论依法推进城镇化建设的三维目标
2018/7/31 8:35:19 点击率[75] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】《黑龙江省政法管理干部学院学报》2018年第4期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】城镇化法治建设的根本任务是,塑造依靠共同规则整合秩序的异质生活共同体。依法推进城镇化建设的三维目标包括,保障公民住有所居、确保生态环境卫生宜居、构建财政基础坚实的公共服务机制。保障公民居住权才能为城镇化发展集聚人才资源。吸纳公众参与环境保护才能促进城镇可持续发展。完善公共服务才能不断优化促进公民全面发展的社会条件。
    【中文关键字】社会保障房; 城乡规划; 公众参与; 环境保护; 公共财政
    【全文】

    城镇化是一定地域空间内的人群参与构建活动空间与秩序的文明进程。作为地域综合体重要表现形式的城镇,在空间上的景观特征与功能上的要素集聚特征,是社会生产与生活关系的直接外观。城镇化是在特定地域空间内,同质的生活共同体逐渐接纳外来人群,共同参与各项社会活动,从而逐渐演化为依靠共同规则整合秩序的异质生活共同体,使空间景观的转换与人文氛围的调适相互促进的社会文明发展过程。对城镇化过程中的法治建设问题进行研究,可以选择从土地等自然资源配置、市场领域的自主发展、社会领域的民主自治、公共服务的协同分工、政府的管制策略以及法律制度的配套建设等方面展开。立足现实问题紧迫性的视角来看,合理布局社会保障住房、吸纳公众参与环境保护、加快完善公共财政制度,从而为公民在城镇中安居乐业创造基础条件,显然是在强调“人本城镇化”宗旨的社会背景下应当首要关注的问题。

    一、合理布局社会保障住房 

    从人本城镇化的目标来看,公共服务质量、公民权利保障水平是政府职责设置与履行状况的直观反映。在市场领域对税赋水平的合理调控、对平等竞争秩序的有力保障,在社会领域对教育、卫生等关涉民生问题的妥善解决,在生态方面对自然资源的合理使用、对环境质量的大力保障,在政治方面的行政决策公众参与、问责制度法治化等问题,都关系到城镇化建设的进度与水平。从民生保障的基本需求角度而言,社会保障房的建设布局是反映政府提升人本服务水平诚意的基本标志。

    通过推动合理布局的保障房建设,降低工薪阶层的通勤成本,让农民工居有其所,是支持农民工群体融入城生活的重要举措。在城镇化建设过程中,公民权益的保障程度与公共服务的质量状况是一体两面的关系。公民的工作、教育、居住、出行等权益的实现可能,直接取决于政府的公共服务是否到位。尽管市场机制与社区机制应当与政府机制共同发挥作用,但是政府提供公共服务的作用不容忽视,特别是在发展中国家政府处于强势地位的情形下更是如此。如果普通公民无法获得作为异质共同体成员参与营构城镇化空间的机会,那么在这一空间内从事生产与交往活动的过程中,某一类群体就可能遭遇在制度上最少受惠、在空间中需要付更多精力与成本的窘境。通过法律程序的规制来限缩政府恣意行为的空间,才能使其作为或然的公共利益代表者勤恳地恪守职责,守护与扩充空间正义与发展正义的实现可能。

    政府兴建的保障房可能布局在偏远区域,将直接增加居民的生活成本与时间成本,违反社会公平的价值取向要求,所以在规划设计环节重视相邻小区混居模式的要求,具有深远的社会意义。优势群体垄断土地与空间资源配置与调整的决策权力,可能造成制度上较少受惠群体的权利贫困、机会贫困、能力贫困,激化贫富差距现象触发的社会矛盾。部分地区利用GIS技术对公共设施布局进行规划的经验,值得其他地区借鉴。“高收入阶层与低收入阶层分别居住在相邻或相对的小区,有各自独立的活动空间,但中间以公共绿地或共同活动广场为纽带衔接,就能够形成既融合又分散的混居模式。[1]为实现不同类型小区连接式混居的设计目标,需要在公共服务设施配套安排方面借助现代数据处理技术的帮助。数据处理技术能够通过对海量数据的收集与分析形成科学的结论,为公共服务规划的制定提供可靠的依据。例如,在保障房建设方面,“厘清保障性住房空间选址、布局和空间质量分配之间的关系,充分利用GIS工具和空间分析相关方法,对于空间数据管理、分析和可视化表达的优势,是未来解决大规模保障性住房空间选址、布局问题的重要途径。[2]必要的技术支持可以降低公众参与的门槛。

