人大专门委员会制度的历史叙事
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【法宝引证码】
    【学科类别】国家机构组织法
    【出处】《一个人大工作者的回顾与研究》
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】人大专门委员会;一个人大工作者的回顾与研究
    【全文】

      人大专门委员会是人大及其常委会的重要常设工作机构。我国人大专门委员会制度,经历了一个从无到有,逐步健全的过程。
     
      五四宪法规定的人大专门委员会制度
     
      1954年9月,我国第一次全国人民代表大会的召开,标志着人民代表大会制度的正式建立。一九五四年宪法规定,全国人大是最高国家权力机关,也是行使国家立法权的唯一机关。
     
      由于对如何履行最高国家权力机关的职责,开展立法和监督工作缺乏经验,宪法只规定,全国人大设定民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格委员会和其他需要设立的委员会。
     
      这四个法定的委员会在实际工作中,民族委员会、法案委员会有一些日常工作,并设有工作机构。如法案委员会要协助常委会起草法律、审查修订法律和解释法律。一届全国人大常委会曾经对法律、法令作过20多次解释。其他两个委员会只是每年一次的代表大会期间开展工作,从严格意义上,还算不上全国人大的常设工作机构。
     
      1957年对完善专门委员会制度的探索及结果
     
      1956年9月召开的党的第八次全国代表大会,确定了扩大人民民主、健全社会主义法制的方针。鉴于苏联斯大林问题的严重教训,当时党和国家对扩大民主、加强监督尤为重视。
     
      根据党的八大精神,到1957年上半年,全国人大常委会副委员长兼秘书长彭真,领导和组织机关党组,围绕立法和监督两项中心任务,重点研究从制度上加强经常性工作的问题。
     
      1956年11月15日至1957年2月1日,彭真率全国人大代表团访问了苏联、捷克斯洛伐克、罗马尼亚、保加利亚、阿尔巴尼亚、南斯拉夫六国。在历时79天的访问过程中,着重了解了六国议会的情况,包括议会的组织、常设委员会(即专门委员会)的工作范围和工作方法、议会在国家政权中的作用等,回国后整理出13份专题材料。
     
      在全国人大讨论关于访问六国情况的报告时,彭真提出:可以考虑在全国人大增设几个委员会,与国务院各部门实行“对口监督”。他说:解决问题要有对立面,要唱对台戏。人大要增设一部分机构,搞些专职代表,把工作充实起来。
     
      彭真提出“对口监督”,是言之有据的。
     
      此前,中央领导核心曾经讨论过人大的工作方针问题。刘少奇在八大政治报告中提出,要认真有系统地改善国家机关,要加强各级人民代表大会对政府的监督。
     
      彭真曾经回忆说:
     
      “1956年人大考虑搞八个专门委员会时,少奇同志主张‘唱对台戏’,毛主席也同意,认为这有利于中央从不同角度考虑问题。”[1]
     
      周恩来在1956年7月21日的讲话中谈到改进人大工作时说:
     
      “人民代表提出的意见,政府要出来回答。回答对了,人民满意;不对,那就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学,那是剥削阶级专政的制度,但是西方议会的某些形式和方法还是可以学的,这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话说,就是允许‘唱对台戏’,当然这是社会主义的对台戏。”[2]
     
      邓小平在1957年4月8日的讲话中说:
     
      “党要受监督,党员要受监督。八大强调了这个问题。毛主席说,要唱对台戏,唱对台戏比单干好。”[3]
     
      在彭真的直接领导下,开展了健全人大制度的研究与探索。具体牵头这项工作的是全国人大常委会副秘书长、机关党组书记张苏。法案室副主任武新宇、副秘书长兼研究室主任吴克坚等一道参与调研。
     
      关于健全人大工作机构的课题,基本的共识是增设若干常设委员会,协助常委会进行立法和监督。彭真在大家调研的基础上,提出了增设司法检查、工业、商业、交通、农业、文教、城市、社会福利等委员会,搞些专职代表,把人大工作充实起来。
     
      这就是后来人们习惯所称的“八大专门委员会”。
     
      1957年5月8日,关于健全人民代表大会制度的几点意见的报告最后稿,以中共全国人大党组的名义正式报彭真并中央。与此同时,还研究了相应修改宪法和有关组织法的问题,以待中央一旦批准,便为设立八个专门委员会和其他完善人大制度的举措,做好立法工作。
     
      20世纪50年代,是我国社会制度急剧变革、政治风云连生变幻的时期。这个完善人大制度、成立专门委员会的报告,上报以后,很快被搁置下来,没有下文了。回顾研究其中原因,主要在两个方面:
     
