推动信用体系立法需注意四个问题
2018/8/8 9:51:35 点击率[19] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】《中国党政干部论坛》2018年第7期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】信用体系建设对于经济发展的推动、政府治理的完善、社会风气的改进具有重要意义,但从目前实践来看,我国信用体系建设尚存在一些障碍。加强信用体系建设,有助于维护市场正常秩序,有益于营造诚信社会环境,有利于提高政府监管效率。
    【中文关键字】信用体系;立法;政府治理
    【全文】

      2018年5月,中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》指出:“探索完善社会信用体系相关法律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法诚信褒奖机制和违法失信行为联合惩戒机制。”信用体系建设对于经济发展的推动、政府治理的完善、社会风气的改进具有重要意义,但从目前实践来看,我国信用体系建设尚存在一些障碍。
     
      一、信用体系建设的障碍
     
      当前我国社会信用体系建设尚在起步阶段,履约践诺的社会氛围尚未完全形成,无论是商业经营,还是社会生活抑或科研生产,欺诈、虚报、冒领、不端等现象均屡禁不止。为了克服上述难题,营造诚实守信的社会环境,全国各地纷纷出台相应的方案和措施,建立守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,但从目前实践来看,由于中央层面缺少信用体系建设的统一立法,各地信用体系建设缺乏标准,这可以说是信用体系建设的最大障碍。
     
      首先,联合褒奖缺少统一标准。2016年,国务院发布《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》 (以下简称《意见》) ,通过荣誉“红利”、审批“红利”、便利“红利”、监管“红利”、交易“红利”、推介“红利”六大信用“红利”让守信者获利,并以此推动良好社会风气的形成。但在实际操作中,判定守信者的标准、程序、依据并不统一,确定守信者可获福利的方式也不明确。大多数地方政府只是停留在荣誉红利上,如在政府信用网站上表彰公示守信的企业、组织和个人等。对于其他红利,如守法诚信者如何享受审批红利、监管红利以及交易红利,除了浙江、河北、湖北、上海等地在《意见》的基础上略有扩展外,其他地方政府均未有所突破,也很难有所突破。
     
      其次,联合惩戒缺少法律依据。当前,各级政府和人民法院都在对失信人实施惩戒措施,其中,法院对于失信被执行人的联合惩戒措施最为有效,失信被执行人不仅在出行、住宿、工作、信贷等方面会受到限制和影响,而且还可能波及家庭成员的生活,如影响子女的正常上学。根据《最高人民法院关于限制被执行人高消费及有关消费的若干规定》第三条规定:“被采取限制消费措施的被执行人,子女不得就读高收费私立学校。”上述举措虽然对失信被执行人形成了强大威慑,但若仔细推敲不难发现,其法律依据并不充分。《民事诉讼法》第255条规定:“被执行人不履行法律文书确定的义务的,人民法院可以对其采取或者通知有关单位协助采取限制出境,在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息以及法律规定的其他措施。”对失信被执行人采取限制出境、通过媒体曝光等符合《民事诉讼法》之规定,但对失信被执行人考公务员、入党、入伍、当人大代表、当高管、子女入学等采取诸多限制则缺少法律依据。《立法法》第82条规定,“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”。显然,对于失信被执行人的限制措施很多都减损了权利,增加了义务。而对于失信者的惩戒依据并不是法律,而是来自于规范性文件,来自于司法解释。
     
      最后,信用体系建设难以形成合力。企业、组织、公民的信用信息分散在法院、公安、工商、食药、民政、国土、银行、网信等部门和单位中,有的信用信息甚至在微信、淘宝、滴滴、ofo、摩拜、芝麻信用、京东等商业机构中。从当前实践来看,信用体系建设尚未形成合力。就政府而言,政府部门与部门之间的信用信息互不相通,信息滞后现象屡有发生,不同平台之间的信用信息存在不一致、不准确的现象。从社会企业方面来说,企业所掌握的各类信息,无论是平台上储存的信息,还是经过大数据测算得出的信息,均未向政府备案。当下发生的多起滴滴司机侵犯乘客的事件及其他事件,均说明企业向政府报备数据的重要性。
     
      二、完善信用体系立法的建议
     
      加强信用体系建设,有助于维护市场正常秩序,有益于营造诚信社会环境,有利于提高政府监管效率。完善信用体系立法,则能够保障诚信褒奖拥有制度指引,失信惩戒有法可依,但在推动信用体系立法过程中应当注意以下几个方面的问题。
     
      首先,信用立法要避免与道德混为一谈。信用体系立法并非将道德直接变为法律规定,与法律相比,道德会因时代、地域、宗教信仰等发生变化,具有不稳定性,极易被滥用,而且道德的可操作性极差,无法真正地指引企业、组织和个人的行为。在法律实证主义的立场中,法律应当与道德分离,法律是否有效不应当引入道德判断。若不加审慎地将道德直接转变为法律,则会导致法律专业术语混乱复杂,含糊不清。在推动信用体系立法过程中,应避免直接引入道德概念,正确的做法是,对道德内容予以甄别和转化,将含混不清的道德概念转化为清晰明确的法言法语,将复杂的道德判断转化为逻辑清晰的归纳判断。
     
      其次,信用立法需充分总结地方立法经验。中央层面的法律离不开地方立法的尝试,当前河北、上海、湖北等地已经或正在推动信用体系立法,地方立法经验可以为中央立法提供借鉴,同时也为中央立法积累经验。地方在推动信用体系规范建设过程中面对的问题各不相同,处理的方式互有差异,故形成了多个立法试验样本。中央层面的立法应当直面信用立法中存在的问题,总结地方立法经验,吸取地方立法的不足,提高信用立法的质效。
     
      再次,信用立法应当明确惩戒的标准。限制失信人各种权利的惩戒措施从道义上来说是合情合理的,也容易得到人们的理解和支持,但这些惩戒措施仍然需要有充分的法律依据。一般而言,限制失信被执行人的经济权利之外的权利,如政治权利、子女入学权利等需要立法予以明确,避免出现过度惩戒或违法惩戒的情形。
     
      最后,信用立法应设置明确统一标准。信用体系建设涉及信用等级,即便信用良好也会有非常良好、特别良好、良好等区别。明确信用等级有助于配套相关的奖励和惩戒举措,统一信用等级则可以推动全国信用共享通用,并最终促进全国信用体系建设向纵深迈进。

    【作者简介】
    田禾,女,中国社会科学院国家法治指数研究中心主任、法学研究所研究员、法治蓝皮书主编。

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