善待警辅人员,迈入政民协治新时代
——为史全增博士的专著《中国警务辅助人员管理制度研究》作序
2018/8/15 10:14:10 点击率[72] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】公安管理法
    【出处】中国宪政网
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】警辅人员;管理制度;政民协治
    【全文】

      欣闻全增博士的专著《中国警务辅助人员管理制度研究》即将付梓,我感到由衷高兴,在这里向读者朋友推荐这部好书。
     
      本书的选题具有重要的理论助推意义及实践指导价值。
     
      全增博士认识到,在中国,警务辅助人员(以下简称警辅人员)是一个处境颇为尴尬的群体。一方面,他们为维护社会治安和防范违法犯罪活动作出了巨大的贡献,并在实际上承担着许多警察任务;另一方面,关于警辅人员的理论研究、内部管理和立法规制等方面都存在着诸多短板。基于这种问题意识,全增博士选择了警辅人员管理制度作为研究课题,并坚持理论与实践相结合,长期关注警辅人员管理制度改革,在掌握大量调研素材的基础上,运用行政法相关原理,借鉴警察学等相关学科的经验,完成了这部著作。
     
      在不同的国家和地区、不同的发展阶段,人们看待警辅人员是不一样的。但是,自20世纪80年代以来,发达国家普遍推行新公共管理(NPM)或曰新公共行政(NPA)的改革实践,为行政主体的多元化、行政主体与行政相对人之间的互动协治等提供了契机和可能性。正如我的恩师、日本著名行政法学家南博方先生在其《行政法》(第六版)书中所指出:“人们开始强调官民的协动、伙伴关系(partnership)以及市民参入(public involvement)的理念,国民正在取得作为行政的共同形成者的地位。”伴随着美国、日本和英国等次第展开不规制、规制缓和、民营化等改革,以前仅限于大陆法系诸国的公法契约、行政契约(或曰行政合同、行政协议)等行政的新形式,逐渐被各国广泛应用于城市治理、环境保护、资源配置和土地开发等诸多领域,政府特许经营协议(BOT)、公私伙伴关系(PPP)等渐次成为实现善政(Good Administration)的重要路径选择。一系列改革的推进,相关理论研究的深入,使得善政成为功能主义行政法学的价值追求目标,而衡量善政的重要标准之一,便是参与型行政的实现程度。在这种制度改革、观念更新和理论研究不断深入的大背景下,人们看待警辅人员的观点也随之发生了变化。功能主义的视角、行政助手的理论、参与型行政的观念、乃至政民协治行政法、整序行政作用法等,为警辅人员在许多国家和地区法律制度上的正确定位提供了重要的理论和观念支撑。警辅人员的权利、义务和责任得以在法律上明确规定,警辅人员的作用也得到社会各界的普遍认同和尊重。从比较法的角度来看,这方面内容的介绍及导入无疑具有重要价值。
     
      在中国,警辅人员管理制度改革取得了可喜的成绩,也面临着严峻挑战。全增博士注意到,警辅人员管理制度之所以存在严重问题,其根本原因在于对警辅人员的定位不正确,无论是在人们的观念上,还是在既有的法规范中,对警辅人员的重视都远远不够。所以,要想真正从根本上解决问题,就需要进行全面反思,改革警辅人员管理制度,以明确警辅人员的法律地位,探讨警辅人员参与警察执法的必要性和可行性,推进警辅人员整体素质的提升和管理制度的现代化。
     
      2015年2月,经中共中央审议通过,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》(以下简称《深化公安改革框架意见》)及相关改革方案,将“规范警务辅助人员管理”作为全面深化公安改革的七个主要任务之一,明确了警辅人员管理体制改革的定位和方向。《深化公安改革框架意见》提出了全面深化公安改革的总体目标是:完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制,建立符合公安机关性质任务的公安机关管理体制,建立体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察管理制度。到2020年,基本形成系统完备、科学规范、运行有效的公安工作和公安队伍管理制度体系,实现基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化,进一步提升人民群众的安全感、满意度和公安机关的执法公信力。
     
      需要强调的是,《深化公安改革框架意见》是在提出如上总体目标的基础上,确认了包括“规范警务辅助人员管理”在内的全面深化改革的七个重要任务,可见规范警辅人员管理对于完善公安工作和公安队伍管理制度体系的重要性。
     
