乡村振兴视阈下涉众型土地纠纷解决
2018/10/30 9:51:46 点击率[415] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】物权
    【出处】《山东社会科学》2018年第11期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】涉众型土地纠纷已成为一种影响乡村治理的纠纷类型,必须从乡村振兴的高度重视涉众型土地纠纷的解决,应将乡村振兴战略和扫黑除恶专项斗争同步推进,以从根本上解决涉众型土地纠纷。应建立系统思维,统筹考虑乡村发展问题,依法保障公民权利;应善用法治思维,加强土地立法,完善依法治理体系,建构科学的土地法律保障制度体系;应树立大治安思维,将脱贫攻坚与扫黑除恶相结合,多角度发力,及时依法解决农村涉众型土地纠纷,用发展化解矛盾,促进乡村振兴。
    【中文关键字】乡村治理;涉众型土地纠纷;治理价值;路径
    【全文】

      “实施乡村振兴战略,是党的十九大作出的重大决策部署,是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务,是新时代‘三农’工作的总抓手。”[1]实施乡村振兴战略的目的在于让农民分享改革的成果,不断提升农民的获得感、幸福感、安全感,然而涉众型土地纠纷却成为近年来影响乡村发展的重要纠纷类型。涉众型土地纠纷是指以土地利用为载体,与土地权属、生态环境问题有关的群体性纠纷。当前农村存在各种形式的土地问题,包括国家征地补偿政策落实不力、宅基地使用权划分不到位、强制征迁房屋耕地、水库移民政策不完善、私挖乱采破坏生态、环境污染等,并因此导致涉众型土地纠纷。涉众型土地纠纷影响乡村治理体系和治理能力建设,影响乡村振兴战略的实施,需要结合国家扫黑除恶战略和扶贫攻坚战略对其依法治理,从根源上治理该类事件生成的空间和土壤,激发农村发展活力,促进乡村振兴战略实施。
     
      一、涉众型土地纠纷的治理价值
     
      在当前加快推进新型城镇化背景下,从社会安全角度分析影响社会发展稳定的风险因素,土地问题引发的社会纠纷处于较高等级。基于涉众型土地纠纷的特殊性和发展态势,在社会安全指标要素中其不仅影响农村社会稳定,同时也是关系整体社会安全较为显性的重要指标。
     
      解决涉众型土地纠纷是解决农村基层社会矛盾冲突的重要一环,如果不能妥善处理,势必影响乡村振兴战略的顺利实施,治理涉众型土地纠纷对完善基层治理体系、实施乡村振兴战略、促进乡村高质量发展意义重大。
     
      (一)是完善农村治理格局、促进市域社会协同治理的时代需求
     
      乡村稳定在维护我国社会全面稳定中处于根基地位,农村为城市提供了丰富的人力资源和安全的农产品,劳动力素养直接影响城市治安,农产品质量直接影响餐桌安全,保障城市稳定与安全离不开乡村繁荣稳定,处理好涉众型土地纠纷可以优化农村发展环境,提振中小城市发展。尤其是城中村、城乡结合部由土地问题引发的涉众型纠纷,在涉及农民切身利益的同时,还具有“伪农化”特征,具有较强的对抗性,如果处置不当会给城市整体工作造成“破窗效应”,进而影响城市安全。在城乡一体化统筹考虑的情况下,郊区土地是土地财政的主要资源供给地,只有扩大建成区面积设区的市才能获取更大比例的建设用地指标。不能只攫取土地资源而不管人的问题,要坚持“地从哪里来,人往哪里去”的原则,必须城乡发展协同推进。所以,稳妥地处理好土地纠纷对于推进新型城镇化进程、维护好城乡安全稳定至关重要,有利于促进市域空间协同治理,带动农村社区融入现代社会发展进程。
     
