浅谈选举任免权行使的法定形式及适用
2018/10/17 13:23:15 点击率[47] 评论[0]
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    【学科类别】国家机构组织法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】我们通常将各级人大及其常委会的法定职权概括为“四权”,即:立法权、选举任免权、重大事项决定权、监督权。所谓选举任免权,又可分选举权和任免权两大类。选举权原则上由各级人民代表大会行使,即各级人大在本级人代会上,采取投票选举或表决通过等方式产生和解除国家机关组成人员职务的权力,统称人大选举权;之所以说选举权原则上由各级人大行使,是因为法律也赋予了县级以上各级人大常委会在闭会期间对相应选举对象有解除职务的权力、补选代表等,同时选举权也是公民的基本权利。从产生和解除方式来分,可分投票选举和表决通过两种类别;而投票选举和表决通过,又有不同的法定形式。任免权由县级以上各级人大常委会行使,即在县级以上各级人大常委会会议上,采取表决通过、审议决定等形式产生和解除国家机关相关人员职务的权力,统称人大常委会任免权。任免权属于县级以上各级人大常委会所专有。除法定常规性的人事任免形式外,还有代理、撤销、撤换等特定形式。
    【中文关键字】人大选举权;人大常委会任免权;选举任免权
    【全文】

      我们通常将各级人大及其常委会的法定职权概括为“四权”,即:立法权、选举任免权、重大事项决定权、监督权。所谓选举任免权,又可分选举权和任免权两大类。选举权原则上由各级人民代表大会行使,即各级人大在本级人代会上,采取投票选举或表决通过等方式产生和解除国家机关组成人员职务的权力,统称人大选举权;任免权由县级以上各级人大常委会行使,即在县级以上各级人大常委会会议上,采取表决通过、审议决定等形式产生和解除国家机关相关人员职务的权力,统称人大常委会任免权。下面,笔者结合宪法和地方组织法、选举法等相关法律之规定,就各级人大及其常委会行使选举任免权的法定形式及适用,进行细化分类并谈一管之见。
     
      行使选举权的类别形式及适用
     
      之所以说选举权原则上由各级人大行使,是因为法律也赋予了县级以上各级人大常委会在闭会期间对相应选举对象有解除职务的权力、补选代表等,同时选举权也是公民的基本权利。从产生和解除方式来分,可分投票选举和表决通过两种类别;而投票选举和表决通过,又有不同的法定形式。
     
      投票选举(预选、再选、另选、重选、补选)
     
      选举对象。(一)国家层面。依据宪法第六十二条、第六十五条之规定,国家主席、副主席,中央军事委员会主席、国家监察委员会主任、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长,全国人大常委会组成人员(第六十五条),均要在全国人大全体会议上选举产生。(二)地方层面。依据宪法第一百零一条、第一百零三条,地方组织法第八条、第九条之规定,县级以上地方各级人大常委会组成人员、人民政府正副职、监察委员会主任(宪法第一百零一条)、人民法院院长、人民检察院检察长,乡镇人大正副主席和政府正副乡镇长(第九条),均要在本级人大全体会议上选举产生。(三)选举大会主席团和秘书长。依据宪法第六十一条第二款、地方组织法第十三条之规定,各级人民代表大会举行会议时,选举主席团和秘书长,由主席团主持会议。(四)选举人大代表。依据选举法第二条之规定,设区的市(自治州)级以上各级人大代表由下一级人大间接选举产生,县(区)乡(镇)人大代表,由选民直接选举产生。
     
      选举特征。(一)差额是选举的显著特征。除国家层面领导人员选举没有明确差额外,地方层面选举一般均由法定差额要求(地方组织法第二十二条、选举法第三十条)。虽然在实践中国家机关正职一般等额选举,但相关法律条款还是规定“一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举”(地方组织法第二十二条)。(二)投票是选举的法定方式。依据地方组织法第二十三条、选举法第三十九条之规定,选举采用无记名投票方式。
     
      这里有一个现象,就是在产生大会主席团和秘书长的方式上,大多数地方均采取等额且一次性表决的方式进行,有悖法律。这里还有一个现象,就是一些地方人大常委会在依法补选上一级人大代表时,采用按表决器的方式进行,显然也有悖法律;因为采用按表决器方式不是选举方式,且将另选他人的权利被剥夺。
     
