“宽审批”如何对接“严监管”
2018/10/12 9:24:22 点击率[30] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】行政审批;对接;监管
    【全文】

      长期以来,我国在行政审批领域,一直存在着“重审批、轻监管”的现象,以往很多行政机关,或是重审批轻监管,或是重设槛弃监管,或是只审批不监管,只渴望获得行政审批权力,却把行政审批只当做发证、发照、验收、年检,只忙于签字、批准、盖章,至于审批之后的被许可人是不是依法经营则无心过问,从而导致了许多被许可人不按照行政审批批准的要求从事各项活动的行为屡屡发生,一些危害公共利益的行为得不到有效遏制。地方政府和部门对微观经济运行干预过多、管得过死,“重审批、轻监管,”不仅抑制了经济发展活力,造成行政成本高,而且也容易滋生腐败。
     
      近几年,特别是党的十八大以来,党中央、国务院高度重视深化行政审批制度改革,积极转变政府职能,大力开展简政放权 <https://baike.baidu.com/item/%E7%AE%80%E6%94%BF%E6%94%BE%E6%9D%83/2777365>、放管结合、优化服务,明确提出要把过去的“重审批、轻监管”转变为“宽审批、严监管”。从中央政府国家部委、省政府厅局等逐级下放行政审批权力,取消没有法律依据和法律授权的行政审批事项,清理多个部门重复管理的行政审批事项。各级政府和行政审批部门简化行政审批流程,减少行政审批环节,压缩行政审批时限,提高行政审批效率,推行“一窗受理”、“一次办好”、企业和群众办事只进一扇门、最多跑一次,“重审批”的现象已经得到了根本性的改变。下一步,各省、自治区、直辖市人民政府按照《行政许可法》和国务院文件要求,实行相对集中行政许可权,在设区的市、县(区)普遍成立行政审批服务局,实现“一枚印章管审批”,“重审批”的现象将会得到更加合法合理的规范和控制。
     
      但是,“重审批”的现象得到了根本性的改变以后,“重审批”变成了“宽审批”。那么,过去“轻监管”的现象也需要进行彻底的治理和整顿,应当由“轻监管”转变为“严监管”。
     
      所谓“严监管”,就是指行政审批部门依法作出行政审批决定并送达行政审批申请人后,由有权进行行政执法监管的行政执法机关对行政审批申请人依照行政审批决定从事特定活动情况,依法进行严格行政执法和行政管理的行为。
     
      在这里,就涉及一个非常重要的问题,也是一个亟待解决的问题,那就是如何做好“宽审批”对接“严监管”的问题。如果“宽审批”以后,无法及时对接“严监管”,或者对接“严监管”不通顺、不衔接、不明确、不严谨,就会直接造成行政审批事后监管不得力、不及时、不到位甚至产生监管空挡的现象。要想做好“宽审批”对接“严监管”工作,必须重点解决好以下几个方面的问题:
     
      一是要明确“宽审批”和“严监管”两者的主体
     
      “宽审批”的主体是市、县(区)行政审批服务局。市、县(区)行政审批服务局负责市、县(区)行政审批服务的职能,其他部门和单位(除法律法规规定的特殊部门外)不再具有行政审批职能。
     
      “严监管”过去遵循的是“谁审批、谁监管”的原则。也就是哪个行政审批部门审批了审批事项,就由哪个行政审批部门负责审批事项的事后监管。市、县(区)成立行政审批服务局以后,如果让行政审批服务局既负责本级政府和部门的所有行政审批职能,还要负责行政审批后的所有审批事项的监管职能,那就会使行政审批服务局成为一个超大规模的政府部门,行使同级政府和部门的绝大部分行政职能,就会造成行政权力过于高度集中,行政审批服务局既当“运动员”,又当“裁判员”,不利于行政机关内部监督,也更容易产生腐败。如果行政审批后的监管职能仍交由原来的各个行政机关负责,就会出现一个行政审批服务局要与几十个行政执法部门相互联系衔接,很容易产生推诿扯皮现象,不利于行政审批后的监督管理。要解决这一难题,就必须在市、县(区)成立行政审批服务局的同时,再成立市、县(区)行政执法局,负责行政审批后的监督管理。也就是说,“严监管”的主体应该是需要再成立的市、县(区)行政执法局。市、县(区)行政审批服务局不再具有行政审批后的监管职能,其他部门和单位(除法律法规规定的特殊部门外)也不再具有行政审批监管的职能。
     
