关于推进合宪性审查工作的几点思考
2018/8/9 8:45:20 点击率[196] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】中国宪法
    【出处】《法律科学》2018年第2期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】作为一种宪法监督方法,“合宪性审查”的目的是为了保证法律与宪法相一致,消除任何与宪法相抵触的规范性文件,使下位规范符合上位规范。加强合宪性审查,有助于树立宪法权威和维护宪法尊严、保障公民权利、维护中央权威与国家利益。从世界范围来看,合宪性审查主要有代议机关监督制、普通法院监督制、宪法法院监督制、宪法委员会监督制四种形式。中国可以采用在全国人大设立专门宪法委员会的模式,协助全国人大及其常委会监督宪法的实施、审议违宪争议、拟定争议处理决定。可以设置相对合理的“宪法案件筛选标准”,如案件筛选机制、合法审查与合宪审查分流机制等,规范和控制合宪性审查,有效降低制度风险。在尊重立法机关的前提下,建立事前审查、立法过程中的合宪性审查模式,是合理的制度选择。
    【中文关键字】合宪性审查;宪法委员会;宪法监督;立法机关;事前审查
    【全文】

      一、问题的提出
     
      党的十九大提出“推进合宪性审查工作”的具体要求,学界围绕这一问题进行了热烈讨论,形成了一定的研究成果。总体上,学界对于“合宪性审查工作”的未来开展报有较高的期待,认为它将确实提升宪法实施水平[1]。本文认为,对十九大提出的新的命题、新的概念、新的思想,学界要从学术视角进行理论化、体系化,寻求学术理性与政治理性的合理平衡,为有效开展合宪性审查工作提供必要的理论依据与可行的方案。
     
      二、合宪性审查的概念
     
      合宪性审查是宪法学的基本范畴之一,主要运用于宪法监督程序,也作为一种宪法解释的方法。合宪性审查一词最早出现于德国,当时的主要含义是审查法律等规范是否与宪法相抵触,其目的是保证法律与宪法保持一致,消除任何与宪法相抵触的规范性文件,包含下位规范符合上位规范。
     
      合宪性审查中的“宪”,既包括宪法典,即宪法文本,同时包括宪法原则、宪法精神与宪法解释,在有的国家还包括宪法惯例与批准的公约。在审查过程中,宪法是进行合宪判断的统一尺度,首先表现为明文规定于宪法文本中的规范。与之相对,宪法精神与宪法原则只能在解决特殊的宪法问题、或者在文本上不易找到依据时才可以作为宪法判断的尺度,并且在运用时还需受到严格的程序、标准或者惯例的控制。
     
      合宪性审查中的“合”字在此处则是符合的意义。基于立宪主义的价值与立场,现代法治国家要求任何规范性文件不得与宪法相抵触,以保障宪法作为国家根本法、最高法的地位。
     
      有学者认为,合宪性与合法性是两个相近的概念。从一般学术命题来讲,这一判断是成立的,但两者并不完全对应,违宪与违法的存在形式是不尽相同的。违宪是违反宪法,违法则是违反法律,两者在主体、性质、制裁方式等方面存在着不同的功能。{1}122-123因此,在具体的宪法判断中,合宪性与合法性审查是两种不同的审查方式。合法性(legality)强调法律要根据宪法制定,下位规范要符合上位规范,不同于政治学的“合法性”或者社会学意义上的“合法性”。法学意义上的合法性既重视形式意义上的合法性,同时也追求实质意义上的合法性,与正当性之间虽有一定的张力,但寻求内在的一致性。而合宪性则更强调一切下位规范的效力来自于宪法规范,突出宪法价值的引领作用。
     
      另外,合宪性审查在违宪审查中被视为一种审查方式,是与违宪判决相对的概念,即审查机关以合宪性推定原则尽可能做出合宪判断,但对法律或者条文中存在的违宪因素也给予必要的判断,提出纠正违宪的期限,可以解释为附条件的合宪。因此,在这种类型中所谓“合宪性”包含一定的违宪性因素,但不是处于完全的违宪状态。如在日本,不能回避宪法判断时,往往将“合宪限定解释”作为回避宪法判断的一种方式,也即在可能的多种解释方法中,尽可能采用有利于合宪的解释办法。其目的在于维护民主政治下的法律的合宪性推定、防止法律秩序的空白并保持宪法秩序的稳定。{2}444-445
     