      (二)是加快城乡经济社会建设、夯实乡村治理之基的重要保障
     
      历史经验多次证明,经济发展是农村发展之基,仅凭知识精英和乡村实践派的热心并不能改变乡村面貌。费孝通先生的研究也告诉我们,乡村经济是农村振兴的基础。解决农村问题需要跳出传统的农业观,通过农业产业化和发展绿色服务业引领乡村经济发展,促进城乡一体化。而在涉众型土地纠纷中,一些农民会选择违法甚至是暴力维权方式,如堵截企业施工进场,破坏观光农业设施设备,这些行为表面上是破坏了生产经营,实际上是破坏了投资环境,甚至会对新型农业企业成长造成毁灭性打击,对社会经济秩序造成较大影响,而一些文化素养相对较高的农民采取非暴力博弈方式的比例较大。这类纠纷导致乡村经济建设项目迟迟无法推进,甚至基层政府的日常工作受到干扰,无法正常开展,以政府建构为主的农村土地利用工作无法顺利实施,乡村发展提质增效更是无从谈起,进一步损害了以土地为主要资源和支撑的农村经济发展及城镇化进程。处理好涉众型土地纠纷,加强对当事人的教育,加大对基层政府的问责和绩效审计,有助于维护农村经济社会秩序和发展局面,提高包括土地在内的农村资源的利用效能。
     
      (三)是推进法治政府建设、巩固基层政权建设的必然要求
     
      涉众型土地纠纷在时间上有一定的发酵过程,一般不会即时发生,其产生往往是由于当事人利益长期得不到维护、利益诉求得不到满足而形成一定怨气后的能量爆发,与当事人利益受损后缺乏有效法律解决渠道有关。整体上处理好涉众型土地纠纷,可以倒逼各级政府加速推进法治政府建设进程,在一定程度上有利于制度的优化及科学化,有利于倒逼乡村基层政府治理效能的提升。解决此类纠纷对官员的依法行政能力和科学决策能力能起到锻炼、提升作用,进而提升基层组织的建设能力和行动能力。农村房地征迁问题是当前乡村发展中矛盾比较集中的问题类型,依法解决费时费力,程序繁琐复杂,因而一些基层政府倾向于运动式拆迁,而不是依法拆迁。这就给涉黑涉恶制造了空间,可能导致严重的社会极端事件。特别是在城中村拆迁中,矛盾双方均有涉黑涉恶的空间,容易滋生黑恶势力,涉及村霸、行霸,是扫黑除恶工作的一个重点领域,是各级公安机关打击的扫黑除恶重点对象之一。[2]依法治理涉众型土地纠纷,对严重损害国家和人民利益的黑恶势力及其保护伞依法严惩,可以净化基层组织,维护乡村良好的发展环境,挤压黑恶势力的违法犯罪空间,清除其为非作歹的土壤,加强基层政权建设。
     
      二、涉众型土地纠纷的成因分析
     
      土地是一种资源,也是一种固定资产。集体土地是农民和农村集体的“恒产”,乡村不仅是农村人的安身立命之地,也是城市人乡愁之依托,更是灵魂的安放之所。“望得见山,看得见水,记得住乡愁”是一种文化寄托。我国农村土地承载了多种社会期望和社会功能,改变土地利用现状会触动多方神经,其利益关联主体众多,土地利用引发的涉众型纠纷成因较为复杂。
     
      (一)从引发主体分析
     
      土地对于经济发展是重要的资源,对于农民则是重要的生产资料——命根子。土地纠纷的产生有着复杂的原因。其一,与当事人自身有关的涉众型土地纠纷。近十多年以来中央连续出台了一系列强农惠农政策,特别是乡村振兴战略出台后,各类人群、各个行业对农村土地的需求急剧攀升,一些地区出现逆城镇化现象,人员进城不退地,进市不丢家,一地两家。一些人员小农意识浓厚,贪占、多占集体建设用地(宅基地),导致农村土地纠纷不断,矛盾升级后则引发“家族式”涉众案(事)件。文化素质不高导致信息不对称,农民对自身土地权属认识不足,因经济利益无法满足而引发群体矛盾。其二,与基层政府及其工作人员有关的涉众型土地纠纷。土地规划不合理,城市开发边界缺乏硬性规划,导致一些农用地与征用地权属不清,引发涉地农民不满。[3]一些地方政府的财政收入过度依赖土地出让收益,陷入恶性循环,导致城市建设摊大饼或新城区土地利用不够集约,进行违规的土地征收征用,对于土地权益者的权利保障不够有力,这已经成为涉众型土地纠纷引发的一个重要因素。同时,有的基层干部存在不作为、乱作为现象,没有严格执行国家出台的土地利用政策。梳理一些涉地违纪、违法、犯罪案例可以发现,一些被查处的违纪、违法、犯罪基层干部通过各种形式侵害农民的土地承包经营权,想法设法套取涉农领域资金,甚至靠山吃山亲自经营非法矿山,非法采砂,私挖滥采,侵占集体资源,涉黑犯罪案件多发,特别是在扶贫攻坚领域侵害农民利益更易引发群访群诉案(事)件。
     
