检察职权转型、范围调整与检察院组织法修改
2018/8/28 11:08:31 点击率[178] 评论[0]
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    【学科类别】检察院
    【出处】《云南大学学报法学版》2015年第2期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】现行检察职权模式是“诉讼型”。这一职权模式与宪法赋予检察机关的宪政地位不相吻合,也不适应检察机关全面履行法律监督职能的需要。检察职权模式应当向“宪政型”转型,职权行使的重心应当从追求诉讼目的的实现向监督制约其它公权力转变。相应地,检察职权范围应当进行调整,检察院组织法关于检察职权的规定应当尽快修改,对检察机关的功能性职权和手段性职权进行系统规定。
    【中文关键字】检察职权;转型;检察院组织法;法律监督
    【全文】

      我国检察机关的基本职权规定于《人民检察院组织法》。现行的检察院组织法制定于1979年,自颁布以来一直没有进行过大的修改。但与法律文本的“稳定”形成鲜明反差的是,1979年以来我国政治、经济、社会、法治各方面的建设发生了翻天覆地的变化,中国特色社会主义检察事业不断发展,对检察机关法律监督职能的认识也在不断深化。在全面推进依法治国的新形势下,有必要及时对我国现行检察职权模式进行总结和反思,对检察制度的发展完善趋势进行分析和预判,提出对检察院组织法关于检察职权的修改建议。
     
      一、“诉讼型”检察职权模式的反思
     
      长期以来,我国检察机关的职能专长于诉讼,主要工作范围“只限于违反刑法,需要追究刑事责任的案件”[1],办理了大量的职务犯罪侦查、批准逮捕、提起公诉的刑事案件,在刑事司法领域颁布了一大批司法解释。而在监督职能的发挥上则较为薄弱,除了数量有限的诉讼监督,对行政权、(地方)立法权的监督几乎是一片空白,与诉讼职能的兴盛形成了很大的反差。总体上讲,我国检察机关的职权运用处于严重“失衡”的状态——诉讼职权的运用高度发达,而监督职权的运用明显不足。因此,可以将我国现行检察职权模式概括为“诉讼型”模式。上世纪九十年代以来,检察机关的监督意识逐步强化,监督职能有所发展,但其角色仍脱离不了“诉讼”这一场域。检察机关条文上是国家的“法律监督机关”,实际上基本停留在“诉讼监督机关”的层面。虽然诉讼监督也是检察机关法律监督的重要组成部分,但检察机关诉讼职权与监督职权发展失衡,监督职权中又以诉讼监督“一枝独秀”畸形发展,这种现象与宪法赋予检察机关的宪政地位不相吻合,也不适应检察机关全面履行法律监督职能的需要,在理论上和实践中都有一些明显的负面效应。
     
      一是导致法律监督职能残缺不全。宪法文本中规定“人民检察院是国家的法律监督机关”,这一条款中“法律监督”一词所指的“法律”,从法律部门的角度看,绝不仅仅指刑事法律,也不是仅仅指诉讼法律,而是应该包括刑法、民法、行政法、诉讼法在内的完整意义上的法律监督。从法制运行的各个环节看,法律监督应该包括对立法环节、执法环节、司法环节、守法环节的监督。然而,诉讼型检察职权模式长期运行的结果,一方面导致检察机关诉讼职能发达而监督职能弱化,另一方面导致法律监督职能发展不全面、不均衡,司法监督职能“一枝独秀”,而行政执法监督若有若无,立法监督则几乎闻所未闻。检察机关九大业务部门中,反贪污贿赂、反渎职侵权、侦查监督、公诉、监所检察、控告检察、刑事申诉检察、职务犯罪预防等八个部门都处理刑法事务,只有民事行政检察部门处理与民法、行政法有关的事务,没有任何一个部门处理与宪法有关的事务。这样的局面,充分说明检察机关的业务配置畸形发展,检察机关的监督职能残缺不全。其后果就是,不少重要公权力的行使和运用没有受到应有的监督,导致权力运行不规范甚至不合法。最明显的如行政执法领域,野蛮执法、欺诈执法、“钓鱼执法”甚至违法“执法”的事例屡见不鲜、频繁发生。在国家权力体系中,行政权由于其主动性、广泛性、强制性、自由裁量性等特点,比其他国家权力更容易发生自我膨胀、扩张的倾向,更具有滥用的可能,因而也更需要加以监督和制约。从实践情况看,对行政权的监督仅有行政系统的内部监督是远远不够的,而审判机关限于其被动性和中立性,也不能完全担起监督行政机关的重任。因此,有学者呼吁,“在政府和法院之间,人民检察院的法律监督应当更多地指向政府”。[2]然而,当前检察机关法律监督职能的残缺,使得行政处罚、行政强制等执法领域监督手段付之阙如,权力行使乱象丛生。如果检察机关诉讼职能与监督职能均衡发展,法律监督范围不再抱残守缺,那么公权力的运行就多了一道制约的闸门,公民的合法权益就多了一个可以依靠的保障。
     