      特定形式。除一般情形下的选举外,还有几种特别法定的选举形式:
     
      (一)预选。依据地方组织法第二十二条、选举法第三十一条之规定,提名推荐的候选人超过法定差额,必要时要依法走预选程序,按得票多少的顺序依法确定正式候选人。
     
      (二)再选,即再次投票。依据地方组织法第二十四条、选举法第四十四条第三款之规定,选举计票,“如遇票数相等不能确定当选人时,应当就票数相等的人再次投票,以得票多的当选。”
     
      (三)另选,即另行选举。依据地方组织法第二十四条第二款、选举法第四十四条第四款之规定,获得过半数选票的人数不足,可以另行差额选举。
     
      (四)重选,即重新选举。依据选举法之规定,“每次选举所投的票数,多于投票人数的无效”(第四十三条),“选区全体选民的过半数参加投票,选举有效”(第四十四条)。也就是说,一旦被依法认定为选举无效时,就要进行重新投票选举。
     
      (五)补选,即出缺补选。依据选举法第五十六条之规定,“代表在任期内,因故出缺,由原选区或者原选举单位补选。”“补选出缺的代表时,代表候选人的名额可以多于应选代表的名额,也可以同应选代表的名额相等。”依据这一条款法理,国家机关副职以下领导人员出缺补选,也可以等额。但是,这里要注意的,诸如预留代表名额或增加人选等情形下的所谓“补选”,应依法差额。
     
      表决通过(决定人选、通过人选、接受辞职、罢免)
     
      将与投票选举相对应的接受辞职、罢免,以及各级人大表决通过的人选等由人大行使人事权的形式,纳入人大选举权的范畴,这是广义说法。同时,以上采取表决通过的方式行使人事权的形式,一般为人大及其常委会所共有。所以说,这一类法定形式也是各级人大常委会行使任免权的法定形式。
     
      全国人大及其常委会决定人选也好,地方各级人大及其常委会通过人选也好,各级人大及其常委会接受辞职、行使罢免权等,所采取的方式均为表决。表决的方式一般有投票表决、举手表决、按表决器表决等。表决可以将同类人选一并表决,也可以逐个表决。表决人选为等额,只能表示赞成、不赞成或弃权;不像投票选举那样,一般为差额,可以另行他人,这是表决与选举的明显区别。
     
      (一)决定人选。这是宪法赋予全国人大及其常委会的特别法定人事权。依据宪法第六十二条之规定,全国人大根据国家主席的提名,决定总理的人选;根据总理的提名,决定副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;根据中央军委主席的提名,决定中央军委其他组成人员的人选。依据宪法第六十七条之规定,全国人大常委会在全国人大闭会期间,根据总理的提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选;根据中央军委主席的提名,决定中央军委其他组成人员的人选。
     
      (二)通过人选。通过的人选主要是各级人大专门委员会和各级人大常委会代表资格审查委员会,以及特定问题调查委员会组成人员的人选。
     
      依据全国人大组织法第三十五条第三款、地方组织法第三十条第二款之规定,县级以上各级人大专门委员会的人选,由大会主席团在本级人大代表中提名,大会通过。
     
      依据全国人大组织法第二十六条第二款、地方组织法第五十条第二款之规定,各级人大常委会代表资格审查委员会的人选,由本级人大常委会委员长或主任会议在本级人大常委会组成人员提名,常委会会议通过。
     
      此外,如果县级以上各级人大及其常委会要依法组织特定问题调查委员会,其组成人选依据全国人大议事规则第四十六条第二款、地方组织法第三十一条第三款和第五十二条第二款、监督法第四十一条之规定,依法提名表决通过。
     
      (三)接受辞职。接受辞职的对象为相对应的各级人大所选举(决定)的各级国家机关领导人员和组成人员,以及各级人大代表、县(区)乡(镇)选举委员会组成人员。
     
      依据全国人大议事规则第三十八条之规定,全国人大选举和决定的国家机关领导人员和组成人员提出辞职,由大会主席团提请大会审议决定;闭会期间由委员长会议提请全国人大常委会会议审议决定,但要报全国人大全体会议确认。这里要指出的,该法律条款没有将全国人大各专门委员会组成人员列入接受辞职范畴。
     
