲刑警合作不足,等等。为此,就欧盟的官方控制而言,第2017/625号新法规在原有安全和质量官方控制的基础上,进一步纳入了针对食品欺诈的监管。其内容包括要求基于风险分级对欺诈行为进行日常检查,且不予事先通知;刑事处罚应当与欺诈的预期经济收益过罚相当;成立针对食品链真实性和完整性的欧盟基准机构,为官方控制的有限性提供技术和研究支持。而在借助信息技术工具助力官方监管方面,欧盟业已建立的食品欺诈工作网络也有助于成员国之间共享食品欺诈案件以及反欺诈的经验。尽管并没有法律明确规定食品欺诈的要件,但基于经验,欧盟总结了认定食品欺诈的四个要件:违反欧盟的食品法律,行为具有主观故意,为获取经济收益,欺骗消费者。
     
      在美国,从1906年纯净食品法中的食品掺杂使假规定到2011年食品安全现代化法案中预防故意掺杂使假的规定,后者回应了2009年美国审计局有关食品欺诈监管不力的质疑,也表明了美国重视食品供应安全对于保障国土安全的作用,包括防控生物恐怖事件。在此,作为食品安全现代化法案的执行规章,《保护食品预防故意掺假缓解策略》进一步细化了预防故意掺杂使假的规定,以阻止意图造成大规模公共健康危害的故意掺杂使假,其中包括导致疾病、死亡的食品安全问题,也包括经济型驱动掺杂使假问题。但一如针对微生物污染的危害分析和关键控制点,针对掺杂使假的缓解策略也是以过程管理为原则,要求注册的大型食品企业通过食品防护计划,确认脆弱点,并对其进行评估、监测、修正和核实,但具体内容可由企业根据自身情况加以细化。事实上,食品防护这一概念的提出及其计划目的就在于应对故意的有害于健康或者导致经济损失的掺杂使假,进而区别于传统的由危害导致的非故意性的食品污染。为落实这一计划,美国食药部门本身也需要和农业部、环保部等机构开展合作,包括制定和落实国家农业和食品防护战略,以便通过准备、发现、回应和恢复机制来应对不利于国家食品供应的各类威胁。
     
      此外,就应对食品欺诈做出的机构安排而言,英国单设打击食品欺诈的机构也具有启发性。作为欧盟的成员国,英国通过一系列的食品检测、犯罪调查积极应对马肉风波,以确保消费者对于食品的消费信心。然而,这一次的教训也表明,英国在应对食品欺诈时的最大问题是没有一个主管部门。一如负责马肉风波独立调查的食品安全专员埃利奥所指出的:在涉及到部门责任时,警察部门和政府部门之间相互推卸,且需要两三个月的时间才能确认各自的职责。然而,两三个月的时间足以让罪犯逃之夭夭。鉴于食品欺诈的复杂性、广泛性以及该类活动在国家和国际层面的组织性,埃利奥认为这是一种食品犯罪。当食品欺诈不在仅仅只是食品行业内的那些“无赖”的随机行为,而是群体性的组织活动,且意在欺骗食品购买者乃至使他们受到伤害时,食品欺诈便是犯罪行为。而且,食品供应链中的延伸,尤其是全球化的发展使得远距离和匿名性成为该链条的特点,进而也加大了犯罪的可能性。相应的,需要一个国家的食品犯罪预防战略,其中,一项重要的工作便是成立独立的打击食品犯罪的机构。根据这一提议,英国于2014年成立了国家食品犯罪机构。根据该机构的定义,食品欺诈是指与食品生产或者供应相关的不诚实行为或者疏忽,目的在于使自己获得收益或者给他人造成损失。比较而言,食品犯罪是指与食品生产或供应相关的不诚实,其可能过于复杂或可能给消费者、企业乃至公共利益造成严重的损害。作为应对后者的机构,国家食品犯罪机构负责犯罪情报的收集、评估,并为企业、相关的执法和司法部门提供信息和咨询。然而,2016年的评估报告指出没有调查权限的安排限制了该机构利用其情报资源打击食品犯罪的能力。
     
      域外经验与中国启示
     
      就上述的域外经验而言,其对于食品(安全)欺诈的立法完善以及我国的执法改进有以下启示。
     
      食品规制与“消费者第一”
     