      二是导致检察机关宪政地位动摇。虽然宪法已经设置了一个专门的法律监督机关,但是这个机关并未按照宪法的规定全面履行法律监督的职能。换言之,“虽然作为刑事司法机构的检察院始终在场,但是作为法律监督机关的检察院,在实践中却处于缺位的状况”。[3]这种状况,导致了立法活动、执法活动、甚至司法活动都没有得到有效的监督。检察机关重诉讼、轻监督的现状,使得检察机关在性质上名不副实,将检察机关从宪政机关降格为一个诉讼机关。如果检察机关如现状般主要是一个诉讼机关,那么它也许没有必要放在宪法中来规定,享有和行政机关、审判机关相并列的宪法地位。有学者这样评论:“让一个承担刑事追诉甚至刑事侦查职能的国家机构,去监督和保证国家法律的统一实施,并在其他国家机构违反法律时予以纠正,这的的确确带有一定的‘乌托邦’的意味,构成了一种制度上的神话”。[4]这样的评价,反映的恰恰是基于检察机关名实不符的现状而产生的对检察职能的误解。诚然,检察机关是担负宪政职能的国家机构,必须发挥与其宪政地位相匹配的作用。如果检察机关的活动领域仅局限于诉讼领域,那么宪法赋予检察机关的法律监督职能就会在事实上被误读,检察机关的宪政地位也将受到挑战和动摇。检察权能在中国国家权力体系中是最弱小的一极[5],在历史上的命运也最为坎坷,新中国成立后检察机关曾经“三落三起”,屡被撤销。检察机关恢复重建后,仍然能够听到撤销检察机关、将最高人民检察院与司法部合并等改革建议。如果检察机关继续重诉讼、轻监督,重诉讼监督、轻其他监督,放弃对行政权和(地方)立法权的监督职责,必将造成法律监督职能的弱化、虚化,导致法学法律界对这种名义上的“法律监督权”的更大的不认可。在实践中,面对其他公权力失范、违法现象,如果检察机关的监督角色缺位,自甘“有所不为”,也必将招致社会公众对“法律监督机关”的失望。长此以往,我国检察机关与行政机关、审判机关“并驾齐驱”的宪政地位将会动摇。
     
      三是导致检法“两院”冲突加剧。在现阶段的中国,司法公正状况尚不尽如人意,司法腐败现象还比较严重。在这种背景下,检察机关狠抓诉讼监督,对于促进司法公正水平当然具有重要意义。但不容忽视的一点是,过于强调诉讼监督,其结果也会造成检察机关与其他司法机关之间关系的紧张。特别是与人民法院之间,矛盾与冲突一再发生。其原因就是,从诉讼规律的角度讲,诉讼不可能围绕控辩哪一方为中心,总是要以审判为中心展开的。过于强调检察机关的诉讼监督作用的发挥,会对人民法院的司法权威造成冲击;大量的抗诉案件的办理,可能将动摇人民法院生效裁判的终局性。在诉讼型检察职权模式之下,检法两院的冲突不可避免,有时冲突还相当尖锐。最典型的例子,莫过于“民事检察制度存废之争”。2000年,《人民法院报》发表了时任最高人民法院民一庭庭长黄松有的文章《对现行民事检察监督制度的法理思考》,提出审判独立必然要求排斥任何权力、任何机关的干预和影响,检察院对生效民事裁判实施法律监督,其实质就是以检察权对法院的审判权进行干预,主张弱化甚至取消现行民事检察监督制度。对此,《检察日报》也陆续发表了最高人民检察院民事行政检察厅署名为“高建民”的《论民行检察监督制度的法理基础》等文章,针锋相对地进行反驳。之后,《人民法院报》、《检察日报》这“两院”的机关报开辟专版论坛,就民行检察抗诉权的存废展开激烈论战。全国各地的法官、检察官们也纷纷发表文章,阐述对民行抗诉制度的看法。[6]对这场论战,一位学者这样描述道:“(论战)名为‘两报’之争,实为‘两院’之争。……不光涉及到民行抗诉权存废之争,更重要的是,其不仅关系到检察监督与审判独立的权力配置是否合理,而且牵涉到世人瞩目的司法公正、社会正义和反腐倡廉等一系列重大问题。一言以蔽之,这场论争的意义不寻常”。[7]这样的现象,在全世界都是十分少见的。在刑事诉讼领域,检法两院还爆发过“庭审仪式之争”、“司法解释权之争”、“刑法罪名确定之争” 等争议。[8]检法两院爆发如此众多的矛盾和冲突,其中固然有部门本位主义等体制性因素,但从检察机关自身角度反思,恐怕与诉讼型检察职权模式有着一定的关系。
     
