城市权利的法理解析
Jurisprudential Analysis about Urban Rights
2018/9/10 11:07:25 点击率[109] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】理论法学
    【出处】《苏州大学学报(法学版)》2018年第3期。
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】资本力量对空间资源的垄断、加工,可能导致城市居民的生活空间被无序地区隔与压抑。只有通过联合行使城市权利的方式,才能在城市空间中实现维护社会公正的资源分配目标。从城市治理的视角分析城市权利的功用,可以看到宪法基本权利中的社会权部分与政治思想范畴的城市权利理论存在问题导向式的映射关系。政府通过培育社会组织力量参与城市治理,可以充分发挥城市权利在促进次国家秩序构建方面的价值导向作用。居民联合行使城市权利的首要目标是,通过对城市决策的民主参与来规范资本力量的行动方式。
    【中文关键字】城市权利; 资本逻辑; 空间正义; 社会自治; 决策参与机制
    【英文关键字】urban rights; capital logic; spatial justice; social autonomy; decision-making participation mechanism
    【全文】

    城市权利思想是人权思想在城市时代的崭新表现。在人口高度集聚到有限的城市空间后,城市空间的稀缺性成为影响个人主体性建构的最重要因素之一,因此个体向整个社会主张空间占有与支配可能的权利诉求就必然产生。由于个体的能力微弱,所以面向社会主张的空间权利需要采取个体联合的方式加以行使。“当前逐渐增强了空间意识的全球正义运动,不仅是针对在全球规模上的环境正义,而且是针对具体的城市民主权利。近来,政治上的城市权利思想已在全球、国家、区域和城市社会运动中复活,同时推动了为空间正义和为城市化空间争取民主权利两方面地理斗争的相互合作。”[1]相比于代际正义的未来指向,空间正义的现实指向能够更贴切地回应个体面对城市的诸种困惑与忧伤。因此,映现着主体性微观化思潮的权利话语,在空间正义政治理念的感召下自然汇聚成从总体角度观照个体利益的城市权利思想。

    一、理论视域中的城市权利构想

    权力主导的统治体制、资本支配的运行模式、消费至上的价值偏好,使得日常生活被权力、金钱、欲望等因素扭曲、撕扯,因此反思并追寻个体自主性的哲学、社会学政治学思想应运而生。当超越农业时代的工业时代在依靠资本激活的市场机制推动下,毫不犹豫地滑入将空间资源作为生产资料的城市时代后,面对着住宅、商业广场、交通设施等被转换为消费符号的空间产品,人类追寻哲理依据的理论探索相应地推出了反思个体在城市空间主体地位的学术产品。“城市权利这一概念由列斐伏尔最早提出,其内涵在不断发展的城镇化实践中得到丰富。于我国现阶段而言,城市权利就是居民有在城市这个空间中获得基本的居住、生活并进行城市管理等权利。”[2]面对权力、资本强势联动的局面,位于社会中下层的个体如果不能采取联合的方式重构生活空间,那么在纸面上宣示的法律保障就很难为社会正义愿景的实现提供必要的支持。

    (一)城市权利的基本内涵

    属于政治思想范畴的城市权利话语具有自然权利思想的属性,经过限定与改造可能成为法律权利话语包含的内容。法律权利是符合资格者依照法律确认的方式保持或取得利益的行为自由。从国家政权与公民个体的关系视角来考量权利的定义,可以看到国家对法律主体资格要求的设定以及对具备道德正当性的利益的确认,体现了国家作为公共利益或然代表者的作用;同时,个体对利益的自发追寻以及对自由的无限向往,反映出个体聚合成群体后对国家行动的定向功能。作为自然权利的城市权利包含着对自由与实践的双重向往,在消极意义上强调不愿接受约束的自由,在积极意义上肯定通过实践提升生活质量的姿态。“城市权利有广义与狭义之别。在广义上,城市权利泛指一切与城市和城市发展有关的权利,比如土地权、居住权、道路权、生活权、发展权、参与权、管理权、获取社会保障的权利、主体资格,等等。在狭义上,城市权利特指由于城市发展所产生或带有鲜明城市性的权利,比如获得城市空间、参与城市管理、拥有城市生活的权利。”[3]从时间定位的角度来理解城市权利,能够发现城市权利是城市时代的思想产物;基于宏观与微观的视角差异来分析城市权利,可以看到城市权利不属于着眼宏观的权力话语,而属于求取个体自由的微观念想;参照集体与个体的行动模式区别来评价城市权利,可以确信城市权利意在追求个体主动联合的民主实践,而非迷恋自由主义思想推崇的个体悲情抗争。“城市权利是一种按照我们的期望改变和改造城市的权利,它是一种集体的权利,而非个人的权利,这是由宣扬私人物权和追求利润要高于所有其他权利的新自由主义所长期压制的一种诉求。”[4]从政治思想范畴中萌生的城市权利指向的是,个体通过结社联合的方式抵制资本力量的社会实践,为人类通过民主方式控制资本逻辑的无序扩张提供了理论上的可能。