    综上所述,在城镇的土地与空间资源能够被资本力量用来生产不同功能建筑的时代条件下,注重中下层居民在城镇生活中的居住权益保障,是确保城镇可持续发展、促进社会和谐进而实现城乡一体化目标的重要条件。因此,合理布局社会保障住房是在编制、修改城乡规划环节需要高度重视的问题。在城镇化建设过程中,需要注重吸纳公众参与城乡规划的制定,并监督城乡规划的落实和变更情况。

    二、吸纳公众参与环境保护 

    在城乡规划、城市治理、环境保护等领域给公众预留参与空间是推动协同共治工作顺利开展的必然要求。生态文明建设的迫切性对综合编制和落实城镇发展规划提出了现实要求。只有坚持城乡一体化的发展理念,构建政府、社会、市场合理参与的机制,才能遏制环境污染不断升级恶化的趋势。如果仅靠政府增加财力、人员编制来解决环保乏力的问题,就无法有效应对日益严峻的生态危险。

    虽然在加强环境保护方面,吸纳公众参与会对政府的决策与执行惯例造成冲击,但在预防矛盾爆发与被动应付问题之间,政府显然应当选择前者。作为社会分工细化趋势必然结果的社会阶层分化现象,使得不同群体的利益偏好出现显著分歧,所以强势政府单方统筹整体利益的能力自然会相对弱化。为了实现施政行为兼顾多方利益的目标,在合理性与正当性之间寻求平衡,就成为吸纳公众参与的首选理由。“城镇化过程中很多国家都有过惨痛的经历,如英国伦敦烟雾事件、比利时马斯河谷烟雾事件、爱知县米糠油事件、日本四日市哮喘事件等环境公害事件;环境污染、交通堵塞、水资源缺乏、住房短缺等城市病。”[3]随着社会阶层间贫富差距的增大,中下层会对于未社会财富增长的溢出效应中获益,反而直接承受环境污染损害的后果,产生强烈的不满情绪,从而可能推动社会矛盾的升级。因此,“政府应加大对生活垃圾无害化处理、污水处理等环境设施建设的投入力度,改善城市卫生环境,提升水质。与此同时,大力发展循环经济,实现工业发展的低消耗、低污染、高效益。”[4]在生态风险预防的制度安排方面,需要对可能污染环境的企业依法收取专项基金,以促进行业自律和企业积极履行保护环境的义务。当然,除了发挥排污权交易制度作为市场化手段的基础作用,也可以从经济效益方面引导企业做出节能减排的积极选择。

    综上所述,在城乡规划、环境质量评估等应当合理吸纳公众参与的程序中,充分听取不同阶层、群体的正当利益诉求,能够提升城镇范围内的经济发展质量、避免严重环境污染事件发生。市场机制与政府监管机制的合力作用,可以降低公众无序参与影响经济发展的概率,促进社会和谐状态的生成。

    三、加快完善公共财政制度 

    政府提供的公共服务质量取决于政府财政能力与市场机制的支持力度,直接影响到人本城镇化目标的实现程度。由于我国的经济发展呈现出政府依靠国家所有制度的安排掌控自然资源要素市场主导权的特点,所以地方政府借助转让自然资源要素的使用权可以获得较为可观的财政收入。这种状态的持续导致政府在完善公共财政制度方面的动力不足。但是,过度依赖政府与国有企业对自然资源要素市场的垄断,可能产生与民争利的社会问题,因此构建完善的公共财政制度才是更为合理的制度选择。

