对《城乡规划法》实施情况的总结与反思
《城乡规划法》实施情况座谈会”会议综述
2018/11/20 8:46:35 点击率[197] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】从城乡规划的公众认可程度角度来分析,公众对城乡规划的认可程度取决于城乡规划对公众生产与生活需要、期望满足程度的评价。这种评价的内容可以分为对编制、实施规划者动机、能力的评价两方面,评价的进路则表现为情感认同、理性认同两种形式,对动机的评价倾向于以情感认同的方式表达,而对能力的评价更适合以理性认同的方式表达。从宏观层面展开的评价着眼于对城乡规划指导理念、制度框架的审视,从中观层面做出的评价着眼于对信息公开、参与程序等具体机制满足利益相关者尊严实现、利益表达状况的关照,从微观层面进行的评价着眼于对个体权利实现、纠纷解决的需要获得合理满足水平的测算。宏观层面评价的参照依据表现为空间正义、城市权利理论的逻辑演绎,中观层面评价的衡量基准表现为对于社会公众的知情、表达权利受到合理尊重的学理共识,微观层面评价的参照对象表现为具体公民适宜居住权利、获得救济权利的实现程度。
    【中文关键字】 控制性详细规划;违法建筑;行政裁量;公众参与;信息公开
    【全文】

      2018年10月26日,“《城乡规划法》实施情况座谈会”在王健法学院B201会议室召开,来自苏锡常三市9家规划局的领导与工作人员以及西北政法大学、福州大学、宁波大学、南昌大学等高校的老师共30余人参加会议。H教授在致辞时表示,希望借座谈会的交流方式与规划部门加强沟通,促进理论与实践的双向互动。
     
      会议第一单元由W法学院讲师S博士主持,S市规划局、C市规划局、S市G规建委、Z市规划局、W区和WJ区规划分局的代表,苏州大学规划系与福州大学法学院的教师分别发言。会议第二单元由西北政法大学讲师Z博士主持,S市规划局、W市规划局、S市G区规划分局、S市G规建委、X区规划分局的代表,宁波大学与南昌大学的教师分别发言。
     
      W法学院法理学教研室S教授、X副教授与周口师范学院的Z博士,参与“《城乡规划法》实施情况及完善对策”课题前期调研的法理学专业博士生L、C与六位硕士生参加了本次座谈会。
     
      一、《城乡规划法》实施过程中的重点问题
     
      (一)规划修改程序需要繁简分流
     
      S市规划局副局长S指出,《城乡规划法》的出台有利于规范行政权力行使,促进公共利益实现。城乡规划既有技术性特征,又具备政策性特征,因此在吸纳公众参与的过程中应当注意区分专家、实务部门工作者、社会精英人士、普通民众包括外来人口等参与群体的情况。S市工业园区的建设未能在整体上兼顾S市的文化特色,对规划工作者而言留下一些遗憾。城乡规划的修改程序应当考虑繁简分流的要求,设计必要的简易程序以提高办事效率。规划行政应当属于地方事权,特别是具体的规划项目直接关涉当地民众的切身利益,需要正视并规范相关利益的博弈过程。临时建筑超期使用和违法建筑难以禁绝的问题,需要借助信用制度建设的契机进行防范。“三规合一”要求对规划、国土、环保等部门的职能进行整合,政府需要发挥协调监督的作用。城乡规划需要适度的弹性来应对未来的社会需求。信息公开工作会产生一定的成本,因为过去的一些资料没有电子版保存,所以公开的难度较大、成本较高。
     
      S市委常委会已经表决通过S市的《城市设计管理办法》,对城市设计与指导性控规等内容均已做出规定,预计在11月初就会公布。对邻避效应问题的解决方式取决于政府推进项目实施的决心。例如,政府邀请居民到香港等地参观过相关设施的建设、使用情况,能够确保邻避设施不会产生居民忧虑的危害;若居民仍旧过度维权,政府可以选择依法采取必要的强制措施,也可能为了息事宁人而放弃推进项目实施。“特色小镇”是浙江省为塑造产业文化而建设的特色产业园,而江苏则以行政建制的镇为基础,强调规划设计的作用。城市设计的要求应当贯穿于总规、控规、详规层面,设定整个城市的风貌、格局、天际线特征。目前的问题是总规层面的设计没做好,造成到处是高楼大厦的现象。城市设计从总规、控规到详规的安排具有逐渐细化的要求,总规关注宏观层面、大尺度的总体风貌,控规关注更具体的方面,从总规到控规是一个自上而下的贯彻过程。
     