      2016年1月11日,中共中央全面深化改革领导小组第20次会议审议通过《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》(以下简称《规范公安机关警辅人员意见》),同年11月,国务院办公厅正式印发了该意见。从审议通过到正式印发,经历了如此长的期间,在某种程度上或许也体现了深化该项改革的艰难性。
     
      《规范公安机关警辅人员意见》的目的在于规范公安机关警辅人员管理,确保依法合理使用警辅力量,充分发挥其在协助公安民警维护社会治安、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众方面的积极作用。从管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等方面,提出了具体措施和要求,力争到2017年年底,警辅人员管理体制基本理顺,岗位职责清晰明确,管理制度健全完善,职业保障规范到位,队伍素质和形象明显改善。
     
      时至今日,对本该在半年前完成的这场改革进行回顾,总结经验,汲取教训,无疑具有重大现实意义。警辅人员管理制度的进一步法治化过程,需要不断地进行实践探索和横向借鉴,积极总结在实施过程中出现的问题并积极补正,善于在实践中发现问题,有针对性地进行法规范和制度的改进,形成一个完善的、漏洞较少的警辅人员管理制度体系。
     
      正如《规范公安机关警辅人员意见》所指出,警辅人员管理工作还存在许多不适应经济社会发展和人民群众期待的地方,警辅人员管理制度建设相对滞后,特别是随着全面依法治国深入推进,警辅人员法律地位不明、职责权限不清、职业保障偏低、管理使用不规范等问题日益突出,甚至出现滥用职权、违法犯罪等问题。导致这些问题产生的原因是多方面的,有必要进行综合分析判断、客观把握和科学应对。然而,现实中往往难免各种偏激的做法。尤其是在这些问题频见于媒体的背景下,往往会引发各种不同看法,不仅会导致公安机关公信力降低,而且会影响警务活动的正常开展,甚至制约相关制度机制的改革完善。例如,警辅人员随意打人、违法使用警械等现象,曾经助推了公众对警辅人员群体的反感情绪,并导致公安部作出过清理全部治安员的决定,要求各地公安机关对聘用的治安员队伍进行专项清理,“用3年时间全部清退”,“一律不得再以任何名义留用治安员”。针对这种做法,全增博士明确指出,“‘一刀切’的做法不仅无法应对警力的严重不足,更是对现实和理论难题的逃避。”
     
      全增博士认为,对于警务活动的正常开展和良好社会治安秩序的创建维持,警辅人员发挥了并将继续发挥其不可或缺的重要作用,这是毋庸置疑的。关心警辅人员群体,应当从关心警辅人员的实务和理论开始。正如《规范公安机关警辅人员意见》所指出,警辅人员是根据社会治安形势发展和公安工作实际需要,面向社会招聘,为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持的非人民警察身份人员。要以理顺管理体制、明确岗位职责为核心,以完善管理制度、落实职业保障为重点,推动警辅人员管理实现制度化、规范化、法治化,为维护国家安全和社会稳定提供有效的人力资源保障。基于该意见,警辅人员管理制度改革的实践次第展开,既有经验,也有教训。有必要围绕相关制度实践展开研究,从理论层面予以反思,为进一步推进警辅人员管理体制的改革提供理论支撑,并反哺改革的实践。这项工作具有十分重要的理论助推意义和实践指导价值,也是毋庸置疑的。
     
      全增博士在书中全面、客观而准确地把握了警辅人员管理制度及改革的相关内容,找准了问题,阐明了原因,为推进中国警辅人员管理制度改革迈入善待警辅人员、政民协治的新时代提供了正确的价值观和方法论,值得充分肯定。尤其值得特别确认的是,书中所讨论的背景和主题是当前我国警辅人员管理制度改革。本书对改革进程及面临的课题进行梳理,认为目前我国的相关研究尚处于不够系统和深入的阶段,相关制度改革依然在探索推进过程之中,既有摇摆不定的困惑,亦有违反规律、试图彻底废除警辅人员的冲动,导致相关改革陷入困境,亟待理论指导。在对这种现实状况进行扎实确认的基础上,围绕警辅人员管理制度改革而展开系统深入的研究,可谓意义重大。这也凸显了全增博士关注警务改革现实,致力于以理论服务现实、指导现实的学术品格。这种理论紧密联系实践的优良学风值得充分肯定和发扬光大。
     