      现代的食品规制立法不仅重视食品的安全性,也重视食品的真实性(authenticity)或完整性(integrity),并将保护消费者作为反食品(安全)欺诈的首要目标。当食品安全指食品中的化学性、微生物性危害且借助卫生措施以及污染物、残留物等指标加以控制时,真实性是指食品特征、成分和质量符合消费者的预期要求。对于一些消费者而言,真实性是满足其偏好的重要前提,尤其是为了避免一些物质的知情选择。相应的,完整性是食品的内在质量要求,以确保其含有所有使其成为某类食品的成分,其通常借助明确产品成分组成的标准加以规范,如前文提到的识别标准或菜单式的成分立法。尽管识别标准也一度是反食品欺诈的重要手段,但是,除了适应化学技术的发展和食品添加剂的应用,食品种类的日渐丰富也使得针对食品成分的菜单式立法不可能覆盖所有的食品种类。然而,诸如巧克力命名中对于可可的含量要求依旧表明了这一类纵向立法在保障食品真实性方面的必要性。只是随着对食品安全规制的重视,针对食品成分真实性的检测成为了食品规制中的次要目标。所幸,对于消费者权益的关切以及真实性与安全性的关联性也再次使其受到重视。对此,除了提高监管力度,也需要借助交流和教育提高消费者对于食品欺诈的认识。值得指出的是,过量的信息也会影响消费者的知情选择,因此,针对食品信息的立法可以保证他们的知情权。
     
      鉴上,从保护消费者权益的范围而言,我国《消费者权益保护法》和《食品安全法》的立法目的是不同的。其中,前者保护人身权、知情权在内的消费者的合法权益,后者突出保障消费者的身体健康和生命安全。对此,引人误解但无关食品安全的表示是否纳入到《食品安全法》的调整范围?在这个方面,职业打假中对于“食品标识”狙击[5]使得《食品安全法》在修订后作出了无关食品安全的标识瑕疵规定,但是,一方面,这一标签瑕疵在“不影响食品安全”的同时有“不会对消费者造成误导”的限定。另一方面,当食品安全标准在我国因为《食品安全法》的规定而具有公法规则约束力时,《预包装食品标签通则》(GB7718-2011)的一项基本要求是标签信息应真实、准确,不得以虚假、夸大、使消费者误解或欺骗性的文字、图形等方式介绍食品,也不得利用字号大小或色差误导消费者。在这些法律规则的前提下认定食品信息方面的欺诈,“引人误解的表示”成为了包括安全在内的食品欺诈的必要条件,以保护消费者的各类合法权益。但鉴于《食品安全法》的立法目的在于聚焦消费者的健康和生命权益,就作出引人误解但无关食品安全的表示行为而言,即便依旧承担惩罚性赔偿,也更适宜《消费者权益保护法》的三倍赔偿。此外,就目前由于标识打假带来的行政和司法负担,可基于实践的行政执法和司法判决,做出因符合标签瑕疵要求而豁免惩罚性赔偿的正面清单,借以消解标识打假带来的滥诉负担,如计量单位英文字母的大小写错误。
     
      综合立法和部门合作
     
      无论是欧盟官方控制从食品安全到食品欺诈的监管扩围,还是美国食品欺诈的禁止性条款到故意欺诈和食品防护的监管强化,一个共同的趋势是一并打击食品安全、食品质量、食品真实性等食品问题,但在监管方式上需要与时俱进,如从危害分析和关键点控制体系(HACCP)到脆弱性分析和关键点控制体系(VACCP)的转变。尽管过程监管意味着食品生产经营者承担落实诸如VACCP体系的主体责任,但是,对于预防食品欺诈/犯罪,保护消费者而言,政府部门的作用也是关键性的。在就事立法的演变中,食品的部门监管也呈现了多部门体系,单一部门体系和整合体系。其中,对于多部门的体系而言,其分工有如美国的食品规制分散在农业部门和食药部门,也有如我国食品安全监管分布在农业部门、食药部门和出入境管理部门以及食品的质量监管在质监部门、食品的商标侵权在工商部门。
     
      对此,立法的综合性意味着执法的综合性。就域外经验而言,欧盟作为超国家组织,食品相关的执法都由其成员国进行,但欧盟官方法规的改革意味着欧盟层面的审计机构也承担了针对食品欺诈的审计工作,只是成员国层面的机构安排依旧具有国别特点,如英国是从食品犯罪的视角打击食品欺诈,并为此单设了食品犯罪机构。美国则是因为其食品法本身就不断扩张食品事项的监管范围,因而其主要的监管机构食药部门也一并担负了关涉安全、质量和真实性的检查。然而,我国食品安全监管体系的改革依旧在多合一的“市场监”和单设的“食药监”的选择之间未有定论。比较而言,由工商、质监和食药合并而来的“市场监”模式解决了食品质量、食品安全、食品商标等立法和执法分立所导致的反食品欺诈困境,但“市场监”弱化食品监管专业性的问题依旧没有得到解决。事实上,机构的组织安排并不仅仅只是一个行政问题,其专业性的定位,经验和文化以及所采取的规制方式都会影响到规制有效性。而明确的监管职责和范围也可以提高监管的有效性。就组织安排而言,从单设专业机构所构成的高度分散性组织架构到仅有少量机构组成的高度集中性组织架构之间,组织安排的选择主要考虑“做正确的事”这一效能(effectiveness)和“正确的做事”这一效率(efficiency)。此外,一方面,规制目的作为组织安排应当考虑的因素是因为一个组织如果面临冲突性的规制目标,则会影响规制的效能。如欧盟食品安全监管中的一个历史教训就是监管机构在经济发展和安全保障的规制目标之间优先保障了前者。另一方面,职能也是机构安排的考虑因素,因为过多的职能和有限的资源之间的冲突也会影响规制机构的效率。如美国食药部门因为食品、药品、化妆品的多元监管也会限制其投入食品监管的资源。
     