      (二)“编而不批”现象反映出政府的效率诉求
     
      C市规划局法制处处长Y指出,不同层次的规划对公众参与的要求存在差异。常州市在吸纳公众参与城乡规划的过程中,不仅会邀请市民规划师、高校教师、律师、经济领域的专家,也会邀请退休人员等普通群众;调查形式包括发放问卷、座谈会、网络互动等方式。招商引资工作对政府的影响较大,因此规划部门在维护规划内容刚性、保护古城风貌等方面缺乏充分的主导权。旧城改造规划与乡村建设规划在目标定位方面存在区别。旧城改造重点要关注基础设施、配套设施建设方面,而美丽乡村建设是为了突出乡村特有的风貌。政府过度追求规划工作的效率,可能会影响规划的前瞻性、科学性。对近期建设规划“编而不批”的现象反映出政府不愿意被过多层次的规划限制,希望尽量控制行动的时间成本。通常因公共设施不足而修改规划的情况并不多,政府发展经济的需要才是推动规划修改的主要因素,但从长远来看修改的效果未必令人满意。在垃圾处理、电力等公共设施的配置方面,容易引发公众的强烈反对意见,不仅公权力需要严格规范,私权利也不应当被滥用。规划部门在界定利害关系人范围时,应当尽量扩大听证告知的范围,以避免败诉风险。实践中,绝大多数的临时建筑所有人都没有及时办理续期手续,仅靠检查发现或群众举报的方式,很难完成按时拆除大量逾期使用的临时建筑的任务。对不同类型的规划资料可以确定不同的公开时限,以便于充分回应周边社区居民的需求。
     
      国土与规划部门整合有利于实现借助机构改革来统一规划平台及技术标准的目标。城乡规划条例中通常会对规划委员会的组成方式做出规定,但实际上规委会的地位较低、开会频率也不高。规委会的会议形式包括审议鉴定委员会和专家会议委员会,前者通常负责讨论比较重要的规划。《城乡规划法》规定了追究刑事责任的条款,但实践中追究行政违法责任的案例较多,危害结果还未达到追究刑事责任的危害程度。依照正当的法律程序变更城乡规划具有现实必要性。《城乡规划法》并未对向集体土地使用人发放规划许可证的行为做出规定。地方政府在试点过程中不愿发放许可证的做法存在败诉的重大隐患。
     
      (三)拆除过期的临时建筑需要考虑效益因素
     
      S市G规建委技术处副处长W指出,S市G园区发展了24年,经历了四个发展阶段:工业化阶段、城市化阶段、产业转型升级现代化阶段、生态生产生活高度融合的新城区阶段。在每个阶段,政府对工业园区的功能定位均有所不同。《城乡规划法》第43条中“确需变更”的情形包括,公共利益的要求、地铁等基础设施建设的需要,但是在实践中若不涉及居民的直接利益,规划也会对医院、宗教设施等公益性配套设施的布局进行调整。在编制规划的环节,利害关系人的范围比较广泛,例如配电房、垃圾房等设施的布置最初会引发强烈的反对意见。对部分生活配套设施的搭建问题,由城管部门负责监管。按照规定,在小区开设车辆出入口需要获得2/3的业主同意,但开发商、物业公司在征集意见过程中,可能有意避开选定出入口位置附近的业主,因而并未从源头解决问题。所以,规划部门在规划的编制、审批环节,需要统筹考虑到周边社区及业主的需求。
     
      根据《临时建设管理规定》的要求,临时建筑只是不能取得房产证,在安全要求方面与长期使用的正式建筑并无区别。《城乡规划法》规定,临时建筑使用期限一般为2年,且对临时建筑只能申请一次延期。如果考虑到业主从办证到建设竣工就需要花费一定的时间,就会注意到业主不愿按时拆除临时建筑所关注的成本、效益因素。《城乡规划法》第64条规定的处罚权限目前主要由城管局行使。工业园区内的农田已经很少,因此规划部门与土地、环保部门在土地用途方面的争议较少。只有立法层面做出详细规定,才能实现一张蓝图、一本规划、一个平台的“三规合一”目标。工业园区的规划委员会主要负责重大规划方案的审查、控规的调整,特别是局部控规的调整事项。在规委会的成员中,园区规委会负责人为园区管委会主任,其他相关部门领导为组成人员。
     
      (四)明晰对违法建设的行政处罚措施
     
      Z市规划局法规科科长Q指出,对总规的修改一般比较慎重,比较常见的其他规划的修改,主要是对细节的修改。例如,乡镇需要考虑到招商引资的情况对规划进行适当调整。一些民生工程、惠民工程的建设需要以通过规划修改程序作为前提条件,但对民办幼儿园等私人建设的行为需要慎重调整规划。在通知利害关系人参加听证程序后,需要区分群众的合法诉求与合理诉求。因为法律并未规定“合理”的标准,所以政府部门不会完全受听证会结论的限制,主要靠协调的方式解决争议。
     