      二、“宪政型”检察职权模式之构想
     
      人民检察院定位于法律监督机关,这是国家民主政治层面的一种宪政考量和制度安排。检察机关绝不仅只是一个承担诉讼职能的机关,更是一个承担宪政职能的机关。检察机关的职权设置与业务开展,必须与其在国家宪政体制中的地位相匹配。因此,检察机关的具体职权范围不能仅仅按照刑事诉讼法或者三大诉讼法来确定,而是应当基于宪法和相关法律的规定,根据国家权力分工体系来确定;检察机关承担的工作任务,应当主要围绕法律监督职能的发挥来展开。“诉讼型”的检察职权只是特定历史阶段的产物,检察职能的发展目标应当是“宪政型”。
     
      什么是“宪政”?一般认为,“宪政”(Constitutionalism)是指“基于建立在民主和法治基础上的宪法和宪法理念而形成的政治秩序和形态,是宪法规范与政治实践相结合的产物”。[9]“宪政”是一个外延开阔、视阈宽广的概念,几乎所有关涉公民与国家关系的问题都可以归入其中。同时,“宪政”也有着多种理解角度,它可以是一种基本理念,可以是一种制度设计,也可以是一种政治哲学。本文中所使用的“宪政”一词,侧重强调“有限政府”(指Government,即包括立法、行政、司法等几大分支在内的“政府”,并非仅仅是行政机构——Executive意义上的政府),主要从公权力的监督制约角度使用这一术语。如同美国思想家路易·亨金所言:“宪政意味着政府应受制于宪法。它意味着一个有限的政府,即政府只享有人民同意授予它的权力并只为人民同意的目的,而这一切受制于法治”。[10]而“法治”的通常含义也和权力制约紧密相关:“法律的进步作用之一乃是约束和限制权力,而不论这种权力是私人权力还是政府权力。在法律统治的地方,权力的自由行使受到了规则的阻碍,这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事”。[11]笔者提出的“宪政型”检察职权,指以法律监督为核心和价值导向的检察职权模式,其基本职能作用在于监督制约其他公权力。
     
      在宪政型检察职权模式中,检察权负有对其他公权力进行监督的职责。与域外检察机关相比,我国检察机关最大的特色和优势就在于承担法律监督这样一种宪政职能。可以说,正是法律监督职能造就了我国检察机关独特的宪政地位。因此,要维护检察机关的宪政地位,就必须强化法律监督职能,将职权重心放在监督其他公权力(不仅仅是审判权)的行使上。较之诉讼职能,检察机关的监督职能届时将居于核心地位。因为只有法律监督职能才能让检察机关走出诉讼领域的“小天地”,走向宪政领域的“大舞台”。只有从诉讼型向宪政型发展,检察机关才能成为真正的、全面的法律监督机关,才能与立法机关、行政机关、审判机关等各大国家机构进行“对话”,建立起法律监督的宪法关系。检察权的法律监督职能,必须同时面向行政权、(地方)立法权、审判权而展开,尤其是要加强对行政权和(地方)立法权的监督,才能实现检察权在宪政层面上的“回归”。
     