      其实,伴随着改革开放的推进,人们看待警辅人员的诸多视角和观点也在发生变化,并且这种发展变化的结果也体现在相关实定法之中。例如,《公务员法》中关于聘任制公务员的相关规定,对该相关规定予以细化的《公安机关组织管理条例》的规定,都为警辅人员作为聘任制公务员提供了法依据的可能性。之所以说提供了法依据的可能性,而不是直接说提供了法依据,是因为人们对该规定的理解尚存在不同的观点。根据工作需要,经有关部门批准,“可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制”,这本应成为警辅人员管理制度改革的价值取向。然而,该规定并未明确对警辅人员实行聘任制,并未明确规定其聘任制公务员的地位。换言之,根据该规定,公安机关可以同公民签订合同,聘请其参与一定的公安工作,但是,公安执法职位则被排除在外。可见,对警辅人员问题的正确理解,需要建立在科学分类的基础之上,不宜一概而论。
     
      全增博士的专著不仅对“警辅人员的分类”在第一章设专节展开讨论,为进一步推进类型化工作提供了相应的标准,而且以过程论的视角对警辅人员管理制度展开了系统研究,包括对警辅人员的相关基础理论、法律地位、权利义务、职责范围以及警辅人员的内部规范管理等方面展开了系统研究。全书的正文除绪论外,共由五章构成。其中,第一章对警辅人员及其相关概念、特征和分类等进行探讨,以明确研究对象的内涵与外延;第二章通过对国家垄断公权力理论、特别权力关系理论、公私协力理论和新公共管理理论等相关理论进行系统梳理,为警辅人员管理问题的研究提供了有效的理论支撑;第三章以公共行政的民营化进路为视角,借鉴德国行政法学上的行政协助理论,科学地确定了警辅人员作为行政助手的法律地位和权利义务;第四章探讨了警辅人员的职责范围,分析了基层公安机关警力不足的最主要原因和警辅人员参与警察执法的正当性,并着眼于警辅人员作为行政助手的法律地位,分别确定警辅人员在从属性行政协助和独立性行政协助中的职责范围;第五章在确认队伍正规化建设之目标的基础上,对警辅人员的招录制度、教育训练制度、考核奖惩制度、职级制度等进行研究,为警辅人员的规范管理提供了一个合理的框架体系。通过对这些问题的探讨,使本书既具有对现实的指导意义,又具有理论深度,从而对理论研究具有助推价值。
     
      本书的重要意义和价值并不限于此,而且还表现在从行政法的层面对警辅人员管理制度展开系统而深入的剖析。在这里需要强调确认的是,对警辅人员管理制度研究应当建立并不断完善行政法视角和观念,而对警辅人员管理制度进行重新审视则需要将其置于行政法的体系之中,特别是应当以行政组织法的基本原理为指导,借鉴行政作用法、行政程序法和行政救济法等相关领域的程序、标准和机制,对该制度及相关配套制度进行科学梳理、深刻反思和具有充分建设性的架构。以这种视角和观念为指导,依托行政法体系论,全增博士指出,在当前我国的警辅人员利用及警辅人员管理制度中,部分领域所推行的某些“改革”,其路径选择方面值得商榷。通过对这些问题进行梳理和评析,构成了对现实制度和理论研究成果的反思,探索性地对警辅人员管理制度的改革方向提出了有见地的观点。
     