      (二)从引发类型分析
     
      涉众型土地纠纷的发生与土地问题息息相关。能够引发涉众型土地纠纷的常见土地问题类型有以下几种:一是因乡村建设发展失序而引发的涉众型土地纠纷,主要表现为村镇建设混乱,农民自身宅基地建设失控,合村并居点和自然村庄规划存在缺陷等问题。乡村建设的一个基本前提是有序、合法,而农村的整体环境与此要求存在一定距离,基层政府和农村居民都必须在法律框架内进行自身的乡村建设行为。另外,乡村建设有自己的规律,照搬城市规划的经验不符合农村实际,也没有照顾到农民的生活习惯和生活便利,涉地农民容易产生抵触情绪。二是因环境生态矛盾引发的涉众型土地纠纷。随着现代医学的发展以及环境对于健康的影响愈发显现,农民的环境卫生意识显著提高;随着国家生态文明战略的宣传普及,农民的环境保护意识开始苏醒。环境问题往往涉及土地为载体的资源利用问题,而我国农村环境问题随着农村工业化日益凸显,河流及地下水污染、山区生态破坏、违法利用农地存放垃圾和污染物等环境问题较为严重。这些涉地环境问题引起群众的关注和不满,有可能成为涉众类土地纠纷的引发因素。
     
      (三)从经济社会发展纬度分析
     
      涉众型土地纠纷是一种经济社会现象,其发生、发展也是经济社会因素综合作用的结果。其一,涉众型土地纠纷发生的经济原因分析。农地被征迁人失地后由于物价上涨、消费项目增加等因素影响,一旦收入减少,生活开支无法维系现有生活水平,有劳动能力的一般会选择打工谋发展。城乡社会现实的差距对意欲进城谋生的农民冲击力较大,毗邻繁华都市区的近郊农民越是就近打工,其心理落差越大,城乡人员现实收入与生活状态的差距没有缩减,经济利益冲突加剧,这就成为涉众型土地纠纷引发的一大诱因。其二,征地制度供给不完善易引发涉众型土地纠纷。制度缺陷易导致征地主体与被征地主体地位的不平等。我国《土地管理法》规定的征地程序对于征地主体与被征地主体地位的规定使二者不完全对等,因公共利益征地主体可以不经过被征地方同意强行征地,而公共利益的界定往往成为难题,现有法律法规对于公共利益的认定没有一个较为明确的认定标准和认定程序,导致在实际的征地拆迁程序中,被征地农民容易丧失话语权,造成利益主体地位不平等,激化矛盾。农民失地后,在一些地方存在补偿款发放不到位的情况。如果其利益诉求得不到回应,制度性利益表达渠道不畅通,到一定时候他可能通过极端的形式发泄情绪,引发涉众型土地纠纷。其三,法制教育工作滞后是涉众型土地纠纷多发的思想背景。农村被征地当事人受教育程度一般较低,缺乏法治素养导致纠纷解决路径信息不对称。在自己的合法权益受到损害时,一些农村被征地当事人不懂得理性表达意见,无力依法维护自身权益,存在原居民本位主义、从众等心理状态,极易采取极端方式解决涉众型土地纠纷。
     