      然而,不得不承认的是,食品的规制因为农业、环境、健康的关联性以及行政、司法的二权分立而涉及多个部门,为此,部门之间的协调是实现规制有效性所不可或缺的。在此,就食品欺诈的规制而言,一方面,不同的行政部门之间因食品的监管内容差异而需要构建合作机制,另一方面,在打击食品欺诈违法犯罪的过程中,也涉及到行政部分和司法部门的合作,如食品犯罪的侦查、鉴定中的合作。对此,除了建立食品犯罪机构这样的组织创新,也可以构建跨部门的合作机制,为此需要共同的目标,实现这一目标的联合战略,对于角色和责任的共识,明确使自身资源利用最大化和相互协调的方式以及可以跨部门合作并保证工作条理性的程序和政策。此外,也可以考虑一是针对合作建立监测、评估和报告机制,二是通过部门计划和报告强化对合作结果的可问责性,三是通过绩效管理办法强化个人对于合作结果的可问责性。作为提醒,食品供应链的全球化意味着一个地区方监管的薄弱性可能为食品欺诈乃至犯罪提供机会,因为食品欺诈规制立法的协调和行政乃至司法的国际合作也有助于遏制组织化的食品犯罪。
     
      基于信息的规制改进和多元参与
     
      重视信息以保障监管的有效性。通过对信息的汇总,可以明确潜在的问题,并就此确认相关的解决措施。正因为如此,一个科学的信息系统且能够反映实际情况以及不确定性和价值的信息可以助力决策者,进而实现有效的监管。在此,一是可构建政府主管部门之间的信息网络。在这个方面,欧盟的特殊性在于超国家组织的特点,因此其官方控制要求成员国在涉及多国的监管中给予行政协助。对此,一个主要的组织安排是各国设立联络站,为行政协助提供信息。而更重要的是,通过以欧盟为中心的信息系统可以保障各国之间的信息交流,而这便是欧盟食品欺诈工作网络建立的初衷。此外,行政协助和合作体系也为成员国之间的信息共享提供了沟通渠道,其主要的一个内容便是成员国之间有关食品供应链中的欺诈信息共享。比较而言,行政协助和合作体系仅针对跨国性的违规信息共享。
     
      二是政府和企业之间的信息网络。对于企业而言,食品欺诈并不仅仅只是通过合规来加以避免,更应该采取措施予以预防。在这个方面,加大对经济驱动型食品欺诈的信息搜集已经被视为防控这一类食品欺诈的有效措施,而一个数据库将为相关决策提供数据和信息支持。正因为如此,当食品企业向埃利奥反馈有关食品欺诈规制的诉求时,一个重要的内容便是来自政府的信息和咨询有助于他们更好地开展自我规制,尤其是建立基于信息和情报的“避风港(intelligence)”,进而防控食品欺诈事件。对此,尽管企业有信息披露的义务,但向企业开辟有关潜在或实际存在的食品欺诈“情报”而不仅仅只是信息上达和分享机制也有助于构建“避风港”。例如,英国的食品犯罪机构提供了保密式的举报热线,为食品犯罪疑似案件的情报提供了电话或者邮件举报渠道。
     
      三是各个利益相关者之间的信息网络也可以保证食品供应链的透明性,并最终保护消费者。例如,英国食品企业在疯牛病危机后构建了食品企业的情报网络。此外,有关食品欺诈信息的共享和数据库的建立也有赖于社会多元主体的参与,如为系统地搜集和汇编经济驱动型食品欺诈和食品欺诈的历史数据,从而预防这些事件的发生,美国明尼苏达大学国家食品防御和保护中心创建了EMA数据库。此外,美国药典也创建了食品欺诈数据库,包含事件编号、事件来源、事件产品涉及的食品分类、事件产品的具体名称、掺假物质、欺诈类型、事件发生时间等。这些不同主体构建的数据库都可以成为企业应对食品欺诈时的“避风港”,即根据历史数据的分析,来确认某一产品或地区是否存在食品欺诈风险,并以因应之策来减少该风险。比较而言,我国目前还未有专门的食品欺诈数据库。
     
      鉴上,随着电子政务的推进和对包括安全在内的食品欺诈的重视,可在现有信息收集、公开、共享的基础上进一步利用信息系统来便利规制。而在进一步明确反食品欺诈的主体责任也同样在于食品生产经营者,且主管部门的监管职责也不可或缺的背景下,推进食品欺诈的社会共治,以期借助多元主体的参与和各种规制方式的组合,防控食品欺诈。

    【作者简介】
    孙娟娟,中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员,长期从事食品法律研究。

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