      其一,从行政组织法的视角来看,警务活动的基本担当主体应当是正式在编的警察,而不是警辅人员。警辅人员应当作为警务活动的辅助者,故而其人数一般不应当等于更不应当多于正式在编的警察。然而,现实中在许多地方和部门,警辅人员几近居于基本担当主体地位。据有关数据显示,目前在许多地方和部门警辅人员的人数远远超过了正式在编警察的人数,乃至有些地方公安机关或者执法领域如果没有警辅人员的辅助,某些警务活动就难以正常开展,更无从谈起依法全面履行职责。正如全增博士在书中所揭示,某些地方的警辅人员数倍于正式民警,这是有问题的。无论从行政组织法的层面来看,还是从行政作用法的角度来说,乃至从行政程序法或者行政救济法的角度来观察,这里的问题都是显而易见的。要推进法治政府建设,依法全面履行职责,坚持正当程序的价值追求,实现高效便民、权责统一,等等,这些崇高目标的实现都有赖于定编定职定员的科学支撑。全增博士认为,虽然警辅人员的利用可以作为一种私人参与的重要方式,应当予以充分的肯定与支持,但是,警察本身应当成为警务活动的最主要承担主体,假设在没有警辅人员参与的情况下,警务活动也应当基本运行良好,而不是难以运行。换言之,即便没有警辅人员参与,在编的警务人员应当能够很好地承担日常的警务活动,而警辅人员的参与,其主要任务是帮助解决那些临时增加的或者技术性较高的事务,正如《规范公安机关警辅人员意见》所指出,是“为公安机关日常运转和警务活动提供辅助支持”。
     
      其二,确定警辅人员对警务活动的辅助(职责范围),应当综合考量国情。全增博士在此领域具有一些较为重要的论述,形成了本书的两个创新点。一是对警辅人员的“执法权”问题进行了深入讨论,确认指出,警辅人员只有对警务活动的参与权,而非执法权,警辅人员处于行政助手的地位。此观点理性地回应了部分人士要求赋予警辅人员“执法权”的呼声,厘清了警辅人员的职责范围,有助于警辅人员法律地位的本位回归。二是基于警辅人员规范适用与充分利用的视角,区分了警辅人员的从属性行政协助和独立性行政协助两类职责范围。该论点的提出,有助于破解实务中围绕交通协管员能否独立发放交通违停告知单的理论难题,有助于解决警辅人员能否发放警方告知、维持交通秩序等相关问题,对于立法中适度扩张警辅人员的职责范围具有重要的理论指导意义。
     
      其三,研究警辅人员管理制度应当坚持理论联系实际。本书特别关注当前警辅人员管理制度改革进展问题,不仅对《规范公安机关警辅人员意见》进行了系统评析,而且也对地方的一些警辅人员管理的最新立法、制度改革等进行了分析评论,真正做到了理论与实践紧密结合。例如,对某地所谓警辅人员管理制度立法创新的批评,从正面明确指出其对上位法的违反,并严肃指出,警辅人员管理制度改革应当在现行法律的体制之下推进,在上位法未修改之前,不得突破上位法的硬性规定。这种理解,与党的十八届四中全会通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《全面依法治国决定》)所阐明的立法与改革的关系相契合,值得充分肯定并加以坚持。
     
      《全面依法治国决定》明确指出:“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。” 这是关于立法与改革关系的最权威的顶层设计,也是对法治国家、法治政府和法治社会的建设提出的最基本要求。警辅人员管理制度改革也是一样,首先要做到于法有据,然后才是在法的框架下、受法的规制、按照法定的程序和标准推进各项具体改革。要有法的依据,不能以指示、批示代替法的依据,不能以“有关规定”作为法的依据,不能以“改革需要”作为法的依据。要有合法的法依据,即法的依据在主体、权限和形式上都有相应要求,不符合要求的依据不具有合法性,不能作为警辅人员管理制度改革的法依据。并且,法的依据具有位阶性,下位的法依据不得违背上位的法依据的规定和宗旨。
     
      总之,警辅人员管理制度改革非常重要,具有必要性和紧迫性,但是,必须做到于法有据,坚持如下四点:依据合法——付诸实施;依据不合法——修改后再实施;没有依据——提供依据后再实施;无法提供依据——不付诸实施。
     
      作为行政法学者,不仅要深入探究行政法理论,而且也要有服务于法治实践的担当精神。本书体现了这种专研理论和服务于实践的特色——以清晰的问题意识为指导,取材于实践,构建了高于实践的理论,服务于实践的过程中接受实践的检验,进而重述了相关的理论观点。
     