      《城乡规划法》第64条规定了责令改正的措施,而住建部将该措施确定为裁量选择的执法方式;但实践中规划部门因为缺乏实体法规范与程序法规范的支持,主要采取拆除违法建筑的措施。如果只对违法建筑所有人的违法销售等收入进行没收,还是不能解决违法房屋继续存在的问题。没收的违法收入与已收取的土地出让金之间的关系需要探讨。如果把没收违法收入理解为没收实物,那么实物的范围若包括土地,也会引发争议。虽然立法规定了罚款的限额为1%-10%,但实践操作中只采用5%与10%两个标准,以免因为裁量权限行使的合理性问题引发争议。只有先经过对方案的形式审查,才能以方案为依据对施工图进行审查,这样理解才能填充法条的疏漏。
     
      (五)推动控制性详细规划调整的原因
     
      W区规划分局用地科科长H指出,WZ区规划分局为鼓励公众参与规划,组建了22人的市民代表会议,邀请各界人士作为代表参会;并利用微信公众号等网络平台及时听取群众意见,特别注重吸纳城乡结合部等特殊地段的基层群众参与表达;也曾组织到企业进行调研,借鉴高校专家团队的专业观点。根据S市保护古城区的政策目标,规划部门以干将路作为古城区分界线,以金鸡湖为核心,为新城区设计了河路相间的棋盘式格局,体现了新城区的S市古城建筑特色。城乡规划修编、调整频率偏高的原因包括;各个区域推动经济发展的竞争态势,使得自下而上的项目调整需要不可避免;城区范围扩展的不确定性,例如吴江撤市变区;自上而下的行政命令要求,例如重大基础设施建设引发的规划调整;因国有土地拍卖等契约行为导致规划调整。S市规划委员会成立于1998年,已经运行了20年,积累了一定的经验。
     
      (六)结合具体情形确定利害关系人的范围
     
      WJ区规划分局法规科P指出,对于参与规划论证的专家人选,WJ区规划局主要是从大学教师、相关部门业务骨干等人员组成的专家库中抽选。文化遗产保护与经济、社会发展的现实需要有时会有矛盾冲突,实践中出现过由于修缮成本过高而不得不折中处理的案例,这要求规划工作者进一步思考如何真正统筹兼顾。旧城改造主要涉及道路、雨污分流、车位、建筑物外立面等调整,由于群众意见不一,有时会有推进的难度;相比较而言,村庄规划的编制和落实比较容易推进,因为基础设施的改善为村庄带来发展契机,使民众能够看到现实的收益。规划的变更频率取决于政府干预市场的态度。政府决定调整规划的过程中,需要考虑到对地区利益和部门利益的平衡。对于在建项目的管理和审批需要遵循的程序与条件问题,应当加以研讨。利害关系人的范围与选定标准需要结合具体情形进行判断,因为全体多数决与2/3人数同意的规则不够严谨,规划部门还需要考虑到在建项目的科学性、合理性。在关注利害关系人现实需求的同时,规划部门需要根据专业判断做出科学合理的预期,确保眼前利益与长远利益的适当平衡。
     
      由于违法情节的界定缺乏统一的标准,WJ区规划局对于经营性项目中的违法建筑,尤其是房产项目,普遍按照造价的10%处以罚款。除非是政府投资的安置房、廉租房等民生项目,对于一般项目在报批与实际建设中的些许差异,在有合理理由的情况下,一般可按照造价的5%进行处罚。如果按照工程整体造价进行处罚显得过重,在房地产商能够提供违法区域单独造价报告书的条件下,规划部门执法人员也可以按照单独的造价确定罚款数额。因为对行政行为合理性的判断,需要遵循比例原则的要求。
     
      根据个人的理解,规划审批行为是对建设用地使用权进行限制的表现,现有立法通过设定规划条件对土地使用权做出了进一步的明确限制。规划部门在技术审查过程中遵循的审查标准,反映了立法对建设用地使用权的限制力度,这种限制力度与对建设用地使用权保护程度的关系值得探讨。若立法对技术审查中的方案审查环节做出前置规定,则有利于行政审批工作的开展,但需要考虑职权主体的设置问题。若在项目监察过程中发现有未按图施工的情形,业主在竣工验收前曾保证拆除临时建筑,规划部门工作人员需要思考若干问题,如限期拆除保证的法律效力认定、限期的时间长度,以及未按保证限期拆除的情形对实施审批、许可行为的影响。目前,很多村庄未被纳入规划区范围,而划分乡村规划区的行为涉及到《城乡规划法》第64、65条中的规划职权界定问题,因此实践中存在执法主体是否正确的问题。
     