      三、依法治理是解决涉众型土地纠纷的基本路径
     
      扫黑除恶是保障基层社会秩序安定的重要举措,乡村振兴是国家乡村治理的重大方略。落实推进乡村振兴战略的总要求,善用法治思维完善依法治理体系,依法化解土地纠纷,预防和处理涉众型土地纠纷这个突出的农村社会问题,是国家治理体系与治理能力现代化固本强基的需要。以大治安战略视野从根源上消除治安隐患,保障城乡安全,是加强市域社会系统性治理、微治理的重要途径。法治是人类社会美好、科学的治理方式和方法,依法治理是当前我国着力推进的中心议题。韩非子曰:“国无恒强,无恒弱,奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。”解决涉众型土地纠纷要了解百姓的实际需求,统筹考虑城乡发展问题,保障公民的合法权利,用立法保护群众的发展条件和发展能力;加强土地规划立法,探索符合实际的农村土地流转制度,激活农村发展要素;构建法治理念下的土地纠纷冲突预防、处置、解决机制;提升基层政府及其工作人员依法治理、依法行政的能力,进而实现依法促进整个社会的和谐稳定发展,不断提升农民的获得感、幸福感、安全感。
     
      (一)完善立法,依法保护农村集体经济组织和农民的土地权利
     
      第一,提升宏观制度设计的理念高度。针对引发我国目前涉众型土地纠纷的制度性问题,必须提升制度设计的理念高度,从国家战略高度考虑农民权益保护和乡村振兴的配套制度设计问题。首先,要从落实党的十九大精神层面,从制度设计理念上统筹或完善我国现行法律制度。要着力消除目前造成土地财政的制度缺陷,允许集体建设用地依法合规地入市交易,支持农民参与分享社会发展成果,完善土地一级市场供应制度。在条件成熟的情况下落实集体土地与国有土地等权等价,解决农民的集体土地权利在法律层面与国有土地不对等的问题。其次,完善土地规划法律法规,划定城市的合理边界和功能分区。再次,完善现行土地征收补偿制度,按照党的十九大精神以及农村土地“三权分置”试点方案,以保障被征地农民不低于征收前生活水平的原则探索新的补偿方法,并实现征迁措施法制化和补偿程序规范化。
     
      第二,加强行政性建规立制,规范政府农地征迁行为。解决涉地类社会纠纷问题,规范行政行为是问题解决的肯綮,行政立法行为以及政府在立法中的作用非常关键。在我国关于土地的国家层面立法还不完善的情况下,特别需要政府部门发挥行政能动性来落实脱贫攻坚、乡村振兴、扫黑除恶等政策方针。这种情况下,政府在法律实施方面的制度创新上如果能力不够、水平不高就会出现较大的消极作用。就农村征地拆迁而言,国家出台了一系列政策,但农民的合法权益还是存在没有得到有效、充分保护的情况,这就与一些基层政府没有将有关政策落实到位有关。[4]
     
      首先,政府应当合理规划土地用途。落实土地规划一张图,利用信息化手段加强规、建、管一体化建设,因地制宜解决农村差异化需求,要与当地农村经济发展相适应,破解农村建设用地建管失序困境。土地建、管、用要与农村当地的经济、人口、交通、自然条件相适应,形成一个合理的农村规划布局。在今后一个较长的时期内,我国中西部地区乃至东部地区的一部分自然经济还会存在、还需存在,需要保有一定规模的老年人养老农业和生态农业,全面性改造既不现实也不经济,仍需根据农民的需求合理划分宅基地并予以确权。另外,农村建设规划一定要尊重农村的文化传统。
     
      其次,要不断完善土地补偿制度,建立健全社会保障制度。应根据被征收土地农民的生活状况、被征收土地的质量、未来的发展用途等因素来合理制定征地补偿标准,合理提高补偿数额,完善分配方式,以此来保障被征收土地当事人的合法权益。同时,要建立失地农民的社会保障机制,帮助失地群体解决再就业问题,完善医疗、教育体系,提供基本生活保障,对失地农民再就业群体进行就业培训等,提升失地农民自身发展能力,使他们能够安居乐业,减少由于土地纠纷而引发的群体性矛盾。加快构建和完善耕地保护和失地农民权益保护制度,在加强土地执法监管的同时创新当前农地利用方式,完善农村土地流转相关配套制度特别是产权制度,促使这些制度规范化、法制化,是解决涉地类社会纠纷的制度性出路。
     