      根据德国、韩国等实行宪法法院制度国家的审查经验,宪法审判中可以选择不同的宪法判断形式,其中包括违宪审判请求驳回决定、合宪决定、违宪不宣言决定、变形决定、违宪决定、部分违宪决定等。作为变通决定的类型,还有宪法不一致决定、限定合宪决定、立法敦促决定、限定违宪决定等[2]。
     
      合宪决定是指宪法审查机关对法律或者法律条文是否违反宪法进行审查后,无法认定违宪事实时,进行“不违反宪法”的判断,并做出合宪决定。同时,基于是否存在违宪事实以及维护宪法秩序的总体考量,合宪决定又分为单纯合宪决定和违宪不宣告决定。单纯合宪决定是明确宣布所审查的法律或者条文符合宪法,没有任何瑕疵。违宪不宣告决定是指,由于法律的违宪决定的裁决达不到法定票数无法宣告违宪时,作为一种特殊的程序而做出的判决形式。如九名宪法法院法官中,违宪决定通常需要六人以上法官赞成。如在一个违宪与否的案例中,五名法官主张违宪,四名法官主张合宪时法院通常做出“不能宣告违反宪法”的判决,其法律效力与单纯合宪的判决是相同的{3}1102。如半数以上法官认为违宪的意见,可以影响立法机关的立法活动,既尊重立法权,同时也体现宪法法院的主张,有助于维护以宪法为核心的法律秩序与政治生活的稳定。
     
      当然,作为宪法解释过程中的一种方法,合宪性审查的主要功能是为宪法解释提供合宪性推定原则的判断依据与技巧。{4}
     
      三、合宪性审查的功能
     
      (一)加强合宪性审查,有助于树立宪法权威和维护宪法尊严
     
      作为国家的“根本法”,宪法规定了最为根本的国家制度和国家任务,在一国法律体系中处于最高的法律位阶。宪法同时要求一切法律规范从制定到实施均须以之为基础,不得与之冲突和抵触。为了实现这一目标,进一步推动宪法实施,在提高国家公职人员的政治道德与宪法意识的同时,更应当建立一套行之有效的包括合宪性审查制度在内的宪法监督制度,以树立宪法权威,维护宪法尊严。
     
      各国法治发展的历史进程已经清晰地表明,宪法无权威,必然导致公权力的滥用,而公权力的滥用必然导致国家核心利益受到损害。在我国,作为根本制度的社会主义制度,作为根本政治制度的人民代表大会制度,作为基本政治制度的民族区域自治制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,以及社会主义市场经济制度,都是根据宪法规定的。此外,各级国家机关的组织与职权划分、公民基本权利的享有等也通过宪法得以设计、安排和保障。因此,一旦宪法实施遭受阻碍甚至损害,将严重影响国家目标和国家任务的实现,动摇国家的制度和根基。{5}为了保证公权力严格按照宪法运行,需要建立对公权力进行监督的制度体系,其中宪法监督,特别是合宪性审查制度发挥着重要作用。因此,依法治国首先是依宪治国,依宪治国关键是强化宪法监督。
     
      (二)加强合宪性审查,有助于维护国家法制统一
     
      在建设法治国家的过程中,任何一个国家都会出现林林总总的宪法争议乃至违宪现象,大部分国家均建立相应解决机制。截至2012年的资料统计表明,世界上193个国家的宪法中,只有3个国家没有规定宪法监督制度[3]。虽然在特殊情况下,一些国家的历史上曾存在过没有合宪性审查制度,而宪法实施依然有效的现象,但这绝非宪法发展的常态,也无法确保宪法秩序得到长期的遵守。而合宪性审查制度则是有效解决宪法争议和违宪问题、维护法制统一与社会安定的制度基础和根本保障。合宪性审查制度的确立可以为各种宪法争议和违宪问题的解决提供框架性方案,实现“政治的归政治,法律的归法律”,进而将政治问题法律化,法律问题宪法化,从而维护法秩序的统一与平稳运行。更为重要的是,通过合宪性审查制度的运行,还有助于我们依照宪法落实和保障“一国两制”,推进祖国统一,捍卫国家主权[4]。由此可见,在形塑国家意识、凝聚社会共识、培养爱国精神等方面,合宪性审查制度同样发挥着不可替代的作用。
     
