关于加快编制全国各地乡、村规划的建议
2018/9/27 13:02:13 点击率[298] 评论[0]
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    【学科类别】土地法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》第十二部分第(四)项指出“强化乡村振兴规划引领。制定国家乡村振兴战略规划(2018-2022年),分别明确至2020年全面建成小康社会和2022年召开党的二十大时的目标任务,细化实化工作重点和政策措施,部署若干重大工程、重大计划、重大行动。各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接,形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。”“各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接,形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。”这些地方规划、专项规划,以及各类规划,需要以广大农村的土地利用总体规划和控制性详细规划为基础。
    【中文关键字】乡村振兴战略;乡村振兴规划;乡村土地利用总体规划;控制性详细规划;乡村规划原则;乡村规划配套制度;乡村议事规则
    【全文】

      一、问题的提出
     
      二十年多前,珠三角地区的农村,就出现了“有新屋,无新村”的问题。生活富裕起来的村民,花钱盖上了很漂亮的新房子。但是,由于无规划,所以整个村子看起来依旧脏乱差。土地利用率低下,产出的效益也低下。近些年的三旧改造和城中村改造,是对过去没有规划或规划滞后产生的问题的纠正,但改造的代价特别巨大,难度特别巨大。
     
      广东粤西、粤北、粤东等山区的乡镇和农村,近些年也出现了“有新屋,无新村”的问题。其他内陆省份的广大农村也出现了“有新屋,无新村”的问题。“有新屋,无新村”已经成为一个全国性的现象。
     
      另根据财新网等媒体报道,2017年8月2日-3日,河南省周口市淮阳县首先拆除了朱集乡的4所民办学校。截止2018年1月,淮阳县已经强拆了41所民办的幼儿园和小学。邻近的鹿邑县已经拆除了近10所民办幼儿园和小学。这些民办幼儿园和小学被强拆的理由均是“违法占地”。这么多的农村民办学校,不是十天半月就能建成,更何况还要经政府的教育部门颁发办学许可证。为何建的时候,没有政府部门及时制止?以什么为依据认定这些民办幼儿园和小学 “违法占地”?为何仓促之间说拆就拆?
     
      从20多年前“有新屋,无新村”的问题,到50多所农村民办学校被强拆,其根源都在于乡规划、村庄规划严重滞后,落后于社会的发展,落后于法律的要求。
     
      乡镇人民政府根据《城乡规划法》第22条、第26条组织编制乡规划、村庄规划,是依法用地和依法建设的前置条件。只有依法编制了乡规划、村庄规划,才能要求村民按照《城乡规划法》第41条的规定进行报建。没有编制规划,就没有许可或不许可的具体依据。虽然《城乡规划法》已经实行满10年,但实际上,时至今日,全国各地大多数的乡、村庄都还没有编制规划(这当中有历史的原因,也有现实的原因),包括许多县城之外的建制镇也没有编制规划,所以当村民递交报建资料的时候,乡镇政府难以接收材料。没有编制规划,就会造成村民无法报建。无法报建,也就谈不上适用《城乡规划法》第65条的责令停止建设、限期改正、强制拆除等规定。如果有规划,河南省淮阳、鹿邑两县的50多所民办学校,在施工建设的过程中,乡镇政府就应当发现其是否符合规划,是否报建。
     
      二、政策和法律依据
     
      2018年2月4日,第20个、新世纪以来第15个指导“三农”工作的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》由新华社受权发布,对振兴中国的乡村进行了全面的战略部署。其中第十二部分第(四)项指出“强化乡村振兴规划引领。制定国家乡村振兴战略规划(2018-2022年),分别明确至2020年全面建成小康社会和2022年召开党的二十大时的目标任务,细化实化工作重点和政策措施,部署若干重大工程、重大计划、重大行动。各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接,形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。”
     
      为落实今年一号文件所说的乡村振兴规划,“各地区各部门要编制乡村振兴地方规划和专项规划或方案。加强各类规划的统筹管理和系统衔接,形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。”这些地方规划、专项规划,以及各类规划,需要以广大农村的土地利用总体规划和控制性详细规划为基础。
     