      (二)培养征迁当事人依法解决土地纠纷的能力
     
      涉众型土地纠纷的发生与被征迁土地农民依法解决问题的能力欠缺有重要关系,生活经验和法律认知导致农民不信法而信访等观念还会存在一定时间。因此,建立当事人的法律信仰和法治观念,加强法律知识传播,可以促使被征迁土地农民倾向于选择依法维权的路径。2015年5月1日实施的《行政诉讼法》在受案范围问题上以列举的方式明确将因政府行为引起的土地纠纷等行为纳入受案范围,这就解决了原本在实践操作中法院无论民事庭还是行政庭均不受理涉地类案件的问题。良好的制度设计需要落地,必须让农民了解这些东西,并在实践中遵守和捍卫法律制度。因此,应当通过提升农民文化、法律素养的方式来增强农民的自身博弈能力和权利救济能力。
     
      第一,加强普法工作,提高农民的法治观念和法律文化素质。农村的涉众型土地纠纷频发,大多与农民不懂法律规定,不会依靠法律的武器维护自身利益有关。在创新社会管理工作中必须搞好公民教育,要不断加大普法力度,增强当事人的法律意识,[5]引导其积极接受法制教育。同时,应因地制宜地加强与涉地群众的联系,将有关的土地法律规定以及相关要求讲解到位,开设社区内部法律知识咨询点,在土地分配、土地权属以及补偿金等问题上对涉地群众进行针对性帮扶,解决信息不对称问题。基层政府可以利用成教中心等积极开展公民教育和社区教育,传达国家土地政策精神,构建学习型社区(村庄),这样可以促进公民法律文化素养的提升。
     
      第二,通过司法活动进行有针对性的应急性普法。解决涉众型土地纠纷的当务之急,是学好、用足新修订的《行政诉讼法》,引导纠纷主体依法解决问题。可以对现行《行政诉讼法》实施以后起诉到法院的土地纠纷案件进行示范性审理,通过“互联网+”模式把庭审效果进行延伸,使新闻媒体及时了解相关信息,推进媒体监督,形成媒体与司法、媒体与行政机关良好的监督、批评、建议机制,让老百姓感觉到土地法治环境的改善,让老百姓感受到通过法律途径解决土地纠纷的比较优势,进而引导群众走法律途径解决土地纠纷问题,使土地法律制度真正落地。
     
      (三)构建法律制度规范下的利益表达机制
     
      基层民主是社会治理中的核心问题,土地问题引发涉众型纠纷主要原因还在于没有形成一个良好的、完善的利益诉求实现体系,特别是利益表达机制还不完善。当被征迁农民的权益遭受侵害时,如果有通畅的纠纷解决途径,则会在很大程度上避免矛盾激化,而这一切都离不开基层社会治理制度的建构与落实。
     
      第一,完善基层组织形态,满足乡村振兴战略下的制度供给需求。党的十九大召开以来,农村土地“三权分置”改革试点逐步推广,应当结合《土地承包法》解决土地承包人的身份权与经营权分离后出现的新问题,适当考虑承包主体在物权所在地的经营者身份问题,适当增加经营权者在当地社会经济发展中的话语权。因此,在乡村振兴具体措施上,部分地区已经出台了吸引乡贤返乡兴业的具体措施,应结合现有户籍制度改革,完善农村集体成员权[6]等权利制度,以居民权利视角解决新型投资主体和土地承包人的合法权益保障问题,适当增加经社、居社合一成分,建构政、经、居、社权利结合的新型组织形态,保障新居民的意见表达权,增强新农村的外向吸引力,促进城乡一体化建设。
     
      第二,不断完善基层信访制度,规范涉土地信访行为。信访是人民民主的一种重要实现形式,是政府与人民群众取得直接联系的重要渠道,是对政府行政行为的一种监督形式,可以有效地加强政府与群众之间的联系。[7]但是我国的信访制度在运行中出现了一些问题,将信访制度纳入政绩考核机制或者行政问责机制,以此来调动基层政府及其工作人员的积极性,应该是一个良好的解决之策,但要防止基层信访考核异化的问题。因此,建立信访与调解、仲裁联动机制,可以高效化解土地纠纷,搭建土地问题信访直通车,依托“互联网+”实现信息化监督信访各环节办理流程及案件办理进度,用信访数据考核、评估土地管理、城乡规划等部门的工作业绩,构建大数据共享的土地信访机制。
     