      (三)加强合宪性审查,有助于保障公民基本权利
     
      作为宪法文明的重要标志,合宪性审查始终围绕国家核心利益,巩固与发展国家的核心价值。该制度在其形成之初,所处理的问题主要集中于国家机关之间的权限争议。但是,到了二战后,由于人权遭受极端践踏的惨痛教训,实现权利的有效保护成为合宪性审查制度的主要功能。因此,在世界范围内,合宪性审查制度的作用也出现新转型,即保障公民基本权利、维护国家统一与价值观的有序。习近平总书记指出:“如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证。”推进合宪性审查工作,能够确保各个位阶的法律规范与宪法保持一致,践行“国家尊重保障人权”的宪法承诺。
     
      习近平总书记在《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况说明中强调:“宪法是国家的根本法。法治权威能不能树立起来,首先要看宪法有没有权威。”只有树立宪法权威,才能为全面依法治国提供坚实基础。因此,应当围绕合宪性审查制度的建立,完善宪法监督机制,健全宪法解释程序,加强备案审查能力,撤销和修正一切违反宪法的法律规范,追究和纠正一切违反宪法的行为。
     
      (四)加强合宪性审查,有助于提升国家治理能力
     
      宪法是法律体系的正当性基础,依据宪法对于国家治理行为做出法律判断可以强化对国家行为的正当化。通过对法律规范进行合宪性审查,可以强化各项立法和公共政策的正当性基础。即便是做出违宪判断,通过法律技术的运用和处理,可以实现对特定法律规范或国家治理行为的正当化功能。
     
      从各国合宪性审查的经验看,合宪性审查的目标不仅仅在于宣告法律法规因违宪而无效,作为一种宪法实施的保障机制,它另一个重要功能在于赋予特定国家行为以宪法上的正当性。{6}从本质上讲,合宪性审查的基本功能在于实现对国家公权力行为的正当化,而非否定国家行为。例如,美国联邦最高法院就经常借助合宪性审查的功能推动并保障州法与宪法之间的统一性,以促使联邦的州际贸易政策在宪法层面获得正当性。{6}
     
      通过统计可以发现,在建立宪法监督制度的国家,违宪并非合宪性审查的通常结论;即便宣告违宪,在数量上也不占据多数。在合宪性审查的实践中,这些少量的违宪宣告并不会对现有的法律体系造成过度的冲击,也不会有损于国家权力的公信力。事实上,如果合理运用,它反而可能达到实现国家治理行为正当化的良好效果。在我国,党领导人民治国理政,党的领导通过国家法律和其他的国家行为得以贯彻。我国每年有几十件公民提出的违宪违法审查的建议,对于那些存在违宪疑问,但实际上与宪法并不抵触的法律或国家治理行为进行合宪判断的决定,一方面可以消除社会各界对于国家治理行为合宪性的疑虑,另一方面有利于为国家治理行为提供宪法上的正当性依据,最终有利于坚持与加强党的领导。
     
      (五)加强合宪性审查,有助于维护中央权威与国家核心利益
     
      党的十八届四中全会决定要求“善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”维护中央权威和全党全国团结统一,不仅是全面依法治国的重要任务,而且是全面深化改革和实现社会主义现代化的重要前提,也是解决社会经济发展不平衡、维护党的团结统一、实现党的正确领导的关键。而完善宪法监督制度,则是维护和加强中央权威的必然要求。
     
      我国《宪法》3条第1款规定:“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”,该条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。上述二款共同确立了我国的立法体制,以及中央与地方之间的基本关系。根据《宪法》的这一规定,我国2000年制定的《立法法》最终明确了我国统一而又分层次的立法体制。在这一体制下,除了中央层级的立法之外,省级人大及其常委会,较大的市的人大及其常委会,经济特区所在的市人大及其常委会,国务院各部委以及省、自治区、直辖市的人民政府和较大的市的人民政府,在各自权限范围内,均享有立法权。2015年,全国人大对《立法法》进行了修改。在这次修改中,许多内容都体现了在民主集中制之下对中央权威的维护,包括“规范授权立法”、“明确细化税收法定原则”、“界定地方政府规章边界”、“加强备案审查”等等。但是,在另一方面,它也体现了“充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。如增加设区的市、自治州的人大及其常委会地方性法规的制定权,以及设区的市、自治州的人民政府的地方政府规章制定权,从而使得拥有地方立法权的主体数量大大增加。从法规数量来看,《立法法》修改后,有权制定地方性法规的市一级人大及其常委会就将达到300个,地方性法规数量将会大大增加。
     