    “政绩锦标赛”的激励考核机制推促下,各级主政官员会不由自主地将上级部署的发展任务分解为具体的工作目标,由此形成中央督促的压力下地方官员争先完成施政计划以获取升迁机会的火热场景。在过去的数年间,政府倾向于储备更多工业用地作为招商引资的筹码,所以居住用地的有限供应既导致房价高攀,又使得外来务工人员被严格限制进入城市,因此城市规模的扩张并未促成产业集聚与人口汇集的协同效应,城市服务业价格因为人工成本的提升而逐渐提高,不仅外来务工人员的定居可能微乎其微,城市高技能劳动力人群的生活质量也难以获得保障。地方事权与财权尚未在制度层面协调配置的现实处境,也在一定程度上迫使地方官员借助土地城镇化的方式,采取商住用地与工业用地的倾斜性收费与供给策略,来创造任期内的繁荣发展景象。

    构建符合城镇化发展需要的公共财政制度,是完善基本公共服务的前提。通过征收社会保障税等税种,有助于解决基层政府的财力与提供公共服务的职责不匹配问题。目前的财政转移支付办法仍按照缴税多则多返还的思路运行,但不能解决各地区经济发展水平与税收征缴能力差异的问题。因此,应当考虑将“转移支付的返还办法改系数法为因素法,按照新型城镇化发展的公共设施和公共服务的具体内容,确定转移支付规模和力度。”[5]1994年实行分税制以来,税收返还、体制补助、结算补助等不符合均等化要求的做法仍然在延续,未来的改革方向应当是逐渐实现均衡化转移支付的目标,进而为缩小地区差距、城乡差距创造必要的公共财政条件。

    综上所述,财政转移支付制度是缩小各地经济实力差距的有效安排,可以保障各地公共服务水平的协调提升。在房地产市场的购房需求日趋饱和的形势下,政府依赖“土地财政”负担公共服务开支的做法将难以维续。地方债务危机凸显的局面,促使政府必须将完善公共财政制度提上议事日程。尽管在土地使用费数额巨大的情形下,再推动征收房地产税可能难以有效回应关于重复征收税费的质疑,但在取消营业税的条件下拓展地方税源的客观要求却理应受到重视。

    结语 

        总而言之,发达的城镇化不仅表现为物质形态,更表现为良性运行的城镇文化系统。“既需要逐步走出以威权方式进行显著非均衡资源分配模式的窠臼、实现资源汲取方式的现代化,又需要对城镇化中不断涌现的新力量进行制度化的参与吸纳与诉求回应。”[6]法治认同与城镇文化系统有机结合的锲入点,即在于公众参与程序的构建,依赖公民联合行使权利、通过组织代表个体行使权利的现实可能。倘若对城镇化自然演进的机理做出简要的概括,首先应承认政府与市场、社会的力量,需要在民主、法治的框架内进行有效博弈的必要性。重大决策的法治化、信息公开的实在化和市民参与的常态化,是在城镇化建设过程中展开程序性调控和规制的必要条件,可以有效解决新型城镇化建设过程中的主体异质性、利益多元化和对立化以及评价基准过程化等难题。

    【作者简介】

    刘辉,男,苏州大学王健法学院,全日制博士研究生。

    【参考文献】

    [1]常成,詹兰,尚庆学,杜静.关于南京市保障性住房混居模式的可行性研究[J].工程管理学报, 2015,(2).

    [2]张祚,陈昆仑.城市大规模保障性住房空间决策——相关问题与研究综述[J].湖北大学学报(哲学社会科学版),2016,(1).

    [3]张玉春.广东省新型城镇化指标体系研究[J].管理探索,2016,(7).

    [4]韩振燕,王珏.新常态下新型城镇化指标体系构建——以江苏省南京市为例[J].商业经济研究,2016,(8).

    [5]何涛.促进新型城镇化发展的财税政策问题研究[J].农业经济,2016,(11).

    [6]黄建洪.中国城镇化战略与国家治理现代化的建构[J].苏州大学学报(哲学社会科学版), 2016,(2). 


    本网站文章仅代表作者个人观点,不代表本网站的观点与看法。
    转载请注明出自北大法律信息网
0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
资源导航
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码