      第三,不断完善农村基层群众组织自治制度,实现农村集体组织决策的民主化和村民、居民自治的法治化。[8]涉众型土地纠纷的产生,造成了农民土地权益的损害,如果在实施具体征地行为以前能够了解农民实际的土地需求,合理规划土地用途,就能够避免一些不必要的土地纠纷的产生,因而完善农村基层群众组织的民主决策机制和农村集体经济组织的自治制度十分必要。但现实中,农村基层群众组织选举和村民自治经常受到一些外来因素的干扰,一些村霸等黑恶势力通过各种违法犯罪手段破坏正常选举秩序、干扰农村集体经济组织正常议事程序。所以,完善农村基层群众组织自治制度需要在放权的同时加强监管和扶持[9],清除黑恶势力对于农村集体经济组织的侵扰。土地纠纷问题往往伴随着较大的经济利益,如征地补偿款的分配和发放,不能完全放手给农村集体经济组织,虽然《村民委员会组织法》规定农村集体经济组织有自我分配权,但在分配方案明显违背现行法律规定时(如侵犯出嫁女的土地承包经营权和继承权,导致出嫁女权利悬空时),政府必须依法予以纠正,落实政府的监管职责。
     
      (四)建构法治视野下的土地纠纷预警处置机制
     
      第一,建立《突发事件应对法》规制下的社会预警预防机制。建立有效的社会预警机制,是处理好涉众型土地纠纷的基础。从社会冲突预防的角度看,应依法建立社会预警机制,树立足够的危机意识。[10]凡事预则立,不预则废,各级基层政府及其工作人员一定要树立危机意识,在涉地类涉众型纠纷发生之前,要居安思危、防微杜渐;在涉地类涉众型纠纷发生之时,要临危不乱、当机立断。要建立合理的定期排查机制,每个月、每个季度、在重要节假日等对辖区内的各项土地纠纷进行梳理、排查,提前预测可能因土地引发的社会风险。拓宽信息收集渠道,积极收集社情民意,利用大数据监测社会敏感信息。对有危害社会稳定可能的敏感信息,要及时研判处理;发生误报、瞒报、谎报等现象贻误处理时机的,要严格追究相关责任人的责任。
     
      第二,构建依法运行、分工科学的处置机制。[11]从加强基层社会治理的角度看,应建立党委主导、科学分工、统筹兼顾的涉众型土地纠纷处置机制。在纠纷处置过程中,各部门要积极主动地采取措施,搜集资料,进一步拓宽情报来源,了解外围信息。在纠纷处置现场,临场处置指挥人员要不断提高现场判断能力,及时根据全面准确的情报信息因势利导地化解冲突,尽量避免采取使用警力正面直接处理的方式。处理涉众型土地纠纷最关键的就是要坚持以人为本和以教育为主、以处罚为辅的原则。要依法动用警察权,主管部门要配合土地管理部门,对于规模较小的涉众型土地纠纷进行沟通协商,公安部门配合处理现场的秩序维护工作,杜绝公安机关非法介入征地拆迁工作。处理该类事件时,国土资源等部门应承担主要处置职责,公安机关主要配合做好现场秩序的维护工作。
     
      (五)提升农村基层组织及其干部的依法治理能力
     
      第一,实施农村基层组织干部重点管理与全员培育工程。涉地类纠纷的产生,除了与安置补偿方案容易产生争议有关外,还有一个原因是国家的土地和农村方针政策落实不力,这与基层干部的工作能力不高紧密相关。村委会成员在农村基层组织中实际行使公共权力,且长期在本地生活并形成了一定的威信,在解决土地纠纷中起着非常重要的作用。[12]农村基层组织组织力、行动力低下,将直接影响农村集体经济组织和农民的利益。应在扫黑除恶的基础上培养好基层组织干部,采取输血与造血相结合,管理与培育相结合的方法加强基层干部的治理能力、服务能力,做好主要干部的重点管理、培养工作,[13]实施农村基层组织干部全员培训工程。应总结扶贫攻坚中“第一书记”任职制度经验,推动“第一书记”任职制度在面上展开,进一步提升“第一书记”锤炼效果,直接提升村级组织依法自治能力;在此基础上可以推广村官学院经验,轮训村官,解决干部素养提升问题,提升其依法办事能力。
     