      在这种背景下,如何处理好“中央统一领导”和“发挥地方的主动性、积极性”之间的关系?特别是,如何在地方立法权扩容的背景下,继续依据民主集中制原则维护中央权威?应该说,合宪性审查制度的发展,对于维护国家的法制统一,保证中央政令畅通,确保全党全国团结统一,具有重要的作用。
     
      如前所述,合宪性审查制度的基本内容,在于依据宪法来审查各个位阶的法律规范,维护国家法秩序的统一。一旦地方立法、或者地方各级国家机关的活动与宪法、法律或中央政令存在抵触的地方,可以通过合宪性审查的方式予以纠正,以维护宪法和法律的权威,确保中央的决策部署得到充分落实。即使在某些存在联邦和州分权的联邦制国家,依据联邦宪法审查州法律的违宪,以保障国家的法制统一和国家政策的贯彻,也是一种通行的方式。与之相对,在实行民主集中制的国家,合宪性审查制度的完善将更有助于加强中央权威,保障中央决策的顺利落实。总之,合宪性审查制度是否得到确立、是否得到真正的贯彻实施,直接关系到人民的利益与国家的命运,并对执政党依宪执政造成影响。我们应当从国家治理体系和治理能力现代化的战略布局,着眼于中国共产党长期执政的高度,充分认识合宪性审查制度的重大意义,切实加强宪法实施的监督。
     
      四、合宪性审查的主体
     
      由于各国的宪法体制与文化不同,合宪性审查机关的形式是多种多样的。据对193个国家宪法文本的分析,合宪性审查机关的类型主要有四种形式:世界各国宪法监督制度的类型分布[5]

     
      1982年,宪法修改委员会曾研究设立专门宪法监督机构的方案,如全国人大下设专门的宪法委员会、全国人大常委会下设宪法委员会、由最高人民检察院来监督宪法实施、设立宪法法律委员会,与其他专门委员会平行等。《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》提到的方案是上述第一种方案和第四种方案的折中。
     
      长期以来,学界一直主张在全国人大体制下建立专门的宪法监督机构,实质性地推动合宪性审查工作。结合十九大精神的学习,笔者认为,为了解决宪法监督机构缺乏专门性与权威性的问题,可以建立具有专门委员会性质的宪法委员会,由最高权力机关成立专门委员会来负责监督宪法实施有利于增强监督的权威性,提高宪法实施的水平。对此,笔者建议,由全国人大设立专门的宪法委员会,协助全国人大及其常委会监督宪法的实施,并负责研究审议违宪争议,拟定争议处理决定[6]。根据《宪法》70条第1款规定,全国人民代表大会在基于现有的专门委员会之外,还可以设立“其他需要设立的专门委员会”。实践中,全国人大基于工作需要,已经增设了内务司法委员会、环境与资源委员会、农业与农村委员会等三个专门委员会,使得专门委员会的数量达到了九个。为适应法治国家建设的新要求,由全国人大通过决定设立专门委员会性质的宪法委员会,不仅存在明确的宪法依据,而且具备成熟的实践基础。
     
      因此,在推动合宪性审查工作的过程中,率先设立宪法委员会是现有制度条件下有效实现宪法监督制度的稳健方案。一方面,设立宪法委员会只是对现有宪法监督制度的完善,不会使现有的国家权力架构发生改变,也不需涉及到宪法的修改,具有极强的可操作性。另一方面,现行宪法所确立的全国人大及其常委会监督宪法实施的体制,在1982年修宪时经过了充分的讨论,在修宪者看来,这是符合人民代表大会制度这一根本政治制度的监督体制。现行宪法自颁布施行以来,针对宪法监督制度的完善,社会各界虽然提出了很多方案,但从维护政治稳定、制度稳定的大局出发,要在满足法的安定性的基础上,遵循“不轻易修改宪法,不轻易变动宪法规定的权力结构,充分发掘现有的制度资源”的原则要求。
     