    (二)城市权利的人文寓意

    在资本逻辑的催促下,对物品的加工形成产品消费,对空间、文化符号的加工塑造了房地产业、文化产业。在城市空间内形成的房地产业与文化产业受资本力量的驱使,可能挤压市民的日常生活,因此市民需要通过联合抗争、参与的方式制约资本逐利机制运行,构建出政府主导、市场驱动、社会制衡的合作局面。“现代城市扩张和生产以资本为中心造成了严重的空间问题,空间本质上被资本化约为一种抽象的、注重交换价值的空间,城市景观变成了资本自我拯救的工具,资本积累造成了城乡之间的对立,人们自由选择进入城市的权利、创造差异空间的权利、在城市中居住、工作、享受社会福利的权利无法得到保障,造成城市权利难以实现。”[5]当一块土地上承载的原住民物质与精神利益、城市的历史文化记忆,都被抽象的资产估值行为有意忽略后,这块土地就成为可以在地产市场上等价交换的生产资料,因而毋庸置疑地为建筑作为耐用消费品的住房或作为经营工具的商业广场设定了指向市场交易的逻辑前提。生活在城市空间的中下层居民如果无力购买作为空间产品的住房或办公楼宇中提供的产品与服务,那么就很容易地被门禁社区、高档写字楼的刷卡电梯隔离在高估值空间产品之外。在这种空间垄断与空间隔离行动自发循环的情境下,作为个体的市民在城市共同体内全面发展的可能难免会受到严重的压抑。“作为一种问题表达和主体要求,城市权利是日常主体对自身在城市发展中所承受代价和不幸的一种抗争和辩证表达。城市发展往往由日常主体所推进,但城市发展的成果往往由少数精英所占有,城市发展的代价主要由日常主体来承担。人们要求城市权利正是对这种问题现状的一种反应,对改变这种现状的一种要求。”[6]宋代诗人梅尧臣在《陶者》这首诗中对“十指不沾泥,鳞鳞居大厦”现象的反思,与城市时代水泥建筑拔地而起的代价与收益被不公平分配给平民与精英的情形,都可能促使制度上最少受惠群体采取个体联合的方式主动追寻社会正义的踪迹。20世纪美国的激进主义著名人物索尔·阿林斯基倡导少数族裔社区与工会组织联合行动以争取生存权益的做法,为培育社区自治力量改造社会生活空间的构想提供了实践的参照,证明了个体联合行使城市权利的现实可能。

    综上所述,人们通过交通线路与运输工具,水管与燃气管道电线与网线载体,在城市中获得物质、能量与信息等要素,维持生存并创造产品。各种要素对人们的行为产生影响,促使人们在秩序与混乱交叠的环境中塑造出复杂多样的利益格局。华美却冰冷的建筑群只有依靠个体的主动联合才能维护脆弱但温暖的人际关系网“城市权利并不是专有权而是集中的权利。它不仅包括建筑工人的权利,也包括那些给日常生活再生产带来便利的那些人的权利:护理人员和教师,下水管工和地铁维修工,水电工,医院工作人员,卡车巴士和出租车司机,餐饮业工人和演艺人员,银行职员和城市管理者。它旨在从支离破碎的社会空间的难以置信的多样性中寻求统一。”[7]中产阶层与底层弱势群体因为个人实力与处境的差异,对城市权利的关注侧重点必然存在一定的区别,但对于资本力量“创造性破坏”的民主抵制与监控,则是社会中下层追求城市权利的共同目标。“亨利·列斐伏尔的《都市革命》(1970)是与大卫·哈维的《社会正义与城市》(1973)以及曼纽·卡斯特的《都市问题》(1972)齐名的三大城市马克思主义经典。由于其思辨性与超前性,该书长期被误解与忽略。该书在今天中国语境下的深刻意义在于,它从总体辩证法而不是专业实证科学角度提出了‘都市总问题式’概念。”[8]从亨利·列斐伏尔提出城市权利的概念开始,这一饱含政治思想意味的概念就从总揽式解决问题的立场出发,为步入城市时代的国度提供了反思城市发展问题的理论坐标,也对学者从法学等实证视角提炼其中的有益成分发出了呼唤的声音。