      二、《城乡规划法》实施中的难点问题
     
      (一)拆除逾期的临时建筑难度大
     
      S市规划局法规处副处长Z指出,《城乡规划法》第48条提及规划编制过程中的利害关系人,而第50条中则特指规划实施后修改过程中的利害关系人。在编制规划的环节,公示、征求公众意见的方式比较单一,因此公众对具体内容的知晓程度不高,规划部门获得的反馈意见通常较为宏观。相对而言,在规划实施后进行修改的环节,居民通过听证反映日照、间距、安全等问题的意见较多。自2004年《行政许可法》实施以来,S市规划局举办的近50场行政许可听证会,基本上都是在具体项目公示后,由周围的居民提出意见、申请听证。在法条中对利害关系人的范围规定的比较宽泛,不限于居民住所与项目实施地的特定距离,只要是周边小区的居民申请参与,规划部门都会通知其参加听证。所以在听证中,一般对作为利害关系人申请听证的要求,我们都会比较宽泛地准许,不会去限制,只要是周边小区居民报名,都会通知来参加。
     
      《城市规划法》中并未对因修改规划给被许可人造成损失需进行补偿的问题做出规定。《城乡规划法》增设了规定,对因修改具体的设计性详细规划或建设方案给利害关系人合法权益造成损害应给予补偿。在实践中,如果日照时间数额低于国家标准,就可以被认定为属于合法权益受损的情形。S市尚未出现此类案例。在上海发生的案例中,建设单位对整栋楼的居民进行补偿,法院对此做法表示认可。2017年,S市规划局向苏州市委、市政府提交过一份关于违法建设的调查报告。在报告中对违法建筑的现状做了分析,并着重描述了两类问题:一是对未办理建设所需证件就已建成的建筑物,是否能强制执行拆除决定的问题;二是临时建筑到期后的执行问题。根据当时的统计,大约90%的临时建筑都没有被自行拆除。常见的情形是,政府为了其他建设的需要,征收地块后才拆除相应的建筑。在昆山爆炸案后,规划局对本市的违法建设进行调查,发现从2003到大约2012年的期间里,S市辖区做出行政处罚后保留临时建筑类案件约有1000件,涉及的建筑面积约200万平方米,其中工业用地上的临时建筑比例最高。对于临时建筑执行难的原因进行分析,可以发现经济建设的需要是最重要的影响因素。对于符合最初规划要求的临时建设,如果不符合变更后的规划,但在若干年后再次修改规划时又符合最新规划要求的情况,可以考虑提供补办证书的出路。临时建设在超越期限后,就已经变成违法建筑。若参照第64条中“未取得建筑许可证”的情形进行处理是否恰当的问题值得研究。大量的临时建设存在到期后难以拆除的问题,因为涉及到当地经济发展需要、临时建筑使用者的利益协调等问题,所以为部分临时建筑补办许可证件的问题亟待关注。
     
      在2008年以前,对于规划违法的案件,在未按规定履行行政处罚决定书的情况下,都可以申请法院执行,法院也会全部受理。至于法院是否能够执行到位则另当别论。在《城乡规划法》于2008年实施后,经过一段过渡期,最高法院在2010年规定,法院不再受理对违反城乡规划的建筑物予以拆除的非诉执行案件。此后,规划局改为采用“双向移送”的办法,将案件同时移交给违法建筑所在地的区政府与城管局执行,但是案件积压较为严重、执行到位难,执行率几乎为零。《城乡规划法》第68条的规定在《行政强制法》出台之前就已生效适用。《行政强制法》规定,在认定为非法建设的案件中,只有当事人不申请复议、不提起诉讼,行政机关才能强制执行。城管局的工作人员指出,若经过行政复议、诉讼大约历时两年,这就导致有些违法建设早已被用于经营获利。在实践中,《城乡规划法》第68条是对违法建设处置的规定,但是执行效果并不理想。经过机构改革,能否对第68条的相关内容做出必要调整,这是一个值得研究的问题。规划资料的公开分为规划编制资料的公开与建设项目实施情况的公开。就公开方式而言,规划编制资料主要通过规划部门网站和城市规划展览馆公开,建设项目类资料主要在网站和建设项目的现场公开,也能够通过微信公众号和微博公开。就公示时限而言,超过公示期的文件难以查找的问题确实存在。
     
      规划编制资料的公开时限是30日。根据《江苏省规划条例》的规定,建设项目类资料的公开时限是10个工作日。批准类的规划资料通常可以在网上找到。建设项目类资料通常在从批准后到项目核实的期间公开。依申请公开与主动公开的工作日渐受到重视,目前规划部门秉承的原则是能公开就尽量公开,所以很少有因为不公开信息而败诉的案件发生。如果有可以提供的文件,规划部门会直接提供给申请人。在没有现成文本的情况下,可以允许申请人到保存资料的单位查阅。《S市城市设计管理办法》已经出台,12月15日施行,其中对控制性详细规划和城市设计的关系做出规定。
     