      宪法委员会是全国人大下设的专门委员会,受全国人大领导,在全国人大闭会期间,受全国人大常委会领导。它接受全国人大和全国人大常委会交给的任务,专门负责违宪争议的研究、审议,以及争议处理决定的拟定工作。作为全国人大的办事机构,宪法委员会不具有独立性,它的决议仅具有建议性质,最终的处理决定仍应以全国人大或者全国人大常委会的名义作出。概括言之,作为专门委员会,宪法委员会的职能在于协助全国人大及其常委会监督宪法实施的工作。因此,应从以下几个方面归纳宪法委员会的功能定位:
     
      (一)负责全国人大及其常委会工作中的宪法问题的具体办理
     
      一是负责对提交全国人大及其常委会表决的决定决议草案作出事前的合宪性审查,二是负责对生效的规范性法律文件进行合宪性审查。
     
      (二)审查的启动采用主动审查与被动审查相结合
     
      从审查的启动方式来看,首先可以确立宪法委员会主动启动审查的机制,在条件成熟时,也可以建立机制,在公民和其他组织提出请求和建议的前提下,被动启动审查程序。
     
      (三)与其他专门委员会的关系
     
      从职能分工角度看,宪法委员会与其他专门委员会之间是平行关系,其组织和任命程序可以比照现有的专门委员会的组织进行,不需要单独设定组织程序。此外,可以将各专门委员会协助全国人大及其常委会监督宪法实施的职责,统一调整由宪法委员会承担。
     
      (四)与法律委员会的关系
     
      宪法委员会设立后,需要对现行法律委员会的一些职权进行调整,并入宪法委员会。在对法律草案的合宪性审查方面,宪法委员会与法律委员会需要做出职能上的分工:宪法委员会处理宪法问题,法律委员会主要负责。法律草案进行统一审议。
     
      五、合宪性审查的筛选程序
     
      合宪性审查是一套程序性安排,在考虑制度设计时,也要同步研究具体程序问题。比如,案件的合理筛选程序,使审查机关能够选择具有普遍性和广泛性与争议性的案件。只有具备这样一套相对完善的筛选机制,才能充分发挥合宪性审查的优越性,避免过多案件进入审查程序,进而减轻审查机关的负担。
     
      在美国,宪法案件要想被法院接受,需符合“诉讼资格”、“成熟性”、排除“政治问题”审查等基本条件。在此基础上,一个案件要想通过“调卷令”或者上诉而被美国联邦最高法院受理,还有更严格的标准,包括:必须要有调卷价值(包括但不限于巡回区法院之间存在冲突、属于全国性的宪法争议、以及亟待进一步明确的法规范)、符合四票规则(调卷令申诉需获九名大法官中的四票方得获得许可)等[7]。按照这些筛选标准,尽管每年被提交到联邦最高法院的案件有7000件左右,但最终仅有1.4%,也就是约100个案件被受理。
     
      在德国,《联邦宪法法院法》明确规定了“受案范围”,并对受理宪法案件设置了严格的条件。比如,针对公民个人向宪法法院提起的“宪法诉愿”,《联邦宪法法院法》设置了以下“受理要件”:(1)申请主体:凡具有“基本权利能力”的主体,“任何人”均能提出申请;(2)申请标的:必须针对公权力的行使提出;(3)申请权能:应当证明存在基本权利被侵害的可能性,并且这种侵害是针对申请人自身的、现实存在的和直接的;(4)司法救济的穷尽和辅助性:申请者必须穷尽一切可能的司法救济途径才能提出宪法诉愿;(5)形式和期限:要求必须以书面形式提起,并符合期限限制[8]。在这些条件的严格约束下,尽管每年被提交到宪法法院的宪法案件有将近6000件,但仅有5%被受理。{7}
     