    二、本土情境里的城市权利诉求

    城市权利表征的是在城市生活的相关权利束,随着时代与地域的变迁而表现出不同的集丛样式。从对居住权的关注到对参与权的强调,从对工作权利的期盼到对社会保障权利的呼吁,从对表达权利的声张到对结社权利的青睐,都体现出城市权利因时空差异而流变扩展的特征。“公民社会的发展会影响人们对城市权利的理解和诉求。在20世纪的南欧城市,非法占有土地是公民抗争的主要形式,表现了城市居民对于栖身之所的权利诉求。到了21世纪,随着欧洲化进程的推进和国际非政府组织的参与,南欧城市的社会运动变得更加组织化,抗争诉求也从对私人空间的占有转向更为普世的公共空间民主化的推进。”[9]在中国的城镇化建设过程中,关于拆迁户腾让住宅、垃圾焚烧发电站等邻避设施的讨论,反映出居民对生活空间质量状况的迫切关注;关于城中村的纷繁乱象、进城务工人员权益保障的言说,折射出人们在平等享受城市公共服务方面的现实诉求。因此,城市权利在现实的中国情境中必然有相对独特的重点内容,需要学界与实务界共同关注研讨。

    (一)拆迁抗争与邻避运动

    从空间资源的利用程度来看,旧城区、旧厂区、城中村的土地显然未能充分发挥市场价值,因此地方政府依据土地管理法律制度与城乡规划安排收回地块重新拍卖,就成为流行多年的城市经济发展方式。对于被规划安置到原住地以外空间的拆迁户而言,根据政府确定的估值标准获得的征收补偿费用,或许并不能完全对冲因为居住便利条件消失、人际关系网络重组造成的生活成本支出。“当前中国正在经历的高速城市化,实质上就是空间扩张和资本积累、增值的过程,城市空间的扩张与变革主要体现在两个方面:一方面,大量城郊的农田和村庄被城市吞并,成为新的城区;另一方面,中心城区经历更为剧烈的改建、重建,以提高土地的交换价值。城郊的失地农民由于城市空间扩张而被动卷入城市化进程。”[10]无论是老城区的拆迁户还是城郊的失地农民都需要使用征收补偿款项重新安排生活秩序。这种经历意味着物质投入与情感割舍的复杂作用,所以在政府征地拆迁过程中发生剧烈冲突的极端或群体事件就成为多年来社会痛楚的重要肇因。

    从保障失地农民进入城市生活的权利角度来讲,通过立法或权宜的政策安排保障原住民分享地利的部分未来收益,显然是有效的经济手段。例如,杭州市区农地或农居点征收拆迁的政策设定了,将征地总面积的10%留给村集体(通常是村经济合作社)招商建设农贸市场等商住建筑出租的做法,使得失地农民可能从租金分红中获得持续收入。厦门市对城中村改造的过程中,除保留回迁使用的居民点土地外,还会依据规划在工业集中区以及开发区等成片的建设区域内预留人均15平方米用地,为失地农民获得持续收益创造条件。“促进失地农民权利重新完整、提高权利行使能力的关键在于给予失地农民土地升值期待利益的分享权。只要拥有足够的期待利益,不仅失地农民的经济权利能够得到完整实现,而且能够使政治权利、社会权利(尤其是社会保障)的实现具备坚实基础。”[11]针对政府高价拍卖商住用地与房产开发商攫取房地产业利润的社会弊病而言,若社区居民联合行使改造居住空间的城市权利,则城市空间的剥夺、垄断与区隔现象就有可能被有效矫治。“一些超大城市,如北京、上海、广州等,已经开始进入空间存量优化的阶段。在这样的情况下,公私合作、城市的微更新、社区改造等许多问题已经提上政府的议事日程,这也意味着建立住房合作社来营造社区和住房的可能。”[12]由此可见,城市权利思想中蕴含的丰富可能为居民抵抗政府权力、资本运作侵夺城市空间,提供了居民自治的创意与积极行动的指南。