      (二)规划区类型与管理权限存在重叠问题
     
      W市规划局法规处处长N指出,1990年的《城市规划法》主要针对城镇建成区,特别是调整主城区的规划问题,1993年的《村庄和集镇规划管理条例》则调整村庄和集镇的建筑治理问题。《城乡规划法》的出台促进了城市与乡村规划的衔接。国土空间规划重新构建的体系,需要将发展规划、总体规划、城乡规划以及国土规划进行整合,实现多规合一的目标。这是当前需要修改《城乡规划法》的政策背景,但修改立法对城乡规划体制的可能影响,还需要后续的观察。《城乡规划法》第2条规定了城市规划、镇规划、乡规划,又根据四种类型模糊的规划区分了城市、镇、乡、村庄四种规划区。这种划定规划区的方式对法律实施产生了一定影响。
     
      W市在2000年开始编制县级土地规划,2001年报送,2009年得到国务院批准。在编制规划时,法律依据是《城市规划法》,因为江苏地区发展较快,需要将划定的区域纳入城市规划区之内,以便实现统一的规划管理目标,所以整个市的辖区被视为一个规划区。《城乡规划法》出台后,将规划区分为四种类型。按照第36条关于选址的规定、第37条关于建设用地规划许可的规定、第38与40条关于建设工程规划许可的规定、第41条关于乡村规划许可的规定,在城市、镇规划区内建设应当核发建设工程规划许可证,在乡、村庄规划区内建设则核发乡村建设规划许可证。按照《城乡规划法》对城市、镇、乡、村庄规划区的划分标准,需要讨论在城市规划区内的村庄进行建设如何定性的问题。实践中,各地的理解方式不同,地方立法存在差异,因此具体操作方式不同。
     
      从《城乡规划法》的整体安排角度来看第11条,镇政府承担着多项职责。规划编制、实施管理、监督是城乡规划法规定的主要职责。镇政府负责组织编制镇总体规划、控制性详细规划、重要地块的修缮以及村庄规划。镇政府是在乡村规划区内查处违法建设行为的主体,但在第11条中未能体现出这项职责。城市的总体规划与控制性规划由规划部门编制后,须报本级人民政府审批。在地级市内的区级政府辖区,镇政府编制的总体规划与村庄规划应当报上一级政府审批。虽然在实践中由规划部门主导该项工作,但在法条中并未明确规定。镇政府在编制总体规划、控制性详细规划之后,完全可以直接报区级政府审批。从统一管理的角度来看,在规划编制与实施的过程中,镇政府与规划部门的关系以及落实总体规划、促进规划之间衔接的问题值得辨析。实践中,镇政府在组织编制规划的过程中与规划部门的关系值得讨论。
     
      根据《城乡规划法》第36条关于核发意见书的规定,按照国家规定,需要批准、核准的建设项目,以划拨方式提供国有土地使用权的,建设单位在报送批准、核准前,应当申请核发意见书;上述情况以外的情形,无须申请核发意见书。对于“按照国家规定,需要批准、核准建设项目”与“以划拨方式提供国有土地使用权的”两句之间的“,”,存在不同的理解方式;即对《城乡规划法》第36条,各地存在将逗号前后的内容,按照并列关系或递进关系理解的差异。从立法技术的角度来说,或者从实践的角度来看,以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目必定是需要批准、核准的项目。若按照这种方式理解,逗号后面的话就可以直接删除;否则,就需要考虑从递进关系的角度理解逗号后面的话。第37条规定,对于在划拨的国有土地上建设的项目,应当核发建设用地规划许可证。在《城市规划法》实施阶段,并未区分划拨与出让、批准与核准的概念。在《城乡规划法》实施后,批准和核准是发改委等项目主管部门的职责,对划拨或出让土地的管理是国土部门的职责。规划部门在核发许可证时需要做出相应的判断,但只是对其他部门行使职能的情况做出判断。在一个以划拨方式获得国有土地使用权的建设项目案例中,法院认为对于国有土地上的建设项目才能核发建设用地规划许可证。从《城乡规划法》的条文表述来看,只明确规定了提供土地的方式,但并未限定核发许可证时土地的性质。立法内容的模糊导致实践中理解的差异。因此,有些条例规定,在核发建设用地规划许可证之前,申请人应当取得证明对应土地为国有土地的文件,或者证明该国有土地是以划拨方式获得。
     
      在市、镇规划区的集体土地如何管理的问题,涉及到规划权限管辖范围重叠的问题,需要进一步讨论。第45条中的竣工核实行为需要遵循“按照国务院规定”,但国务院尚未出台相关规定,此类用词是空谈的表现。对于严重违反城乡规划的违法建筑,不宜采用责令限期改正措施,因此只能予以没收。竣工核实环节的要求是建设行为符合城乡规划,但被没收的违法建筑仍旧违反城乡规划,不过对于如何处置没收的违法建筑物,尚无确切规定可以遵循。在采取没收措施后,若因为违法建设的结果尚未消除而不予验收,那么后续的程序就无法进行下去。自2007年将城乡规划的监督管理职能移交给城管部门后,城管部门在这些年来也采取了大量的罚款、没收措施。因为目前尚无相应的法律法规,对罚款、没收后的建设如何处置已经成为亟待解决的难题。对于未取得建设工程许可证、未按照建设工程许可证建设,或者在项目建成以后改变建筑物实际用途的情形,《城乡规划法》并未规定重新予以批准时需要解决的问题。
     