      在《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提到的“推进特色农产品优势区创建,建设现代农业产业园、农业科技园。”“实施休闲农业和乡村旅游精品工程,建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇。”“加强农村突出环境问题综合治理。”“继续把基础设施建设重点放在农村,加快农村公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等基础设施建设,推动城乡基础设施互联互通。以示范县为载体全面推进”四好农村路“建设,加快实施通村组硬化路建设。”“实施数字乡村战略,做好整体规划设计” “加强基层医疗卫生服务体系建设,支持乡镇卫生院和村卫生室改善条件。”“实施农村人居环境整治三年行动计划,以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向,整合各种资源,强化各种举措,稳步有序推进农村人居环境突出问题治理。坚持不懈推进农村”厕所革命“,大力开展农村户用卫生厕所建设和改造,同步实施粪污治理,加快实现农村无害化卫生厕所全覆盖,努力补齐影响农民群众生活品质的短板。”“强化新建农房规划管控,加强”空心村“服务管理和改造。保护保留乡村风貌,开展田园建筑示范”“持续推进宜居宜业的美丽乡村建设。”“在符合土地利用总体规划前提下,允许县级政府通过村土地利用规划,调整优化村庄用地布局,有效利用农村零星分散的存量建设用地;预留部分规划建设用地指标用于单独选址的农业设施和休闲旅游设施等建设。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的,给予新增建设用地指标奖励。”等等战略部署,同样都必须以农村的土地利用总体规划和控制性详细规划为基础。
     
      《城乡规划法》第22条:“乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划,报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前,应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。”
     
      《城乡规划法》第26条:“城乡规划报送审批前,组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告,并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”
     
      《城乡规划法》第41条:“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的,建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请,由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”
     
      《城乡规划法》第65条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”
     
      《城乡规划法》从2008年1月1日开始施行,至今已经进入第十一个年头。但时至今日,《城乡规划法》规定的乡规划和村庄规划,都还没有编制。
     
      《土地利用总体规划管理办法》已经2017年5月由国土资源部公布实施。其中第19条和第20条对乡(镇)、村土地利用总体规划应当重点突出的内容分别作了规定:
     
      第十九条  乡(镇)土地利用总体规划,应当重点突出下列内容:
     
      (一)耕地、基本农田地块的落实;
     
      (二)县级规划中土地用途分区、布局与边界的落实;
     
      (三)地块土地用途的确定;
     
      (四)镇和农村居民点用地扩展边界的划定;
     
      (五)土地整治项目的安排。
     
      第二十条  村土地利用规划,应当重点突出下列内容:
     
      (一)乡(镇)规划中土地用途分区、布局与边界的落实;
     
      (二)农村集体建设用地的安排,农村宅基地、公益性设施用地等的范围;
     
      (三)不同用途土地的使用规则。
     
      三、具体建议
     
      (一)规划的原则
     
      1、保持地方特色、民族特色和传统风貌的原则。
     
      《城乡规划法》第四条规定的原则,同样适用于乡村规划。尤其是保持地方特色、民族特色和传统风貌,是乡村规划必须遵循的原则。《城乡规划法》第十八条第一款规定的体现地方和农村特色,也是此意。村屋的建设,乡村学校、幼儿园、卫生院、卫生所、文化室、公厕等,都应当突出地方特色。
     
      2、统筹兼顾,多种规划合一的原则。
     
      《城乡规划法》第十八条第二款规定,乡规划、村庄规划的内容应当包括:规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局。
     
      在乡村的规划中,土地用途规划、控制性详细规划、修建性详细规划,要与道路规划、水利规划、林业规划、产业规划等统筹安排,一并进行,同时对物流、信息、广播电视等基础设施建设一并纳入规划。
     
      3、从实际出发的原则。
     
      《城乡规划法》第十八条第一款规定,乡规划、村庄规划应当从农村实际出发,尊重村民意愿。
     
      笔者经实地走访,发现有些规划脱离农村实际。比如村村搞广场,村村搞文化室。有的村人口少,户数少,其广场一年没有用来搞一次村集体的文化活动,结果被村民用来堆放杂物。有的村的文化室,一年没有开几次门,也没有书报刊物。有的村委办公楼建在各自然村之间,前不着村后不着店,村委会的文化室也建在一块,根本没有村民去看书。有的村的绿化,不用本土树木用外来树木,管养成本高,成活率低,长势不良,景观效果不好。
     