    在政府未安排居民搬迁却在特定区域规划布局垃圾焚烧发电站等邻避设施的情形下,邻避设施周围的居民就需要承受生活空间环境质量迅速贬损的社会成本。如果政府不能在决策环节听取利益相关公众的意见,而且在决策做出后忽略居民参与监督邻避设施建设、运行的城市权利,那么此类行政决策的落实就难免遭遇公众“参与爆炸”的窘境。丹麦的共识会议、法国的公众辩论与听证委员会,都是居民集体行使城市权利捍卫居住权益的有效形式,因此我国地方政府可以借鉴学习相关经验以减缓发生激烈对抗的可能。“城市权利思想承认公民反对一切强制性空间生产的正当性,公民只有通过自组织的形式展开集体的抗争才可能维护城市权利。空间正义首先意味着公民能够自由平等地享有一切空间产品,公民有获取空间产品的机会平等,同样也有拒绝空间产品的机会平等。”[13]在恰当的时机引导城市居民理性、有序地参与建设邻避设施的行政决策,可以使城市权利的实现方式更加温和,从而有利于维续和谐的社会关系。“建立完善的公众参与制度,以规范的程序和方式来表达利益相关者的诉求,使其实现流动性、透明性和平等性是城市空间正义的制度要求。这要求城市发展中的发展规划和项目中要广泛征求社会参与,通过广泛公平参与、无约束对话和争论机制等确保各利益群体的整合和协调。”[14]在城市空间的生产过程中,居民的民主参与可以防范政府权力的肆意行使与资本运作的贪婪逐利。在近年来厦门市海沧区PX项目事件、广州市番禹区垃圾焚烧厂选址事件、江苏启东市抵制日本王子纸业污水排海工程事件、四川什邡钼铜项目事件、杭州市余杭区中泰垃圾焚烧厂事件等诸多因邻避设施引发的群体性事件警示下,政府显然已经能够意识到尊重居民平等参与的城市权利对维护稳定局面的重要作用。

    (二)城中村与农民工

    “城市像欧洲,农村像非洲”的民间笑谈,在城中村里会凝结成画面感略显沉重的现实。城镇化是在特定地域空间内,同质的生活共同体逐渐接纳外来人群,共同参与各项社会活动,从而逐渐演化为依靠共同规则整合秩序的异质生活共同体,使空间景观的转换与人文氛围的调适相互促进的社会文明发展过程。城中村是中国的土地制度与社会政策合力塑造的城镇化半成品。“当前大多数城中村均存在着累积性缺陷:城中村由于人口结构过于单一,当这种以低端生产为主要价值的资本过度累积时,会形成千篇一律的生产性景观,从而抑制了资本的消费性累积,城市空间呈现一种无差异、无特色、无体验的‘机器化非人性景观’状态。某种意义上讲,城中村如同‘出租机器’,更像是‘工厂’,而非日常生活空间。”[15]尽管政府通过棚户区改造、保障房建设可以解决部分城中村生活环境较差的问题,但在城中村居住成本较低的便利条件仍旧是大量外来务工人员关心的根本问题。既然社会保障房短期内无法充分代替城中村发挥吸纳异乡人的作用,那么推动社区自治的力量合力建设良好的生活环境,就成为政府开展城市治理工作不容忽视的细节。例如,“宁波市北仑区新楔街道芝兰社区,它是一个外来人口众多的城市社区,又是少数民族聚居区,为应对农民市民化过程中存在的城乡文化震荡、本土文化与外来文化碰撞、多民族文化差异冲突、群众利益诉求多元等问题,当地政府和社区坚持政府治理和社会调节、居民自治良性互动,建立以社区为平台、社会组织为载体、社工为支撑点的‘三社联动’机制。”[16]“自己的家园自己建,自己的家园自己管”是社区组织社会功用的直观表达,反映出社区服务组织在政府公共服务兜底的条件下为居民提供差异化服务的现实可能。政府为主导的“一主多元”城市治理模式需要充分激发社会组织的自治力量,从而促使当下过度依附于政府的市场力量在社会组织的抗衡与引导下,展现出相对独立且主动承担社会责任的崭新容貌。