      细心的读者也许会发现,本书中的某些内容让人有似曾相识之感。这种感觉没错,因为本书中许多部分是来自全增博士已经发表的作品。全增博士选择了首先推出《中国警务辅助人员管理制度研究》,而不是其博士学位论文《铁路运营政府规制的法律问题研究》,这也体现了一种使命感。正如全增博士在本书绪论中所指出:“行政法学界的现有相关研究……仅将对警辅人员的管理及其对警务的参与作为一种例证或视角,而公安学界的研究则更加容易集中于某些专项领域……从而在整体上呈现出既缺乏系统的、深层次的专门理论探讨,也缺少深入的实证资料支撑。”为破解警辅人员管理改革的相关课题,全增选择了围绕警辅人员管理制度展开系统的、深层次的专门理论探讨。
     
      全增博士的研究兴趣相当广泛,包括劳动行政法如何在劳动者权益保护方面发挥作用,食品安全领域的监管如何实现覆盖范围的足够广泛和确保实效性,如何推进生产经营者的权益保护和责任承担并实现跟监管者的协同治理,如何完善公务员法制和公物法制,甚至还包括对行政法科学体系的探索,乃至如何建设市民社会、推进文明和法治的发展,等等。伴随着既有痛苦又有幸福的行政法学研究次第展开和不断深入,很显然,全增博士所看到的风景在不断更替转换,这更加激发了他的研究志趣,也促使他逐渐形成了属于他自己的问题意识和责任担当。
     
      从对整个行政作用法领域感兴趣,到对规制行政法兴致盎然,再到聚焦于政府规制领域,全增博士完成了从广泛涉猎到逐渐聚焦的过程转变。经过数年耕耘,以《铁路运营政府规制的法律问题研究》为题完成了其博士学位论文,并顺利通过论文答辩,成长为一名法学博士。作为他的博士生导师,我为他的进步、成长而由衷高兴,当然也期待他的博士学位论文早日整理出版。
     
      全增博士入职中国人民公安大学后,在继续研究政府规制等行政法理论的同时,根据工作需要而对研究方向进行调整,转向警察法、公安学等方面的研究,并陆续发表了相关研究成果,尤其是致力于警辅人员相关问题研究,并取得可喜成果,在该领域产生了相当的影响力。全增博士基于其学术积累及长期深入的调研访谈,以其客观中立的眼光和适度的距离,关注、审视着警辅人员管理制度的改革实践以及学术界的理论研究成果,致力于探索更好的改革方向,数年来勤奋耕耘,撰写发表了许多有见地的研究成果,为相关领域和部门推进改革提供了参考,为部门行政法的深入发展提供了重要素材和新颖视点,当然也为本书的出版奠定了坚实的内容基础。可以说,本书正是全增博士在其所取得成果的基础上进一步修改完善而成,是由长期努力积淀而成,决非一日之功。
     
      诚然,全增博士的这部专著尚有许多需要继续提升完善的空间,比如说,行政助手的理论似可结合行政主体论和行政首长负责制等进一步展开;对《规范公安机关警辅人员意见》及各地方相关规范的评析构成了本书的重要内容,也不乏“商榷”的深度思考,但是,若能结合其后的改革实践展开进一步的实证研究,对于构建确保行政实效性的制度来说,意义会更大;对发达国家和地区的经验借鉴亦可从理论和实务两个层面分别进一步充实;等等。当然,本书的题目是《中国警务辅助人员管理制度研究》,故而对其他国家和地区的研究不宜过多,这也属于扣题要求所限。总之,瑕不掩瑜,尤其是在我国警辅人员管理工作改革经历了一定的阶段,正面临严峻挑战之际,本书的出版无疑是正当其时。这不仅意味着全增博士在其学术生涯中实现了研究领域的成功拓展,而且也标志着我国行政法学者在警辅人员管理制度方面的研究取得了新进展,其对于我国当前正在推行的警辅人员管理制度改革具有重要的指导意义,对于警察行政法、公安行政法及公安学的发展也具有重要的促进作用。
     
      祝愿全增博士不忘初心,笔耕不辍,充分发挥自己专长,在政府规制、警察法等行政作用法相关领域进一步开拓进取,不断取得更多、更好的研究成果!
     
    杨建顺
     
    中国人民大学法学院教授 博士生导师
     
    比较行政法研究所所长
     
    2018年 6 月22日

    【作者简介】
    杨建顺,法学博士,中国人民大学法学院教授。

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