      4、尊重村民意愿的原则
     
      尊重村民意愿,在于保障村民有充分表达意见的渠道、机会和参与表决的权利,避免村干部少数人简单从事,但又要避免因少数人的反对或不同意见,导致无法进行规划或者规划落空。村民小组或经济社已经制定章程的,对于村规划,根据章程规定的议事规则,由村民会议(大会)或者村民代表会议表决通过。尚未制定章程的村民小组或经济社,由政府部门提供制定议事规则的指导意见和参考文本。
     
      5、合理整合土地资源的原则。
     
      由于历史原因,农村各家各户的原有宅基地分散,面积小,巷子窄,无法满足现在的建房要求,所以被废弃,许多村民另在自己承包的土地上建房,造成巨大浪费。现在的乡村规划,应当一并把农村危旧房改造和房子已经坍塌的旧宅基地整合一并纳入规划。将原有的危旧房拆除,和房子已经坍塌的旧宅基地,一并测量登记,确定各自面积,然后统一规划,把各家分散的旧宅基地调整到一起。因为道路拓宽需要占用的土地,由各家按比例分担。
     
      另外,在上世纪八十年代包产到户后,村民各家各户的耕地分散,在本次规划中,也可以测定面积后,统一调整,尽可能将各家各户分散的耕地调整到一起。
     
      6、合理补偿的原则。
     
      在乡村规划中,由于道路、桥梁、水利、排水渠以及其他公共设施的规划和建设,需要占用个别村民的宅基地或少量耕地,村集体对此应作合理补偿。村集体有土地补偿的,应补偿土地,无法以土地补偿的,应合理作价补偿。
     
      (二)及时发布乡村规划的配套制度
     
      1、及时颁布、实施《乡、村的控制性详细规划编制审批办法》《乡、村的修建性详细规划审核办法》,与《土地利用总体规划管理办法》配套。《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》已经自2011年1月1日起施行,但乡村的控制性详细规划编制审批办法至今没有出台。应及早在今年出台,否则农村人居环境整治三年行动计划将难以落实。农村人居环境的整治,必须以乡村规划为基础,避免一阵风过后脏乱差现象又重来。
     
      2、制定更加具体和细化的技术规范和指导意见。《土地利用总体规划管理办法》虽然在第19条和第20条对乡(镇)、村土地利用总体规划应当重点突出的内容分别作了规定,但只是概括性的原则规定,规定要落实,还需要更具操作性的实施细则和技术规范。因此,编制乡、村土地利用总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划、道路规划、水利规划、林业规划、产业规划,政府相关职能部门应当制定更加具体和细化的指导意见和技术规范,制订村民议事规则的指导意见和参考文本。
     
      3、出台特色村屋补贴制度。为保留地方特色和民族特色,对于村屋的用材、外观、高度、层数、颜色,作指导性要求。对符合要求的新建的村屋,由地方给予补贴。这方面,云南大理市对新建白族民居的补贴政策和经验值得借鉴。
     
      4、把编制全国各地乡村土地利用总体规划和控制性详细规划,作为各级政府落实《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》的基础工作来抓。制定时间表,分部实施,争取在三年内完成全国的乡、村规划编制。
     
      (三)落实工作机构
     
      乡、村规划,一定要根植于乡、村。规划的主体是乡和村。建议以自然村为单位进行规划。每个乡或镇,负责本乡、镇区域内的各自然村各项规划工作的具体的组织和落实。由于乡村规划要统筹兼顾、多规合一,因此规划必然涉及多个职能部门,需要跨部门的协调。建议由县区一级的国土城建职能部门牵头,其他职能部门配合。
     
      (四)购买社会服务
     
      乡、村规划涉及专业知识,需要相应的专业人士才能完成的工作,可以通过招投标的方式,由政府采购来完成。
     
      (五)经费保障
     
      确定乡村规划项目专项经费,由中央、省、市、县区三级财政各自承担相应比例。对于经济落后的县区,由省级和中央财政解决。

    【作者简介】
    成尉冰,广东坚信律师事务所主任,第四届中国青年律师论坛特别奖和优秀奖得主,曾任《中国律师》、《中国律师网》特约评论员,佛山市南海区第十二届、第十三届届政协委员。

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