    20151212日国务院公布的《居住证暂行条例》,为外来务工人员融入城市生活创造了重要的制度条件。在过去的较长一段时间里,城市对外来务工人员“经济政策上纳入,社会政策上拒斥”的态度,导致政府为外来务工人员提供的公共服务严重匮乏。无论是社会保障政策的隔绝还是子女接受教育的权利问题,都成为外来务工人员融入城市生活的巨大障碍。“留守儿童”的现象在欠发达地区普遍存在的现实,恰能反映出外来务工人员在城市居住权利、子女教育权利实现方面的有心无力。因此,政府需要在立法保障与公共服务配套方面加强工作力度,避免不同社会群体在经济、文化与心理层面形成剧烈的对立与抗争局势。“青年农民工要真正实现城市融合与市民化,仅靠公共服务保障是不够的,还需要在接触和社会交往的层面拉近青年农民工与市民之间的社会距离,实现两个群体的相互融合。然而,一直以来,来自经济、社会、文化、住房等各方面的排斥制约了青年农民工与市民的城市交往,青年农民工事实上处于城市主流社会之外。”[17]以社会保障房的建设为例,通过合理规划保障房布局可以降低工薪阶层的通勤成本,为通过社区建设促进农民工群体融入城市生活创造条件。政府兴建的保障房可能布局在偏远区域,将直接增加居民的生活成本与时间成本,违反社会公平的价值取向要求,所以在规划设计环节重视相邻小区公共空间融合的混居模式要求,具有深远的社会意义。“新生代农民工与老一代农民工相比,更倾向于把自己定位为工人和城市人。他们在城市的生活比较丰富多彩,对工作、社会保障、休闲娱乐、发展空间等要求远高于他们的父辈。新生代农民工更向往城市的现代化生活,渴望融入城市和得到社会公正、平等的承认与尊重,希望享有与市民和工人同等的权利,这是一种高层次的理想与精神诉求。”[18]由于在城市生活方面的知识基础欠缺、人际关系薄弱的劣势制约,新生代农民工需要通过“抱团取暖”的方式凝聚适应城市环境的合力,有效解决在务工条件、技能提升、情感援助等方面遭遇的具体问题。例如,“杭州市以‘草根之家’为代表的民工自助组织在维护外来务工者合法权益,破解‘新杭州人’融入困境等方面具有积极作用,有利于实现外来人口‘三自’新局面。2010年‘草根之家’被纳入工会系统,标志着工会对基层务工人员的切实关怀。截至20145月,杭州市共建立‘新杭州人文化家园’235家。”[19]由此可见,社区组织与劳工组织的协同联动可以成为外来务工人员融入城市权利的重要支撑力量。索尔·阿林斯基在20世纪的美国促进阶层、社团联合以解决城市问题的实践,是指引中下层城市居民实现民主自治城市权利的有益经验。