      其一,从客观形势看,上报文件的时机,正处在开展整风、酝酿反右的日子里。紧接而来的是一场全国性的反右派运动。这就把加强人大组织建设和日常工作放到一边了。
     
      其二,党和国家高层领导,由于对人大制度和人大工作的开展,缺少直接的实践经验,心中底数不足,意见也不完全一致。
     
      这可以从两个方面得到佐证:人大建立初期,在人大及其常委会活动中,民主气氛相当活跃,无论中共党员还是民主党派、无党派人士,开会时多能踊跃发言,提出问题或批评建议。中央领导同志也重视这些意见和建议。据统计,周恩来总理曾16次列席人大常委会,听取大家的意见。但是,有些询问和意见,也是不好回答的难题。
     
      例如,有的党外的委员,过去曾是著名的军事将领,曾经提出问题,说美苏两国都有了原子武器,面对这种形势,我国是否也应抓紧核武器的研制。这类问题,因属于国家核心机密,当时回答不是,不回答也不是。如果专门委员会从监督角度不断提出此类问题,感到很难办。[4]
     
      又如,中央提出的关系国家大计的某些方针政策,能否得到人大的响应和落实,也有些担忧。在议论到八个专门委员会发扬民主、发挥监督职能时,毛泽东主席提出,我们这里定的一些事情,如果人大辩论起来,能够通过吗?彭真答道:“吵几天也就过去了,通过还是没有问题的。”另一位中央负责同志说,耗费时间太长,我们可赔不起。领导层意见不很一致,设立专门委员会一事也就搁下了。[5]
     
      1957年的反右派斗争,是国家政治生活转入不正常的重要拐点和标志。反右运动中,一些主张加强民主、法制建设的意见,被作为“以法压党”的“右派言论”予以批驳,人大“八大委员会”的设计方案,在“文化大革命”中则被戴上了“向党夺权”的帽子。
     
      这之后,自1954年以来一度活跃、初显生气的人大工作难以正常开展。人大会议不能正常召开,二届人大第三次会议先后推迟三次,与二次会议间隔了23个月。宪法规定的国家年度经济计划、预算在大跃进时期一再变化,拿不出确定的东西来交人大审议。立法工作基本停顿,监督工作流于形式。[6]到“文化大革命”时期,从1966年7月开始,长达八年零六个月时间内,全国人大及其常委会没有举行过一次会议。
     
      由于人大工作的停滞,作为人大常设工作机构的专门委员会自然也就无事可做,更谈不到从制度上加以完善了。1975年修改宪法,索性删去了五四宪法中关于专门委员会的规定,专门委员会制度在人民代表大会制度中消失了。
     
      八二修宪中确立人大专门委员会制度的过程
     
      1978年2月召开的党的十一届三中全会,开辟了改革开放和社会主义建设的历史新时期,人大制度建设和人大工作随之进入了新的发展阶段。
     
      1980年9月10日,五届全国人大第三次会议接受中共中央的建议,决定成立宪法修改委员会,主持修改宪法。宪法修改委员会主任为叶剑英,副主任为宋庆龄、彭真;下设秘书处,秘书长由胡乔木担任。
     
      完善人大制度 ,加强人大工作,是修宪的重要课题。而加强和完善人大专门委员会制度,则是题中应有之意。与20世纪50年代不同的是,由于党和国家以及社会各个方面清理“文化大革命”的错误,总结历史经验,对民主法制建设产生了发自内心的向往。在加强人大及其专门委员会建设上,几乎没有见到反对意见。分歧意见只是建立多少,如何建立以及如何开展工作的问题。
     
      宪法修改委员会成立伊始,即由胡乔木主持秘书处人员展开了紧张工作。多次召开中央有关部门、北京和各地的法律专家座谈会,座谈研究宪法的指导思想、架构和主要内容。为了加强人大工作,各方面都主张设立专门委员会,而且要求比较强烈;但具体设置意见又有不同,数量加起来共20多个。
     
      修宪秘书处经过研究,提出:
     
      为了保证全国人大及其常委会更好地发挥最高国家权力机关的作用,加强立法工作和对国家机关的监督,除恢复五四宪法规定的四个委员会外,增设政法委员会、经济委员会、教育科学文化委员会、国防事务委员会和外交委员会。
     
      在人员配备上,除民族委员会外,各专门委员会一般由七人至二十人组成;委员从全国人大代表中产生,一般应当是专职。全国人大常委会委员分别兼任各专门委员会的委员。
     
      关于专门委员会的职权,秘书处的建议是:
     