      依据地方组织法第二十七条之规定,由地方各级人大选举的地方各级国家机关领导人员和组成人员,可以向选举他的本级人大或其常委会提出辞职,由会议决定是否接受辞职。这里要指出的,该条款虽然没有将地方各级人大专门委员会组成人员列入接受辞职范畴,但赋予了各级人大常委会的个别免职权(地方组织法第三十条第二款)。
     
      这里有一个程序差异需要理清,地方各级人大常委会接受辞职,只需要报本级人大备案即可;而全国人大常委会接受辞职,则是要报全国人大进行确认才行。
     
      依据选举法第五十四条之规定,间接选举的设区的市(自治州)级以上各级人大代表可以向原选举单位(下一级人大)的人大常委会提出辞职;由选民直接选举的县(区)乡(镇)人大代表,可以向本级县(区)人大常委会或乡(镇)人大提出辞职。
     
      依据选举法第九条之规定,直接选举人大代表的县(区)乡(镇)选举委员会的组成人员去职应当请辞。
     
      (四)相应终止。建立在各级人大代表接受辞职的基础上。依据选举法第五十五条之规定,各级人大代表一旦辞职被接受,其所担任的县级以上人大常委会组成人员、专门委员会组成人员和乡镇人大主席、副主席的职务相应终止。
     
      (五)罢免。罢免的对象为相对应的各级人大所选举(决定)的各级国家机关领导人员和组成人员,以及各级人大代表。
     
      依据宪法第六十三条、代表法第十五条之规定,全国人大有权罢免自己所选举(决定)的国家机关领导人员和组成人员。
     
      依据宪法第一百零一条、地方组织法第十条、代表法第十五条第二款和第三款之规定,地方各级人大有权罢免本级人大常委会和人民政府组成人员、监委主任和法检两长。这里需要强调的,地方各级人大不仅有权罢免自己所选出的本级人民政府正副职,还有权罢免本级人大常委会决定任命的政府组成部门负责人(科局长)。
     
      依据选举法第四十八条之规定,“选民或选举单位都有权罢免自己所选出的代表”。也就是说,直接选举的县乡两级人大代表,可以由原选区的选民罢免;间接选举的设区的市(自治州)级以上各级人大代表,可以由选举他的下一级人大(选举单位)进行罢免。再依据选举法第五十条之规定,在人代会闭会期间,下一级人大常委会也有权罢免本级人大(选举单位)所选出的上一级人大代表。
     
      (六)相应撤销。建立在各级人大代表被罢免的基础上。依据选举法第五十三条之规定,各级人大代表一旦被罢免,其所担任的县级以上人大常委会组成人员、专门委员会组成人员和乡镇人大主席、副主席的职务相应撤销。
     
      行使任免权的法定形式及适用
     
      任免权属于县级以上各级人大常委会所专有。除法定常规性的人事任免形式外,还有代理、撤销、撤换等特定形式。
     
      (一)决定任免。依据地方组织法第四十四条之规定,地方各级人民政府组成部门负责人、个别政府副职(闭会期间),以及省一级内设中级人民法院院长、人民检察院分院检察长,属于本级人大常委会决定任免的对象。这里需要注意的,省一级内设中级人民法院院长、人民检察院分院检察长,依法不仅属于省一级人大常委会决定任免的对象,还应当由省一级人大常委会主任会议提名。
     
      (二)任免。任免的对象比较广,即不属于决定任免对象的本级国家机关组成人员的任免。包括:全国人大常委会副秘书长(全国人大组织法第二十七条)、工作委员会组成人员(第二十八条);闭会期间地方各级人大专门委员会的个别副主任委员和部分委员(地方组织法第三十条);各级监察委员会副主任、委员(监察法第八条、第九条);各级人民法院副院长、庭长、副庭长、审判员(人民法院组织法第三十四条、地方组织法第四十四条)及审判委员会委员(人民法院组织法第十条第二款),人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员(人民检察院组织法第二十一条第二款、地方组织法第四十四条)。此外,直接选举人大代表的县(区)乡(镇)选举委员会的组成人员由县一级人大常委会任命,去职应当请辞(选举法第九条);人民陪审员由本级人大常委会任命(人民陪审员法第十条、第十一条),去职提请免除(第二十七条)。
     