      在我国,以《宪法》和《立法法》的相关规范为基础,也可以设置相对合理的“宪法案件筛选标准”。只有符合这些标准,由公权力机关以外的公民和法人提起的审查申请才能够被全国人大常委会受理,进而从数量上得到控制。合宪性审查机制的有效运用有助于保障公民和其他社会组织参与的积极性。在现有的公民、企事业组织、社会团体等提出审查建议的机制之外,从积极发挥人民政协和统一战线的民主监督作用的角度出发,还可以由人民政协组织引导各民主党派、人民团体和社会各界人士参与宪法监督,共同维护宪法权威。但任何参与必须在法律程序内有序进行,不能超越法治的轨道。通过“宪法案件的筛选机制”的妥善设计,就可以达到既促进社会各界都积极参与维护宪法权威,又保证宪法监督稳健、有序展开的效果。
     
      同时,这种对违宪法律的筛选机制有助于区分宪法问题与法律问题的界限,确定明确的宪法问题标准,区分“法律问题”与“宪法问题”。在这一审查中,可以借鉴许多国家宪法监督制度中存在的“宪法问题回避审查”的原则,将既涉及法律问题、又涉及宪法问题的争议,尽可能作为“法律问题”来处理。这样,大部分要求审查规范性文件的申请,即使在受理后,也都会被作为违法问题而得到审查,相对敏感的“违宪审查”事实上将很少被启动。
     
      据学者统计,在德国联邦宪法法院成立后将近40年间,所涉及的联邦法律是否合宪的案件总计约4020件,其中宣告违宪的102件,仅占案件总数的2.5%;而且随着宪法判例的累积,违宪判决在数量上呈不断递减趋势,到20世纪80年代以后,宣告违宪的案子所占比例仅为1.5%。{6}根据其他国家的经验,在设立宪法委员会专司宪法监督职能后,最终被作为违宪争议而审查的,每年大体上保持在5件左右。宪法委员会在是否接受违宪审查申请上,具有完全的主动性。在启动合宪性审查以后,最终会被认定为违宪的,一定是那些不利于国家法制统一、有损国家核心利益的规范性文件和其他违反宪法的公权力行为,在数量上是有限的。基于严格的法律标准,在严格控制宪法案件数量后,仅仅对个别公权力行为予以宣告违宪,并促使相关国家机关进行改正和完善,有助于增强党的威信,体现党的领导力量。
     
      六、合宪性审查程序的启动
     
      (一)完善备案审查制度
     
      在我国,备案审查制度是合宪性审查工作的重要基础,也是与合宪性审查内在联系的制度安排。宪法委员会要协助全国人大和常委会更好地行使宪法监督的职权,并设立完善的办事机构,明确其职能。
     
      其中,针对法律、行政法规、地方性法规的备案审查是推进合宪性工作展开的重要环节。据统计,2016年,全国人大常委会共收到群众、组织提交的法律审查建议92件,对28位审查建议人进行了书面反馈;共对8件行政法规、24件司法解释逐件逐条审查,对发现的跟法律不一致、相抵触的文件,予以督促纠正。{8}但是,目前尚未存在公开撤销的案例,为此,我们还需要进一步加强备案审查制度建设。
     
      首先,加强监督机构的合作。目前,全国人大常委会和有地方立法权的地方各级人大常委会都有备案审查的权力,国务院和省级政府也对规章有备案审查权。有的立法文件要报送多个机关备案。不同性质、层级的国家机关都有备案审查权,有助于提高审查的频率,保证立法文件的合宪性、合法性,但也带来备案审查资源的浪费、责任能力与责任感不对应的情况。应当建立监督机构的协调沟通机制,加强相互合作,使备案审查的标准、程序、处理方式相互衔接。
     
      其次,扩大备案审查中的公众参与。自2004年至2014年,由公民或其他组织向全国人大常委会提出的各类审查建议累计有1137件,其中符合备案审查范围的474件。{9}但对公民的违宪违法审查建议的处理透明度不够,缺乏相关信息公开。目前,公民如何参与备案审查还没有具体的法律制度规定,有待加强。未来可以考虑以现有的法规备案审查室为基础,完善宪法委员会的办事机构。
     
      法规备案审查制度是为实施《立法法》的相关规定而设立的。目前,法规备案审查室的工作主要是根据《立法法》《监督法》以及2005年12月16日十届全国人大常委会第40次委员长会议修订的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和该次委员长会议通过的《司法解释备案审查工作程序》开展工作。根据《监督法》和《司法解释备案审查工作程序》的规定,法规备案审查室的工作范围扩大到对司法解释的备案审查工作。
     