    综上所述,尽管从本质而言,城市权利就是基于人的自由性、实践性而产生的人在城市民主地实现本性诉求的权利,但在不同的国度与地区中不同阶层的人们会因为境遇的差异,而形成各有侧重的城市权利观念。“中国城市权利的建构决不能简单地照搬经济权利→社会与政治权利→文化与生活权利→生态与环境权利的逻辑演进模式,或者按照资格性权利与消极权利→行动性权利与积极权利的步骤推进,而需要同步推进、综合实现所有方面的城市权利。如何处理好城市权利的阶段性与共时性,是当前我国城市权利建构中需要科学应对的重大现实问题。”[3]在中国的城镇化进程中,从“土地城镇化”到“以人为本”的城镇化政策导向的变迁,反映出普通群众诉诸集体力量抵制少数政治、经济精英支配城市空间资源配置的努力。“中国的城市发展需要更多的社会价值、伦理关怀和精神能量。如何打破‘区隔的个体化城市人’,而重建一种‘融合的公共性城市人’,这将是未来城市化发展的重要取向。”[20]虽然立足于自由主义思想的个体人权观念与物权私有制度能够激活市场发展的活力,但完全依赖市场交易来弥合社会阶层之间的裂痕则断无可能,因此从城市权利的集体主义价值本位出发来思考实现城市权利的法治条件,就成为正在追求依法治国目标的中国法学界与实务界亟需关注的重要问题。

    三、法治系统内的城市权利解读

    城市权力与城市权利作为城市治理的组成要素,无法脱离宪法制度框架的支撑,因此城市权利与宪法制度中基本权利的映射关系也必然存在。虽然城市权利话语依靠的哲学话语逻辑与宪法话语的论述逻辑存在差异,但两套逻辑话语针对的现实问题存在重合交叠之处,所以两者之间的映射关系就得以产生。“列斐伏尔关于‘城市权利’概念的分析对后来继续研究‘城市权利’的专家学者们之所以非常重要,是因为列斐伏尔的‘城市权利’理念不是关于国家的公民的权利,而是关于城市的市民的权利,而且是在城市空间的分配和创造中提出的关乎群体的权利。”[21]城市治理的基本方式表现为以社会协商民主为基础的政治代议民主、以多元化纠纷解决机制为基础的法治运行模式,而且民主制度的运行同样需要纳入法治规范的轨道,因此居民对城市权利的主张在法治功能系统内的实现程度,直接影响着城市治理的现实水平。

    (一)城市治理中城市权利的效用   

    工业时代以前的政治统治模式随着社会结构的系统分化而逐渐失效,因此回应多元化社会功能系统需求的政治治理模式成为当代各国推崇的治国标准。统治模式重在强调一元化的权力中心与意识形态规范,而治理模式的特点在于承认多层级的权力与多元化的社会功能系统,因此重视理顺多元化权力之间的主辅关系。“改革开放以来,城市化不断推动我国现代化进程的同时,城市本身的发展也面临诸多问题和挑战。与传统政府统治理论相对应,1990年代以来‘治理’理念强势兴起并全面介入城市管理领域,‘城市治理’成为当代多层次治理体系中的重要构成部分。”[22]由于全球化的社会联系网络已经初具规模,所以超国家秩序、国家秩序与次国家秩序成为维护全球秩序的三种要素。一些环绕人口规模达致千万以上超大城市形成的城市群,已经开始具备维护次国家层面秩序的意愿与能力。“相对于饱受批评的民族国家消亡论,全球化下的国家治理转型观点逐渐被学界广泛接受。国家将部分权力上移到超国家层面,主要包括一些国际组织和非政府组织;国家又将部分事务和权力下移到城市和城市区域层面;国家还将部分权力外移给市场和社会,鼓励政府部门与私人部门、社会组织和公民个人之间的合作。”[23]1如果说过去在国家层面设想的乌托邦秩序始终面临着难以付诸妥当实施的尴尬,那么在次国家秩序层面由于政治上可控、经济上可行的便利条件存在,基于社会自治力量的成熟水平而阐发的乌托邦理念,就很容易转换成为喷薄欲出的城市治理行动纲领。在城市治理活动中,政府权力与市民权利是最为基本的活动要素;因此在民主化、法治化的理念指导下,居民城市权利有序实现的程度逐渐提升,就成为可以合理预期的现实目标。“城市权利是在城市空间中居住的公民有能力主张的权利束,分别为程序权利和实体权利。就程序性权利而言,包括参与权、表达权、动议权和救济权。实体性权利包括居住权(住宅权)、知情权、管理权和请求权。”[24]法治功能系统的基本单元是个体权利,但并不排斥个体联合行使法律权利的可能,例如公民结社、政治选举、公众参与或集团诉讼都从不同侧面彰显了公民法律权利集体化实现的路径。