      这里需要注意的,全国人大常委会在闭会期间“可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员”(第三十五条第三款),但没有规定相应的免职权;同时,法律也没有赋予各级人大常委会对人大专门委员会主任的任免权。
     
      这里需要说明的,关于地方各级人大常委会内设工作、办事机构的设立,地方组织法第五十三条有规定,但其组成人员的任免没有相应法律条款。依据该设立条款和全国人大组织法相关条款的法理,人大常委会内设工作、办事机构的组成人员,应该由主任会议提请本级人大常委会予以任免,大多数省一级诸如任免地方国家机关工作人员办法的地方性法规也是这样明确的。
     
      (三)补充任命。特指全国人大常委会对全国人大专门委员会个别副主任委员和部分委员的补充任命(全国人大组织法第三十五条第三款)。至于全国人大专门委员会组成人员如何去职?法律没有明确的条款。这里需要把握的,既然法律没有赋予全国人大常委会对全国人大专门委员会个别副主任委员和部分委员相应的免职权,若出现个别副主任委员和部分委员去职,可以走辞职程序比较妥当。
     
      (四)批准任免。特指涉及地方各级人民检察院检察长的任免,要报上一级人大常委会批准(地方组织法第四十四条)。
     
      (五)推选代理。特指全国人大常委会委员长和地方各级人大常委会主任缺位时,在副委员长或副主任中推选一名代理委员长或主任的职务(全国人大组织法第二十四条、地方组织法第四十九条)。
     
      (六)决定代理。依据地方组织法全国人大议事规则第三十八条第二款、第四十四条之规定,国务院总理、中央军委主席、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长和地方“一府两院”正职缺位时,在其副职中决定代理的人选。
     
      这里需要指出的,在地方“一府一委两院”的新格局下,监察委员会主任因故出缺,如何补位?从实践来看,一般待新任本级党委纪委书记到位后,由本级人大常委会比照任命“一府两院”副职的做法,先行将其任命为监委副主任;再提出议案,决定其代理主任。
     
      (七)决定撤销。撤职对象与本级人大常委会决定任命、任命的对象是一致的。即县级以上地方各级人大常委会可以决定撤销本级政府个别副职(闭会期间)、政府组成部门负责人,以及“一府两院”所任命的人员(地方组织法第四十四条)。监督法单列第八章“撤职案的审议和决定”,就地方各级人大常委会行使撤职权进行了具体法定。
     
      这里需要明确的,地方各级人大常委会内设机构组成人员和在“一府一委两院”新格局下的监委副主任、委员,虽然法律没有明确可以撤职,但是依据法理也应该可以撤职的。
     
      (八)撤换。涉及法检两院组织法的特别规定。依据人民法院组织法第三十五条(修订草案第四十四条)之规定,“在地方两次人民代表大会之间,如果本级人民代表大会常务委员会认为人民法院院长需要撤换,须报请上级人民法院报经上级人民代表大会常务委员会批准。”依据人民检察院组织法第二十六条(修订草案第四十一条)之规定,“全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本级人民检察院检察长的建议,可以撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。”
     
      (九)备案。涉及两个方面的情况依法要备案。一是涉及本级人大行使选举权的,由本级人大常委会来接受辞职或罢免要备案。依据地方组织法第二十七条之规定,闭会期间县级以上地方各级人大常委会接受本级人大选举职务的请辞,要报本级人大备案;依据选举法第五十二条第二款之规定,闭会期间县级以上地方各级人大常委会罢免本级人大选举的上一级人大代表,须报上一级人大常委会备案;依据选举法第五十四条之规定,县级以上地方各级人大常委会接受本级人大选举的上一级人大代表的辞职,也须报上一级人大常委会备案。二是涉及上下级领导关系的相关人事事项要备案。依据地方组织法第四十四条之规定,县级以上地方各级人大常委会决定任免的本级人民政府组成部门负责人,要报上一级人民政府备案;决定代理检察长,须报上一级人民检察院和人大常委会备案。

    【作者简介】

    滕修福,系人大实践与理论研究者。


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