      虽然法规备案审查室对于协助全国人大常委会监督宪法实施起到一定的作用,但法规备案审查室能够发挥作用的空间也有限。如成立宪法委员会,并将法规备案室转隶为它的工作机构时,应当考虑其职能集中于以下方面:与法规和司法解释备案审查有关的工作;协助宪法委员会向全国人大常委会提出宪法解释的议案;协助宪法委员会在法律、行政法规制定过程中对其草案进行是否与宪法或法律抵触提出意见;协助宪法委员会进行法律解释的工作。
     
      (二)启动合宪性审查的程序
     
      对合宪性审查工作的意义与功能,大家是有共识的,需要选择合适的方式及时启动。这里可能出现的一个认识问题是,开展合宪性工作,是否与全国人大的最高国家权力机关地位相矛盾?如将一项法律或者行为宣布违宪,是否影响权力机关体系的稳定性?笔者认为,我国的合宪性审查主要包括法律、法规等。其中全国人大对常委会制定的不适当的法律可以撤销与变更,也就是说,全国人大作为宪法监督机关,对常委会的立法行为负有审查的义务,包括事先、事中与事后审查。但在我国,合宪性审查主要不以法律为审查对象。依据宪法和《立法法》,合宪性审查主要针对的是法规,而非法律。事实上,全国人大及其常委会的立法质量总体较高存在的违宪疑义也很少。
     
      由全国人大及其常委会依据宪法去审查违宪争议,会加强人民代表大会制度这一家根本政治制度。
     
      全国人大及其常委会制定的法律合宪性,主要应该在立法过程中予以保障。四中全会决定要求“使每一项立法都符合宪法精神”,具体到制度设计,我们认为,可以通过“立法过程中的合宪性控制”来实现。如宪法委员会的职能之一是“对提交人大表决的决定决议草案作出事前的合宪性审查”,在法律的制定过程中,可以专门增加一个程序,就是由作为专门委员会的宪法委员会,就该当法律草案是否符合宪法进行专门研究并给出报告,实际上属于事先的合宪性控制。这方面,法国的经验是可以借鉴的,虽采取不同立法体制,但对法律正式发布以前,根据一定程序对其审查是十分必要的。
     
      根据法国1958年宪法的规定,宪法委员会可就议会通过的法律进行事前审查,具体而言,根据审查对象的不同分为以下两种形式:
     
      第一,对普通法律进行事前的依申请审查。即议会通过的普通法律在其公布以前,可经总统、总理、国民议会议长和参议院议长提请宪法委员会审查其是否符合宪法,1974年修宪又将60名国民议员或60名参议员新增为提请主体。
     
      第二,对组织法、议会两院内部规程和提交全民公决的法律案进行事前的强制性审查。换言之,相关组织法经议会通过后正式公布之前必须提交宪法委员会以宣告其是否符合宪法。国民议会与参议院的内部规程亦然。2008年修宪进一步将提交全民公决的法律案亦纳入此种审查的对象,以防止违宪的法律案被全民公决通过。
     
      前述事前审查所处的时间节点是:一方面,被审查的规范已经完成立法程序,议会两院已经完成通过该规范的所有手段,包括三读和两院分别表决通过;另一方面,被审查的规范仍未正式颁布和付诸实施。也就是说,在法国式事前审查中,其实被审查的规范对于立法程序而言已经是一个终局的文本,这个文本其实已经脱离立法程序,只不过在其颁布或实施以前进行审查,它并不是对法律草案的审查。当然,法律草案在制订和审议过程中也可能出现合宪性问题,因此在特定情况下也会有内部的审查和评估程序,但这种程序都不是终局性的。比如,在进入议会程序以前,政府必须要对法律案进行效果评估,然后由最高行政法院进行审查。最高行政法院可能会在咨询意见中提出政府法律案与既有法律或者宪法有抵触,但最高行政法院的认定并不是终局性的,对于政府也没有法律上的拘束力。即使最高行政法院在咨询意见中认为法律案存在违法问题,政府仍然可以不受其拘束而将法律案向议会提出。终局性合宪性判断的权力由宪法委员会行使。
     