      第二,不断建立健全依法监督机制与制度,保障干部依法办事。除解决好干部依法治理能力培养问题外,保障基层组织依法运作还离不开监督机制和制度的建构。需要不断建立健全依法民主监督机制和制度,提高干部素质,有效化解土地纠纷。一些涉众型土地纠纷的发生与基层干部不作为、不诚信甚至贪污腐败有关,而基层政府对末梢神经一样的基层组织的监督成本较大,监督效果也有待加强,而村民因监督能力及相关监督制度有待完善等因素影响对其监督缺乏力度,导致部分地区农村基层组织长期处于监管真空状态。在完善农村基层自治组织民主选举机制的基础上,应该进一步完善基层组织机构,[14]如可以在村级设立村务监督委员会,使村务活动全过程接受群众代表的监督,实施村级或社区服务中心可视化办公工程,使家务账式的村务有迹可循、有账可查,通过信息化大数据技术使基层政府的监管与村民的直接监督有效融合,形成合力,提高监督效果,保障农村基层组织干部廉洁奉公、勤勉服务。
     
      总之,现阶段解决我国涉众型土地纠纷,必须使乡村振兴战略和扫黑除恶专项斗争同步共振,通过科学、法治的方法来处理涉地类纠纷,倾听群众的土地利益诉求,加强对涉众型土地纠纷的防治和解决。建议通过建立健全保障农民土地权益的制度体系来维护农民的合法权益,激发以土地为载体的农村生产要素新的活力,促进乡村振兴。要用大治安视野构建涉农、涉地法律制度体系,保障农村治安和城镇化加速推进背景下的城乡安全,用发展增量来解决土地纠纷引发的社会矛盾,维持好农村社会的良性运转,促进乡村社会治理走向民主、法治与和谐。

    【作者简介】
    崔向前(1978-),男,河南确山人,武汉大学司法研究中心、郑州大学中国土地法律与公共政策研究中心、中原治安研究中心研究员,铁道警察学院治安系副教授,主要研究方向为土地法学和治安学。
    【注释】
    [1]《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,www.xinhuanet.com,2018-02-04。
    [2]康均心:《从打黑除恶到扫黑除恶》,《河南警察学院学报》2018年第3期。
    [3]李鑫:《农村土地确权的法律问题及制度建构》,《西南民族大学学报(人文社会版)》2018年第6期。
    [4]陈晋胜、王鹏越:《群体性事件政治成因分析》,《山西大学学报》2003年第2期。
    [5]方江山:《非制度政治参与:以转型期中国农民为对象分析》,人民出版社2000年版,第179-189页。
    [6]管洪彦:《农民集体成员权:中国特色的民事权利制度创新》,《法学论坛》2016年第2期。
    [7]吕尚敏:《我国信访制度的功能定位与制度完善》,《行政与法》2005年第12期。
    [8]刘祖云、张诚:《重构乡村共同体:乡村振兴的现实路径》,《甘肃社会科学》2018年第4期。
    [9]解永照:《“三留守”乡村的社会秩序及其再造》,《山东大学学报(哲学社会科学版)》2017年第2期。
    [10]薛澜:《国家应急管理体制建设:挑战与重构》,《改革》2005年第3期。
    [11]张光雄、邓博:《社会主要矛盾转化视野下地方政府应急治理能力研究》,《广西大学学报(哲学社会科学版)》2018年第3期。
    [12]王斌通:《乡贤调解:创新“枫桥经验”的传统文化资源》,《山东科技大学学报(社会科学版)》2018年第2期。
    [13]聂继红、吴春梅:《乡村振兴战略背景下的农村基层党组织带头人队伍建设》,《江淮论坛》2018年第5期。
    [14]谭秋成:《乡村振兴与村治改革》,《学术界》2018年第7期。

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