      在宪政型检察职权模式下,检察机关负责监督,对(地方)立法权、行政权、审判权运行过程中违宪、违法之处提出异议,启动相关程序,提请有权机关进行再考虑、再研究,重新做出决定。有权机关重新做出的决定可能变更原来的决定,也可能维持原来的决定。需要强调的是,检察机关自己并没有做出实体决定的权力。如果检察权自己被滥用或错用,其它三权是断然不会采纳检察机关的错误监督主张的。因此,检察权的实现有赖于其它国家权力的确认,它的运行同时也反向受制于受它监督的其它国家权力。检察职权的转型设想,描绘出了一幅中国宪政语境下权力分工和制约的图景:立法、行政、审判三权受到检察权的监督,检察权自己又反过来受到这三权的制约。[12]检察权具有监督性,但比较“虚”,无实体决定权;其它三权是实体性的,但要受监督。宪政型检察权在与立法、行政、审判诸权力建立法律监督关系的过程中,通过监督公权力的运行,保障这三权都在宪法规定的轨道上行使,避免任何一权凌驾、侵蚀其他国家权力,确保任何一权都不至危害公民权利。一旦发现违宪、违法情况,根据事由或诉诸法院,或诉诸最高权力机关定夺。这样的法律监督权,能够在国家与人民之间、国家权力相互之间起到“平衡器”的作用。随着检察机关法律监督职能的发展完善,一条不同于三权分立模式的中国式宪政发展道路已经隐约可见。
     
      三、检察职权的转型与范围调整
     
      检察职权模式从“诉讼型”向“宪政型”转型,检察机关的履职重心将从诉讼职能转向监督职能,法律监督职能的总体格局将从目前诉讼监督“一枝独秀”转向检察权对(地方)立法权、行政权、审判权的监督均衡发展。相应地,检察职权的范围应当进行必要的调整。现行检察职权规定于《人民检察院组织法》第一章“总则”第5条中,本条规定存在着检察职权范围不够完整的明显弊端:一是未能全面反映检察机关实际承担的职能。基于立法时的历史局限,现行检察院组织法只突出了检察机关打击刑事犯罪的功能,第5条规定的全部是检察机关参与刑事诉讼的职权。对于检察机关的其他职能(包括历史上人民检察院曾经行使的一些职能),组织法并未作出规定。检察机关目前实际行使的民事诉讼法律监督、行政诉讼法律监督、预防职务犯罪、进行司法解释等职能,组织法中只字未提。至于检察机关一些正在发展中的初具雏形的职能,如行政执法监督、参与规范性文件合宪性合法性监督等,就更加处于组织法上缺乏依据的状态。二是缺乏手段性职权的规定。现行检察院组织法对检察机关行使职权所必须赋予的措施和手段基本未作规定,诸如最起码的知情权、调查权都未写入组织法,导致在过去较长时期实践中,检察机关履行法律监督职能所必要的手段和措施缺乏组织法上的保障。随着司法体制改革的进展,检察机关的知情权、调查权以及建议权、技术侦查权、检察长列席权等手段性职权逐渐得到落实,这些内容需要及时补充进组织法之中。笔者认为,在研究修改检察院组织法时,对检察职权的规定应当综合考虑以下四种情况:
     
      第一、“特种案件检察权”应当保留,但内容应适当调整,使检察职权体系更加科学合理。现行检察院组织法规定的“特种案件检察权”在司法实践中的运用十分罕有,一般认为这一职权仅仅在1980年运用过一次。[13]尽管“特种案件检察权”很少运用,但这一职权仍然有必要在检察院组织法中予以保留规定。原因是,检察职权体系需要一条统率性的条文表述。1979年制定检察院组织法时,突出检察机关打击刑事犯罪、维护国家安全的职责角色可以理解,但在今天就不合适了。我国检察机关的性质是法律监督机关,法律监督的基本任务和要求是维护宪法、法律的统一正确实施。因此,建议将“特种案件检察权”表述为:“对严重破坏宪法统一实施以及其他严重破坏法律统一实施的犯罪案件,行使检察权”。只有这样表述,才能凸显检察机关作为法律监督机关的性质和基本任务,使检察职权体系更加科学合理。
     