      协助全国人大及其常委会拟订和审议有关法案和议案、监督有关国家机关的工作,向有关国家机关提出质询和要求提供必要的材料,要求有关负责人到会说明情况和回答问题等。
     
      此外,还建议全国人大常委会可以根据需要,设立若干专门委员会,作为工作机构,但他们的地位作用不同于前者。[7]
     
      这一时段,胡乔木同时担任修改宪法和主持起草建国以来若干历史问题的决议两项任务,因劳累过度而病倒,脱离工作住院休息了半年。中央决定,修改工作由彭真直接主持。
     
      彭真接受主持修宪起草工作后,人大专门委员会建设问题是重要议题之一。除由秘书处征求各方面意见外,彭真于1981年7月10日,亲自主持国务院部门负责人座谈会,专题研究专门委员会设置问题。会上,他考虑并提出四个问题,向大家“加工订货”:
     
      一是设不设专门委员会;
     
      二是设几个,设什么,不设什么;
     
      三是职权,管什么,不管什么;
     
      四是工作程序怎么设计,请大家提出意见。
     
      这四点,成了研究专门委员会制度的纲要。
     
      1981年7、8、9三个月中,彭真集中各种意见和建议,对修宪中的若干重大原则问题,多次发表了意见。其中,对设立专门委员会问题的意见是:
     
      常设的专门委员会问题,要考虑四个问题:
     
      第一,设还是不设?现在看恐怕有必要设。这 有助于把人大工作做实,不然人家说人大总是“橡皮图章”。
     
      第二,设几个委员会?如果要设20个,我担心国务院无法工作。我们没有经验,对最必要的、看得准的,能定几个定几个。看不准的先不定,拖一拖,继续考虑,看准了,再补就是了。如果搞得很多,势必多头政治,不利于提高行政效率。
     
      第三,职权,什么管,什么不管。根据什么考虑?
     
      一是,要考虑国务院、两高正常进行工作,不能增加扯皮,妨碍国务院工作的创造性。民主集中制是根本制度,党领导,人大是国家权力机关,国务院统一行使行政权,法院、检察院独立行使审判权和检察权。
     
      二是,人大决定大政方针,对国务院是否执行国家的方针政策,是否按法律、人大决议进行监督。专门委员会协助人大常委会审议议案,监督执行情况。只是协助,不能成为一级。不要搞成第二个国务院,形成两个行政权,政出多门,无法工作。
     
      第四,工作程序。这很重要。如果不管哪个代表都可以把总理、副总理、部长叫来质询,回答问题,那就没法工作了。质询要有程序。对常设的专门委员会问题,我们缺乏经验,心中没底。要根据我国的实际经验,吸收各国之长,从人大和国务院两方面考虑。
     
      1981年12月4日,彭真向中共中央上报了宪法修改草案(草稿),接着又就草稿中的重大问题写了报告。对有关人大专门委员会的问题,报告说:
     
      “为了充分发挥人民代表大会制度的作用,及时反映和集中群众意见,尽可能促进和帮助国务院和两高对问题的解决,应当增加一些专门委员会。设多少?由于经验不足,首先把各方面要求最迫切和工作最必需的定下来。草案规定,设立民族、法律、经济、科学与国民教育、外事、代表资格审查和其他需要设立的专门委员会。”
     
      中共中央书记处在讨论宪法修改草案时,同意报告提出的设立专门委员会的设想,同样考虑到这个问题现实经验不足,倾向于先少设一些,条件成熟,再逐步增加。
     
      为此,在1982年2月拟向修宪委员会提出的《宪法修改草案(讨论稿)》中作了如下规定:
     
      全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、科学教育委员会、外事委员会和其他需要设立的委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。
     
      各专门委员会在全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会领导下审议和拟定有关议案。
     
      这之后,在宪法修改委员会讨论修宪草案期间,根据华侨界和负责侨务工作负责同志的意见要求,增加了设立华侨委员会的具体规定。
     
      直到1982年11月召开的五届全国人大第五次会议审议通过宪法,人大专门委员会的设计方案一直没有改动,八二宪法明确规定设立六个专门委员会,并留下了增设“其他需要设立的专门委员会”的空间。
     
      随着形势的发展和工作需要,七届全国人大增设了内务司法委员会,八届全国人大增设了环境资源保护委员会,九届全国人大增设了农业农村委员会,分别负担起协助全国人大及其常委会开展工作的职责。
     
      彭真关于全国人大专门委员会工作基本原则的一次讲话
     
      依照宪法规定,1983年6月,六届全国人大选举产生了六个专门委员会,共由78人组成,约占本届常委会组成人员的一半。专门委员会如何开展工作,是一个新课题。这当中,首先是一个把握好工作的指导思想问题。
     