    (二)宪法视角下的城市权利属性

    宪法中关于基本权利的规定,是对饱含政治与伦理韵味的人权观念进行可行性评估的产物。对宪法基本权利条款的解释与适用过程就是这种可行性评估的直观表现。虽然具体的宪法基本权利对公民权益保障更为重要,但隐含在宪法规范中的政治、伦理价值考量与排序可能,作为抽象的公共善仍旧发挥着现代社会上层建筑拱顶石的作用。在次国家秩序层面的城市治理更关注对显性与隐性公共物品的提供,例如对交通、体育、文化设施等显性公共物品的建设,以及对法规制度、司法救济等隐性公共物品的完善。“从中世纪以后,权利开始优先于善,权利的发现赋予了城市治理以新的内涵,城市不再是一个道德共同体,而是一个权利的联合。城市政府不再仅仅提供抽象的公共善(public good),公共物品(public goods)的分配开始成为城市治理的重要内容。”[25]在城市生活中,居民的城市权利首先指向公共物品的公平分配。城市权利的内容可以划分为申请政府给予支持或自主联合进行创造两种类型,前者如公众参与行政决策、联合提出诉讼请求等,后者如社区组织与临近企业谈判为居民争取工作机会、社区居民成立合作社自主推动社区建筑更新等。因此,从宪法基本权利的角度来观察,可以认定城市权利大致可以被归入宪法理论中社会权的范畴之内。“总的来说,自由权(即公民权利和政治权利)以消极权利属性为先、为主,以积极权利属性为后、为辅;而社会权(即经济、社会、文化权利)以积极权利属性为先、为主,以消极权利属性为后、为辅。”[26]117尽管从宪法权利的视角可以对城市权利进行归类,但在宪法理论中更多强调公民向政府申请满足经济、社会、文化权利诉求的社会权实现路径。关于城市权利的实践最为关注的并非依赖政府提供满足权利诉求的条件,而是城市居民自主联合营造生活空间、改善生活质量、实现生活理想。所以,按照“一主多元”的城市治理蓝图构想,政府应当发挥培育社会自治组织的基础作用,引导城市居民自主结社参与城市治理。“政府可以通过设立社会组织管理平台,对其他非政府组织进行资源整合与分类管理,利用专项资金或土地等资本重点去培育和支持社会组织,为其健康发展提供独立的生存空间。将一些一般性的行政审批权力转移到专业性的社区组织,让合法的社会团体拥有一定的社会治理权。”[27]当然,城市权利与宪法的社会权之间的相似之处需要得到足够的肯定。社会权的实现程度受到国家整体经济、社会、文化条件的制约,而城市权利的实现水平也与城市的发展状况紧密相关。城市权利只是居民联合规制资本力量借助政府权力无序扩张的行动依据,但并不能完全否定与取代资本力量与政府权力,因此城市权利的效用在于促进城市发展、参与城市治理。

    综上所述,在通过城市治理构建次国家秩序的视角下,城市权利发挥着为城市治理设定方向的功能。例如,“在中国的一些特大型城市如上海,街道政府的经济功能已经不再被着重强调,提升公共服务质量,使城市社区更加适应居住已经成为城市治理的重要议程。”[28]从宪法的视角来看,人民当家作主的政治口号不仅应在代议民主机制的运行过程中得到落实;直接激发社会组织的自治活力与居民联合行使城市权利的热情,才是认可社会力量与国家机关之间本末关系的基本要求。在城市治理层面,地方政府积极探索最佳治理方式的行动空间更为广阔,因此政府、市场与社区三方力量的协调互动也更值得期待。例如,“就城市人居环境建设而言,尽管仍存在着流程设计、推进机制以及参与绩效等问题,广东省佛山市顺德区2013年,在涉及公众切身利益的民生领域中引入公众参与式预算机制,预算编制从‘为民做主’逐步向‘让民做主’转型。”[4]由于城市在当代经济、社会发展中的主导作用,城市群范围内的乡村空间显然无法脱离城市的影响而独立存在。所以,在中国城乡差距较为悬殊的情境下讨论城市权利问题时,同样需要考虑到农民融入现代城市生活的权利。由于城市户籍的限制与乡镇权限的匮乏影响了城市空间的自主生长,所以有学者提出在县级市的制度框架下再推进治理体制改革的思路,即通过给发展优势明显、潜力巨大的小城镇扩权,使得部分经济实力雄厚、公共设施完善、文化条件扎实的小城镇能够充分发挥构建城市空间的作用。“‘镇级市’的背后掩盖着一个基本事实——这些小城市的主体往往以农民为主,农民开始在中国历史上第一次拥有着自己的现代城市,有权规划自己的城市及公共生活,那么在这样的思考背景下,‘镇级市’可能恰恰代表了中国城市发展的新方向。因为,当城市回归普通民众时,城市也就重新拥有了自由的价值。”[29]2013年以来浙江省在小城市培育、中心镇改革发展、特色小镇建设方面已经做出一些卓有成效的探索,为更大地域范围内扩权强镇的改革积累了经验,也为镇级市构想向现实转换创造了条件。这种治理体制上的宏观安排能够为城市权利的普惠发展带来更多的契机。