      第二、已经成熟运用的检察职权,在组织法中进行科学表述。这种情况的检察职权大多已经入法(主要见于三大诉讼法),是检察机关当前主要业务工作的法律依据。对这类检察职权的表述应当依据法律规定进行,但应当科学、合理地进行归纳、提炼,不必照搬诉讼法的条文表述。这种情况的检察职权包括四类:一是参与及监督刑事诉讼方面的职权。按照诉讼法理和立法传统,检察机关在刑事诉讼中的侦查、批准逮捕、提起公诉等主要职权可以单独表述,[14]但刑事诉讼监督职权可以合并表述,不必逐项列举立案监督、审判监督、刑罚执行监督等程序,更不必一一提到2012年刑事诉讼法修改新增加的对指定居所监视居住、死刑复核、强制医疗等具体环节的监督。二是民事、行政诉讼监督方面的职权。与全程参与刑事诉讼不同,检察机关在民事、行政诉讼中的角色主要是事后的监督,事前、事中基本上不参与、不介入。虽然2012年民事诉讼法修改将检察机关监督范围从“民事审判”扩大到“民事诉讼”(增加了对民事执行活动的监督),监督对象增加了调解书等种类,但仍然用“诉讼监督”就足以概括。行政诉讼法目前正在修订过程中,检察机关的角色与在民事诉讼中十分相似,也可以用“诉讼监督”概括表述。三是预防职务犯罪方面的职权。检察机关预防犯罪方面的职能,源于1991年七届全国人大常委会通过的《关于加强社会治安综合治理的决定》。目前,预防职务犯罪在检察机关业务格局中已经提高到与查办职务犯罪并重的高度,但如此重要的职能在现行组织法中却没有提到,不能不说是一个大的缺憾。因此,修改组织法时应当写入预防职务犯罪方面的职权。四是司法解释方面的职权。从1981年全国人大常委会颁布《关于加强法律解释工作的决议》开始,最高人民检察院已经就“检察工作中具体应用法律、法令的问题”发布过许多司法解释,这一重要职权也应当写入组织法。
     
      第三,对于近年来司法体制改革取得的成果,应当及时纳入组织法。这方面的检察职权主要是一些手段性、保障性的检察职权。例如,2010年最高人民检察院会同最高人民法院、公安部、国家安全部、司法部下发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》,明确检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可以采取调查、建议更换办案人等方式进行监督;同年最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅联合下发了《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》,规定人民检察院在办理法官涉嫌犯罪案件、抗诉案件、申诉案件过程中,可以调阅人民法院诉讼卷宗。现在,有必要把这些改革的成果上升为法律,写入检察院组织法中,这些是保障检察机关发挥法律监督职能的必不可少的措施。另外,修订后的民事诉讼法已经赋予检察机关在履行法律监督职责时提出检察建议的职权,2012年修改的刑事诉讼法已赋予检察机关技术侦查权。为了组织法中检察职权体系的完整,这些已经入法的手段性职权也应当纳入组织法中。
     
      第四,一些符合法理的“前瞻性职权”,也应当写入组织法,对检察机关法律监督职能的全面发展奠定基础。检察院组织法是宪法相关规定的具体化,为检察机关履行职责、为单行法律授予检察机关职权提供指引,组织法关于检察职权、检察措施的配置应当着眼于必要性,而不必拘泥于是否立马可以做到。[15]因此,除了检察机关目前正在行使的职权,其他目前尚未行使的或者尚无相对成熟的制度设计的职权也要予以纳入,不应该将这部分职权继续遗忘在检察机关的职权体系之外。这种情况的检察职权包括四类:一是检察机关参与规范性法律文件合宪性、合法性审查的职权。根据2000年颁布的《立法法》第90条第1款,最高人民检察院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。根据2006年颁布的《各级人民代表大会常务委员会监督法》第32条第1款,最高人民检察院认为最高人民法院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求。另外,根据国务院颁布的《规章制定程序条例》第35条、《法规规章备案条例》第9条的规定,检察机关可以参与对行政规章的合宪性、合法性的监督。这几项职权,对于检察机关宪法地位的落实、法律监督职能体系的形成具有重要意义。[16]虽然目前检察机关尚未开展这方面的业务工作,但应当将相关内容写入组织法。二是检察机关对行政执法行为进行监督的职权。目前,检察机关对行政执法行为进行监督的范围十分狭窄,仅限于对看守、监管机关的监管活动以及行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的工作等少数事项。但现实中,行政执法行为违法违规、侵犯人权的情况还比较严重,检察机关的法律监督角色不应该一直缺位。在监督行政执法行为方面,我国《人民警察法》第42条、《治安管理处罚法》第114条等法律条文已有初步规定。2014年,党的十八届四中全会《决定》中提出:“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”。[17]在修改检察院组织法时,应当把检察机关对行政执法行为的监督职权纳入,至少应当明确检察机关有权对行政处罚、行政强制这两类最容易侵犯公民基本人权的行政行为进行监督。[18]三是检察机关提起民事公诉、行政公诉的职权。公诉也是检察机关基本的手段性职权。对于一般的违法行为,检察机关可以用提出检察建议的方式进行监督,但对于严重的违法行为,提起公诉才是适当的监督方式。目前,检察机关的检察建议职能已经基本配置完成,即在刑事、民事、行政领域一般而言都可以适用检察建议这种方式进行监督,但公诉职能仍然仅局限于刑事领域。2012年民事诉讼法修改,该法第55条已经为检察机关将来提起民事公诉留下了可能性。[19]对于行政公诉,学术界的主流看法也是建议法律予以规定。[20]对此,四中全会的《决定》中已经明确提出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。因此,这两项职权也应当写入检察院组织法。四是检察长列席权。检察长列席有关会议是保障检察机关履行法律监督职能的知情权必不可少的措施。目前,检察长列席人民法院审判委员会已经在《人民法院组织法》第11条作出规定,检察长列席人民代表大会会议已经在《全国人民代表大会组织法》第8条、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第17条作出规定。修改检察院组织法时,应当将检察长有权列席同级人民代表大会常务委员会会议、[21]同级人民政府全体会议、常务会议写进法律。否则,检察机关对地方性法规、规章合宪性、合法性的监督将难以开展。
     