      《城乡规划法》专列一章规定修改程序,有利于保护公众的合法权益,因为城乡规划属于一项重要的公共政策。按照第48条修改控规,需要区分控规编制过程中的修改与实施过程中的修改,并注意保护公民权益、坚持服从上位规划;但是下位规划也需要深化、完善、优化上位规划的要求,所以在修改完善的环节需要考虑到行政资源和行政效率的问题,对控规修改程序的适用范围进行界定,完善繁简分流的程序设计。第64、65条规定了审批、查处的职责。在乡、村庄规划区内,镇人民政府负责组织编制规划;城市、县人民政府依据规划实施管理,镇人民政府负责查处违反规划的行为;规划部门履行对规划许可的监督管理职责。若衔接起来分析,第65条规定镇政府可以采取责令停止建设、限期改正的措施,但未具体规定应当如何按照建设工程许可证的内容,明确限期改正的要求。
     
      (三)规划部门与其他部门审批权限对接有疏漏
     
      S市G区规划分局建管处处长W指出,在编制规划期间,需要通过公示征求公众意见。在具体项目审批之前与实施过程中,需要征求相关人的意见。在以前的进社区讨论活动中,我们发现很多居民只关注个人居住区域的几百米范围内是否有避险带、农贸市场、学校等规划安排,而对于整个规划区块功能设置是否合理、公共交通体系是否完善、配套设施是否均衡等规划内容则不太关心。上海正在实施的社区规划师制度,使作为专业人士的规划师能够将公众意见集中起来,进而平等地与规划部门、政府机构进行协商,确保在编制规划的过程中更有效地吸收公众意见。
     
      目前提出的“小镇”虽然体量不是很大,但内部的产业区、居住区与设施配套比较完善,形成了比较完整、独立的区域。在新规划的城区,尤其是在审批重建的城区,要想更好地体现本地特色其难度非常大。努力的方向应该是在空间、景观环境上尽量融合本地文化元素进行塑造,考虑从建筑风貌的角度完善规划。第3条涉及规划的变更,不仅招商、项目引进会影响规划变更,产业发展策略与方向,对规划的影响也比较大。近几年国家经济发展方向的转型,使之前编制规划时确定的功能定位不再符合当下的发展要求。在编制规划层面尚未做出调整的条件下,高新区对产业布局进行重新定位,根据产业发展策略的安排,对北边两侧的传统工业用地在功能上进行更新。若对之前编制的规划进行调整,可以重新编制规划,也可以先按照城市设计的模式进行研究,然后落实到控规层面进行报批。对于控规难以有效指导具体建设,需要过渡和衔接的问题,需要在将来修改城乡规划法时考虑界定城市设计的功能问题。第4条涉及利害关系人的权利维护。目前,利害关系人对日照与环境安全的关注比较明显,例如对日照问题存在过度维权的现象,影响了规划设计的安排,迫使开发商为了让利害关系人接受建设方案,而考虑建筑对周边环境的影响,给地方政府造成了较大的维稳压力。市民对环境的关注主要体现在对加油站等公建设施的意见,影响到了市政设施的布局。
     
      高新区规划分局曾经遇到过,对集体土地上的建设项目发放乡村规划许可证,但是国土部门不予认可,因此建设单位难以办理产权证的案例。这反映出《城乡规划法》虽有明文规定但其他政府部门不认可的问题。一些企业在工业项目中会建设部分需要报批建设的一些零星的较小建筑。若未按规定报批验收,会给城管部门处理建筑调整的问题增加难度。按照《城乡规划法》的规定,对于规划区范围内的建筑物、构筑物都需要进行报批。在发放建设工程许可证后,规划部门通常不会对企业的小建筑进行验收,这就导致企业在后期的使用过程中会随意进行扩大面积或加高的调整。在城管进行查处时,如果企业出示早期发放的建设工程许可证,城管部门就会认为该建筑尚处在规划管理的环节,因此产生难以处理此类小建筑的结果。即使选择强制拆除的措施,也很难将工业生产环节涉及的大量问题迅速处理到位。对于未按照许可证进行建设的情况,可以通过上报的方式启动查处程序,但几乎成百上千家企业都存在这种情况,这类小建筑的数量太大,所以很难整治。依据消防、住建部门的规定,对面积在300平米以下或造价在300万以下建筑的审批申请不予受理,因此规划部门在对此类建筑进行审批发证时,不能确定此类建筑是否满足消防、住建等其他部门的审查要求,由此导致这类建筑涉及的后续管理与安全问题仍然不易解决。
     