      这样,既可以明确行政审批服务局与行政执法局各自的职责,又能够实现行政审批服务局与行政执法局的相互制约、相互监督。行政审批服务局可以监督行政执法局是否按照行政审批决定的事项进行行政执法和管理,行政执法局又能在行政执法和管理的过程中监督行政审批服务局作出的审批决定是否合法。同时,通过行政审批服务局与行政执法局之间的相互监督,还可以达到预防行政审批和行政执法管理腐败的目的。
     
      二是要明确“宽审批”和“严监管”两者的界限
     
      “宽审批”和“严监管”两者的界限应当以行政审批服务局作出审批决定并送达行政审批申请人为界限。行政审批申请人向行政审批服务局提交行政审批申请后,行政审批服务局依法受理并对申请人提交的申请材料进行审查、作出决定、直至把行政审批决定送达申请人的整个过程,是行政审批阶段。属于行政审批服务局负责。行政审批服务局作出行政审批决定并送达给行政审批申请人后,行政审批申请人按照获得的行政审批决定从事特定活动,直到行政审批决定有效期届满、失效或废止、撤销、终止为止的时间阶段,是行政审批事后监管阶段。应当属于行政执法局负责。
     
      三是要明确“宽审批”和“严监管”两者的范围
     
      行政执法局负责的行政审批事后监管的范围,应当与行政审批服务局负责的行政审批的范围一致,可以大于行政审批服务局负责的行政审批的范围,但不能小于行政审批服务局负责的行政审批的范围。例如,某市成立了行政审批服务局后,集中行使过去由48个市级行政审批部门行使的539项行政审批事项的行政审批权,涉及市场准入、投资建设、国土规划、交通运输、环境保护、安全生产、城市管理、民生保障等领域行政许可及关联事项。那么,该市还应当同时成立市行政执法局,负责这48个市级行政审批部门的539项行政审批的事后监管职能。这539项行政审批的事后监管职能既不能由市行政审批服务局承担,也不能再交由过去的48个市级行政审批部门负责。该市行政执法局履行行政审批事后监管的范围,可以大于该市行政审批服务局负责的539项行政审批的范围,甚至可以包括查处行政相对人未经行政许可、非法从事各种活动的行为,但不能小于该市行政审批服务局负责的539项行政审批的范围。
     
      因此,“宽审批”和“严监管”对接的关键是,市、县(区)成立了行政审批服务局以后,还应当同时成立行政执法局。由于直到目前为止,我国还没有制定出台《行政执法法》。各级行政执法机关从事行政执法、行政处罚活动,主要依据是《行政处罚法》。《行政处罚法》第十六条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。各省、自治区、直辖市人民政府可以以《行政处罚法》该条规定为依据,与在市、县(区)成立行政审批服务局、实行相对集中行政许可权相配套,在市、县(区)同时实行相对集中行政执法和行政处罚权,同时成立行政执法局,依法行使与行政审批服务局负责的行政审批事项相配套的行政审批事后的行政执法和行政处罚监管职能。
     
      市、县(区)成立行政审批服务局和行政执法局后,行政审批服务局与行政执法局的行政审批和行政审批事后监管实行全方位、无缝隙对接,“宽审批”由行政审批服务局负责,“严监管”由行政执法局负责。这样,就较好地解决了“宽审批”与“严监管”的对接难题,确保了各级政府和部门都能够严格按照党中央、国务院文件要求,早日实现“重审批、轻监管”转变为“宽审批、严监管”的目标,进一步推进各级政府建设成为人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府。

    【作者简介】
    任敬陶,山东省菏泽市政务服务中心管理办公室。中国法学会、中国法学会行政法学研究会、山东省法学会会员,山东省法制学会和山东省行政法学研究会理事,菏泽市法制学会副会长

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