    结语:强化参与决策机制的城市权利

    虽然不同阶层群体对城市权利的需求略有差异,但城市权利思想作为居民主动参与城市空间生产、改变资本力量垄断空间资源局面的民主实践依据,为城市治理活动实现在次国家秩序层面的乌托邦理想提供了理论路标。“中产业主和底层弱势群体所理解的城市权利有一定差距,中产业主要求的不仅是有一个栖身之所,还重视生活环境和生活质量的提升。但同时,中产业主和底层居民的权利诉求又存在共通之处,即反抗占统治地位的空间的表征,参与和改变城市空间生产的权利。”[9]由于资本力量与市场逻辑在政府决策环节能够产生巨大的影响甚至干扰作用,所以居民联合行使城市权利的首要目标就需要定位于对城市重大决策的民主参与。“哈维认为,共享资源冲突的实质是社会和政治利益冲突,结合列斐伏尔的决策权力的集中化问题,以及哈维对共享资源冲突的本质是社会和政治利益的冲突的分析,可以看出,城市共享资源的决策分配的合理公平化才是城市权利的主要方面。这些保障措施主要体现在政府重大决策的信息公开、公开征询及听证程序的采纳。”[21]从完善公众参与制度的角度来讲,法治条件对城市权利的实现发挥着基础性的作用。无论是城市的土地征收、拆迁补偿,还是城中村改造、邻避设施的修建,都需要吸纳公众理性参与政府决策。由于个体力量的薄弱与摇摆是难以单独解决的现实问题,所以推动公民联合行使权利、通过社团表达权利诉求就成为改善城市治理的有效举措。因此,首先通过宪法话语对城市权利话语进行翻译解码,可以从政府权力、资本力量与社区力量三者平衡协调的角度发现,城市权利依托法治功能系统获得实现的现实路径。

    总而言之,从理论视域来看,城市权利具有明显的反商品化政治价值取向,是为了防止城市资源的不合理分配而号召居民集体行动以控制资本力量的权利集丛,可以说是人权思想在城市时代的贴切表现。在人类主体性的宏观展现方式无法摆脱权力思维桎梏的情形下,微观转向的主体性解释能够有效启动权力与权利制衡发展的可能,而城市权利思想则通过个体自主联合的方式在微观主体与宏观群体之间创设了沟通的媒介符号。立足于中国城镇化建设的情境中来讲,新自由主义经济模式与配套的政治法律制度放任了资本逻辑的无序扩张,因此制度上最少受惠群体在城市空间内生活的权益缺乏现实保障,可能导致城市的总体发展趋向悖离居民共建、共享、共治的初始目标。就城市权利在法治功能系统的实现可能而论,对城市的规划、建设、产权与管理等制度不断合理化改造,需要接受宪法制度的规范调控;因此从宪法基本权利中的社会权视角来对城市权利的话语逻辑进行解码,可以为城市治理与次国家秩序的构建创设价值导向与现实要求。为有效规范资本力量在城市空间生产过程中的行动方式,城市中下层居民需要采取社会联合的方式合理、有效地参与政府决策程序,从而推进以人为本的城镇化建设理念在城市治理过程中得到充分落实。



    【作者简介】

    刘辉,博士研究生。

    【参考文献】

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