      从比较法的角度看,近年来,许多强调“议会主权”的国家,如英国、加拿大、新西兰、荷兰,都在建立和发展自己的违宪审查制度。这种违宪审查制度被称为是“弱型的违宪审查”,其基本特征就在于维护议会在一个国家政治体制中的至上地位。例如,在英国,尽管最高法院可以依据《人权法》审查议会立法,但最高法院首先要尽可能把议会立法解释为与《人权法》一致,确实无法做出这种“一致解释”,最高法院做出一个“不一致宣告”,但不能废止该项法律。而最终该项法律仍然交给议会处理,由其自我修改。这种做法,表明违宪审查制度完全可以在尊重立法机关的前提下进行。
     
      七、结论
     
      落实十九大有关法治建设的目标是建设社会主义法治国家的基础性工作。笔者认为,以设立专门委员会性质的宪法委员会为组织载体,通过整合和调整原有的备案审查制度,并建立相关的程序和机制,就可以在不变动既有体制的前提下最大限度地完善我国的宪法监督制度,发挥合宪性审查工作的作用。推进合宪性审查工作,对于加强党的领导、维护宪法权威、深入推进改革、完善社会主义法律体系,具有重大意义。有关宪法监督机关的专门化与程序机制具有明确的宪法依据和充分的经验基础,政治上稳健的方案。对可能案件数量增多的问题,可以通过设置案件筛选机制、合法审查与合宪审查分流机制加以适当控制,有效降低各种风险。实践表明,健全的宪法监督制度是宪法得以实施的根本保障。宪法实施与监督的效果将直接影响依法治国实践过程。我们需要以此为契机,积极推动宪法实施监督的制度化、规范化与程序化,通过认真实施宪法回应人民对美好生活的向往。

    【作者简介】
    韩大元,法学博士,中国人民大学法学院教授、博士生导师。
    【注释】
    [1]莫纪宏:《推进合宪性审查——“依宪治国”重要举措》,载《北京日报》2017年11月6日第13版。
    [2]主要内容可参见〔德〕克劳斯·施莱希、斯特凡·科里奥特:《德国联邦宪法法院:地位、程序与裁判》,法律出版社2007年版,第392页以下。
    [3]相关数据统计自《世界各国宪法》编辑委员会编:《世界各国宪法》(四卷本),检察出版社2012年版。
    [4]如在加泰罗尼亚独立问题中,西班牙宪法法院2015年12月驳回加塞罗尼亚开启“脱西”程序的诉求。11位法官一致反对加泰罗尼亚的独立决议,裁决加泰罗尼亚必须暂停此独立决议。该判决为中央政府后续基于《西班牙宪法》第155条的行动提供了正当依据,有力地维护了西班牙的主权与国家统一。
    [5]该表格统计数字统计自《世界各国宪法》编辑委员会编:《世界各国宪法》(四卷本),检察出版社2012年版。
    [6]韩大元:《健全宪法解释程序机制的三个基本问题》,收录于韩大元主编:《中国宪法年刊(2014年卷)》,法律出版社2015年版,第113页。
    [7]相关详细论述可参见韩大元、张翔等:《宪法解释程序研究》,中国人民大学出版社2016年版,第114页以下。
    [8]内容详见张翔:《宪法案件的筛选机制——我国启动宪法解释的技术障碍的排除》,收录于韩大元主编:《中国宪法年刊(2012年卷)》,法律出版社2013年版,第105页。
    【参考文献】
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    {3}〔韩〕成乐演.宪法学〔M〕.首尔:法文社,2006.
    {4}韩大元.论合宪性推定原则〔J〕.山西大学学报(哲学社会科学版),2004,(3):50-57.
    {5}韩大元.加强宪法监督是全面推进依法治国的根本保障〔N〕,人民法院报。2015-12-03(05)。
    {6}翟国强.宪法判断的正当化功能〔J〕.法学研究,2012,(1):77-87.
    {7}田伟.德国宪法解释机制概述〔N〕,人民法院报。2015-12-04(08)。
    {8}良法善治写担当——盘点2016年全国人大及其常委会工作〔M〕.人民日报,2017-03-01(18)。
    {9}杜青林.健全宪法实施和监督制度〔N〕.人民日报,2014-11-11(06)。

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