      四、对检察院组织法关于检察职权的修改建议
     
      在修改检察院组织法时,应当对检察机关的功能性职权和手段性职权进行系统规定。[22]笔者认为,检察职权应当包括以下八个方面的内容:
     
      第一,人民检察院的基本职权。人民检察院行使下列职权:(1)对严重破坏宪法统一实施以及其他严重破坏法律统一实施的犯罪案件,行使检察权;(2)对于行政法规、地方性法规、规章、自治条例、单行条例以及行政机关发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令的合宪性、合法性,实行法律监督;(3)对刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼活动,实行法律监督;(4)对于法律规定由人民检察院立案管辖的刑事案件,进行侦查;(5)对于侦查机关适用限制人身自由的刑事强制措施是否合法,实行法律监督;对于逮捕申请进行审查,决定是否批准;(6)对于限制、剥夺人身自由的行政强制措施和行政处罚是否合法,实行法律监督;(7)对于自诉案件以外的刑事案件提起公诉;(8)对于涉及国家利益和重大公共利益的民事、行政案件提起公诉;(9)预防职务犯罪;(10)法律规定的其他职权。
     
      第二,检察解释权。最高人民检察院对检察工作中具体应用法律的问题进行解释。
     
      第三,对规范性文件的审查建议权。最高人民检察院认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例与宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。最高人民检察院认为规章以及国务院各部门、省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府发布的其他具有普遍约束力的行政决定、命令同宪法、法律、行政法规相抵触的,可以向国务院书面提出进行审查的建议。
     
      第四,对司法解释的审查建议权。最高人民检察院认为最高人民法院在具体应用法律问题的解释与宪法、法律不一致或者相抵触,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求。
     
      第五,调阅案卷材料权。人民检察院在履行法律监督职责过程中,为了查明案件情况或者调查核实违法犯罪行为,可以调阅人民法院、行政执法机关或者其他机关、单位的案卷和其他材料,人民法院、行政执法机关或者其他机关、单位应当予以配合。
     
      第六,检察建议权。人民检察院在履行法律监督职责过程中,发现人民法院、行政执法机关或者其他机关、单位存在职务犯罪隐患或者发现违法情形的,可以向该机关、单位发出检察建议,有关机关、单位应当及时反馈处理情况。
     
      第七,技术侦查权。人民检察院在立案后,对于重大的贪污、贿赂犯罪案件以及利用职权实施的严重侵犯公民人身权利的重大犯罪案件,根据侦查犯罪的需要,经过严格的批准手续,可以采取技术侦查措施,按照规定交有关机关执行。人民检察院追捕被通缉或者批准、决定逮捕的在逃的犯罪嫌疑人、被告人,经过批准,可以采取追捕所必需的技术侦查措施。
     
      第八,检察长列席权。建议规定:人民检察院检察长可以列席同级人民代表大会及其常务委员会会议、同级人民政府全体会议及常务会议。当检察长因故不能列席上列会议时,可以委托副检察长列席。
     