      (四)依申请公开规划资料成本较高
     
      S市G规建委法规处L指出,在法律、法规中对利害关系人的范围规定得不够明确,给规划主管部门留下了裁量的空间。总规、控规的编制主要靠专家、学者参与,大多数群众对此并不关心。在编制总规、控规的过程中,规划部门更信赖专家、学者做出的一些判断,依赖专家、技术人员来把控风险,而不是依赖群众的建议。在实践中,群众主要是对具体实施项目的规划提出意见,规划部门在为此而界定利害关系人的范围时会遭遇困惑。在对日照权益纠纷组织听证过程中,通过分析软件判断日照情况能够获取数据化的依据,所以社区居委会根据客观的资料进行登记的方式具有可行性与合理性。
     
      在最近的一个打开小区围墙增加车行出口的案例中,利害关系人范围界定问题需要详细讨论。因为大部分业主都希望增开出口以缓解小区拥挤的情况,所以根据《物权法》中“三分之二以上表决同意”的规定通过表决方案的难度并不大。但是对新开设出口周围的居民来说,增设出口带来的好处并不大,相反可能给这部分居民带来不便,降低安全系数。规划部门通过内部协商以及向领导汇报,初步确定车行出口处四栋居民楼的居民为利害关系人。在居委会将该意见转告小区物业公司后,就有居民在网络上提出了关于利害关系人认定标准的疑问。规建委对居民的疑问给出的答复意见是,确定利害关系人的认定标准需要综合考虑设置出入口涉及的范围、小区的内部道路、小区内部的行车流线、通行车辆产生的噪音、车库的出入口布置以及住宅建筑距离新设置的门之间的距离等因素,依据以往的经验与技术化的判断予以酌情判定。在这种情况下,通过立法明确界定利害关系人的范围有很大难度,但我们可以尝试思考细化相关规定的可能。
     
      《城乡规划法》不仅限制了规划部门对公权力肆意行使可能,也为规划部门维护公共利益提供了指导的准则。在规划部门对违法建设予以认定的情况下,法院以及学界的专家需要适度尊重规划部门的专业判断。小区居民在露台上擅自搭建的问题比较常见。规划资料公开的比例逐年增加,群众依申请公开的成本较低。因为行政部门收集资料需要花费大量的时间,所以规划部门为降低相应成本,会选择电话通知信息公开申请人到场咨询,并安排专业人员予以补充解答。
     
      (五)对控规的调整不能突破总规设定的底线
     
      X区规划分局规划编制科规划师Z指出,在S市总规2035的编制过程中,公众参与的广度与深度都较以往明显增强。相城区规划分局组建了22人的公众咨询团,通过市民报名、推选、向社会团体发出邀请、行业协会与政协的推荐等方式确定成员;涵盖的主体范围较为广泛,包括建筑规划方面的从业者,以及文化、环境、能源方面的专家。X区也在与S市总规同步编制分区规划,并在“今日相城”公众号上开辟了收集公众意见的专题,做到“敞开门做规划”。除编制总规之外,相城区编制控规与审批项目的过程中,注重加强公众参与和接受社会监督,坚持做好常规的批前公示和批后报告工作。X区分局在加强对信息的主动公开之外,还积极拓展答复公众信息咨询的渠道,将该项工作与业绩考核挂钩;截止10月24日,已办理246件咨询答复。
     
      X区在新城区建设方面,将产业升级和产权联合作为重要的考量目标,尽管存在“跟着招商走”的情况,但并非无原则地迎合招商项目的需要。政府在招商时要设定企业入驻的门槛,要求企业符合整个区域在税收、产业、环境提升、生态改善方面的要求,因此从整块区域的角度来看,并不是一味地迎合企业的要求。针对“摊大饼”建设的问题,X区通过预留“建设白地”的方式为生态维护保存了空间。在编制控规的环节,需要考虑到布局重大基础设施所带来的居民安置需求、近期建设公共设施的需求,并通过设定修改底线的方式做出必要限制。例如,在规划上有一块地被安排为学校用地,但因为拆迁问题无法落实,若相邻的地块中有已经处理好的空地,就会在控规上做一些修改,调整用地的具体位置;但若在上一轮的总规中将某块地划入禁建区的范围,在新调整的控规中就不能再将该地块安排为工业用地。
     
      三、对《城乡规划法》问题的理论思考
     
      (一)尽快确定规划的空间边界
     
      S大学J学院规划系L副教授指出,《城乡规划法》的技术性与层次性都很明显。不仅上位规划与下位规划之间的关系值得探讨,而且城乡规划对政府、行政相对人等不同主体的影响也存在差异。《城乡规划法》的本质功能在于限制行政权,即约束地方政府与规划主管部门的职权,因此空间边界的确定是一个重要问题。城乡规划不仅具有宏观层面的导向功能,而且可以被视为一种公共契约。目前控规编制、修改的资料在公示期限结束后,就很难在网络上查找到,给学者展开追溯性研究增加了难度。对规划资料公示期限、公开形式、查询方式的规定为公众参与创造了条件。部分群众利用《城乡规划法》的规定过度维权的做法值得反思。
     
      (二)合理规范裁量权限
     
      F大学法学院H副教授指出,文本中的法与实践中的法存在较大的差异,例如招商引资的成果影响规划区块土地的功能定位,超期使用的临时建筑如果符合公益、民生需要就并不宜被强制拆除。文本中法可能留下了较大的裁量空间,例如不同层次的公众参与规划行政过程所需的程序设置应当有所区别。公法与私法中的一些规范可以作为相互借鉴的资源,用于解决现实问题。文本中的法存在漏洞的情形不可避免,因此我们需要不断观察实践的情况,进而寻找完善的对策。例如《城乡规划法》对集体土地上建设用地规划的制度安排缺失、罚则的适用难题等都需要研究者加以关注。
     
      (三)加强邻避设施规划中的公众参与
     
      N大学法学院讲师Y博士指出,在《城乡规划法》第34条、第13条等条文中,对基础设施的相关表述有重大基础设施、重要基础设施、基础设施三种类型,因此需要思考三种类型基础设施的区分标准。在第17条中关于总体规划中强制性内容的表述,使用了“基础设施”的用语,但从表述准确性的角度来看还有所欠缺。在建设邻避设施过程中,不仅需要应对遭遇公众阻力的情形,而且还要在社会稳定、环境风险的评估环节注重各部门之间的协调。理论研究者需要对实践中的具体做法进行总结、评价。在实践中,很多特色小镇似乎缺乏特色。从影响权重的角度来看,在设定规划时已经根据当地的风俗习惯或者建筑风格预设了特色的样态,还是根据招商引资的实际需要塑造了规划的安排,是评判“特色小镇”发展质量的重要切入点。
     
      (四)明确以城市权利为基础的价值取向
     
      N大学法学院讲师Z博士指出,目前的规划体系主要是科层化的技术指标体系,更强调合规、符合标准,以合法作为首要目标。从指导理念与具体制度的角度来看,《城乡规划法》的内容仍然有继续修改完善的空间。城乡规划对传统的私权利形成限制,为财产所有权科以社会义务;但从从公法层面看待政府通过规划进行规制的问题,需要思考政府行使权力的正当性边界问题。从城市权利的价值构造角度来看,基于以人为本的价值基点,按照人的尊严的分析模式,需要考虑到公正价值、参与价值、多元包容价值等价值标准的要求。从城市权利在权利体系中地位的角度来看,在中文资料中,城市权利主要被纳入集体人权的范畴进行考量,被归属于第三代人权的谱系当中;但从城市居住者的立场来分析,这个权利束中也包括第一代人权中的政治权、参与权和第二代人权中的经济权、社会权等内容。
     
      (五)有效平衡居民个人利益与公共利益
     
      H教授在总结发言时指出,通过这次座谈,课题组成员更深入地了解到实务部门对《城乡规划法》的理解与执行状况,获得了关于城乡规划制定、修改与实施的大量第一手珍贵资料。《城乡规划法》旨在调整城乡规划制定、修改与实施中的法律关系,例如央地事权分配的关系、个人利益与公共利益的协调问题。行政执法部门如果过度强调公共利益,可能造成对个人权益过度压抑的结果,因此需要思考公权与私权的平衡问题,同时注意思考防止私权滥用的对策。公众参与的范围界定,涉及到对公众抗争限度的认定问题。既然公众参与能够为规划的编制提供更充分的科学性、民主性支持,那么就要思考参与的主体究竟是公民还是居民、参与的条件究竟是以资格为标准还是以利益为标准、参与的姿态究竟是主动还是被动等问题。
     
      总体而言,民众作为城市生活的主人应当通过参与,为城乡规划的编制、修改提供更丰富、有益的建议,因此对利害关系人的界定问题需要着重讨论。不同法律规范的协调,特别是立法交叉地带的存在,为法理学研究提供了空间。法学研究应以经世致用为目标,不能满足于空谈。“《城乡规划法》实施情况及完善对策”课题组将继续安排调研活动,到与会单位听取意见、查找资料,并将以咨询、合作上报意见等方式向全国人大常委会、司法部、省人大常委会、司法厅等部门反馈研究成果,推动相关立法不断完善。在机构改革的预期形势下,城管局、审批局、规划局、国土局等部门的职能定位与衔接,以及“去库存”“商改住”“养老临时公寓”等新出台的政策,对《城乡规划法》的实施可能产生的影响尚不明朗。因此,课题组希望通过与实务部门增强交流合作的方式,不断充实研究成果。

    【作者简介】

    刘辉,男,苏州大学王健法学院,全日制博士生。


    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码