      五、结论
     
      检察机关是一个由宪法作出规定的国家机关,应当承担与其宪法地位相匹配的宪政职能,因此也应当授予其与宪政职能相适应的检察职权。检察职权的范围调整,不能仅仅从诉讼法中寻找依据,而是应当依照宪法和其他相关法律的规定,根据国家权力分工体系来确定。检察机关恢复重建已经37年,对检察院组织法的修订正当其时。在修改检察院组织法过程中,只有对检察职权作出全面、系统、科学的规定,才能促成检察职权的“转型”,为检察机关实现在宪法意义上的“复归”奠定坚实的基础。

    【作者简介】
    王玄玮,云南省人民检察院研究室副主任,法学博士,全国检察业务专家。
    【注释】
    本文系2014年度最高人民检察院检察理论研究课题成果,课题编号:GJ2014D25。
    [1] 彭真:“关于七个法律草案的说明”,1979年6月26日在中华人民共和国第五届全国人民代表大会第二次会议上。
    [2] 谢佑平:《检察监督与政治生态的关系及其发展方向》,《东方法学》2008年第2期。
    [3] 喻中:《如何理解“检察院是国家的法律监督机关”》,《长白学刊》2009年第3期。
    [4] 陈瑞华:《问题与主义之间》,中国人民大学出版社2000年版,第32页。
    [5] 参见王玄玮:《论检察权的属性和运行特点》,《上海政法学院学报》2010年第6期。
    [6] 参见王玄玮:《民事检察制度若干理论问题辨析》,《云南大学学报法学版》2003年第3期。
    [7] 关今华:《民行检察抗诉权存废之争和司法公正的若干问题》,《福建政法管理干部学院学报》2002年第2期。
    [8] 参见王玄玮:《中国检察权转型问题研究》,法律出版社2013年版,第123-125页。
    [9] 王振民:《中国违宪审查制度》,中国政法大学出版社2004年版,第3页。
    [10] [美]路易·亨金:《宪政·民主·对外事务》,邓正来译,三联书店1997年版,第144页。
    [11] [美]博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第358页。
    [12] 本文中的“立法权”,仅指作为二级国家权力的制定、修改、废止法律的权力,并非泛指作为国家权力机关的人民代表大会及其常务委员会所行使的包括选举、任免、重大事项决定、监督等在内的一级国家权力。
    [13] “特种案件检察权”指检察院组织法第5条第一款规定的“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件行使检察权”的职权。检察理论先驱王桂五先生认为,“最高人民检察院特别检察厅对林彪、江青反革命集团案的检察起诉,是检察机关执行<人民检察院组织法>第五条第一项规定的检察职权的一次重要实践……”。参见王桂五:《王桂五论检察》,中国检察出版社2008年版,第50页。
    [14] 如《刑事诉讼法》第3条规定,检察机关负责“检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起公诉”,本条中检察机关侦查、批捕、公诉等职权单独列出,但用“检察”一词涵盖了其他诉讼监督职权。又如《检察官法》第3条规定的检察官的职责,也是将侦查、公诉单独列出,与“法律监督工作”并列。
    [15] 参见张步洪:《检察院组织法修改的基本问题与主要观点评介》,《国家检察官学院学报》2011年第6期。
    [16] 参见王玄玮:《违宪检察论——检察机关启动违宪审查程序的初步探讨》,《政治与法律》2009年第4期。
    [17] 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)。
    [18] 参见王玄玮:《论检察权对行政权的法律监督》,《国家检察官学院学报》2011年第3期。
    [19] 《民事诉讼法》第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。由于我国《刑事诉讼法》第77条第2款规定,“如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起公诉的时候,可以提起附带民事诉讼”。因此有初步依据认为,检察机关可以属于民事诉讼法所说“法律规定的机关”之列。随着法治实践的发展,今后还可能出现更加明确的检察机关参与公益诉讼的立法规定。
    [20] “在我国建立行政公诉制度,由检察机关行使行政公诉功能,已经是一股不可逆的历史潮流。立法机关应当适时地修订行政诉讼法,明确规定检察机关行使行政公诉的功能”。见韩大元主编:《中国检察制度宪法基础研究》,中国检察出版社2007年版,第285页。
    [21] 在实践中,检察长列席同级人民代表大会常务委员会会议已经形成一种政治惯例。
    [22] 参见王玄玮:《检察院组织法对检察职权规定的修改建议》,《人民检察》2014年第7期。

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