      六届人大开会期间,专门委员会甫一产生,彭真就在六个专门委员会的联席会议上讲了一次话,谈了工作任务、方针和原则,和大家交换意见。
     
      需要说明的是,这次讲话的内容,并非彭真个人的意见。讲话虽然不长,却花费了几天的时间,反复斟酌、修改,最后把讲话定位在“全国人大和国务院的关系”和“专门委员会如何工作”两个问题上。最后形成一篇“讲话要点”:
     
      (一)关于全国人大和国务院的关系
     
      依照宪法规定,全国人大是最高国家权力机关,国务院是最高国家权力机关的执行机关,是最高行政机关。他们的关系是很清楚的,一个是最高国家权力机关,一个是它的执行机关,办事都是以人民利益为根据,以宪法为准绳,都是在共产党的领导下,方针、政策、目标是一致的。显然,全国人大(包括它的常委会及专门委员会)的职责和方针,决不是无原则地同政府唱对台戏的。当然,它也不是不问是非、等因奉此的“橡皮图章”。
     
      (二)关于专门委员会的工作问题
     
      专门委员会的职责是在全国人大和它的常委委员会的领导下,研究、审议和拟定有关议案。“全国人大组织法”对专门委员会的工作做了具体规定。
     
      专门委员会研究、拟定议案,就要分清是非,是就是,非就非。对的就要肯定、支持,错的就要否定、纠正。要拟定议案,就要明确是非。决不能没有原则,不讲是非。
     
      专门委员会的工作要贯彻实行民主集中制的原则。在做出决定以前,讨论问题时,有什么意见都可以发表,充分发扬民主。意见不一致怎么办,根据多数人的意见做出决定。有些重要的不同意见,可以向大会主席团同时报告,由大会主席团决定。
     
      这个“讲话要点”形成后,彭真把它批送胡耀邦、赵紫阳、胡乔木(另送杨尚昆、陈丕显),并写了一个批语:
     
      这是拟在专门委员会选出后,召集他们开会的讲话要点,请审阅。这是个有不同意见的问题,特别是关于人大是否是“橡皮图章”,它和国务院是否“唱对台戏”的问题,是持有怀疑、争论的。
     
      几天后,几位中央负责同志都圈阅同意了这个讲话要点。
     
      6月7日,彭真在专门委员会联席会议上,展开地谈了这个“讲话要点”。这个讲话,在一段时间里,成了专门委员会开展工作的指导原则。
     
      专门委员会工作的制度化、规范化
     
      五届、六届全国人大及其常委会分别于1987年和1989年制定了全国人大常委会议事规则和全国人大议事规则,实现了权力机关议事程序的制度化、规范化。这两个议事规则,规定了各专门委员会在立法、监督等工作中的职能及相关程序,推进了专门委员会工作的有序开展。
     
      从七届全国人大开始,全国人大各专门委员会先后制定了自身的工作规则,包括内务司法委员会工作规则(1988年5月28日)、财政经济委员会工作规则(1988年)、外事委员会议事规则(1988年)、法律委员会工作规则(1988年12月16日)民族委员会议事规则(1991年12月22日)、科教文卫委员会工作规则(1993 年7月1日)、环境与资源委员会工作规则(1993年)、华侨委员会议事规则(1998年4月25日)等。
     
      1986年修改地方组织法,规定在省级和设区的市级人民代表大会,也可以设立若干专门委员会,在本级人大及其常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案;对有关问题进行调查研究,提出建议。
     
      2000年九届全国人大三次会议,审议通过了《立法法》。这部基本法律,总结新时期立法工作经验,对立法程序进一步加以完善,规定列入全国人大及其常委会的法律案,都要交由有关的专门委员会进行审议,提出审议意见,并印发大会或者常委会;专门委员会审议法律案时,应当召开全体会议审议,还可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况;与此同时,法律赋予了法律委员会统一法律案的职责,即由法律委员会根据常委会组织人员、有关专门委员会的审议意见和各方面提出的意见,对法律案进行统一审议。
     
      在这个基础上,提出修改情况的汇报,或者审议结果的报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当向大会或常委会作出说明。对专门委员会的重要审议意见,没有采纳的,应当向有关的专门委员会反馈;专门委员会对法律草案的重要问题意见不一致时,应当向主席团或委员长会议报告。
     
      这样一种审议制度的建议,既有专门委员会的分头审议,又有法律委员会的统一审议,其出发点是发挥两个优势,一是专门委员会在相关领域“专”的强项,二是发挥法律委员会“统”的功能,相得益彰,提高立法质量,保持法制统一。
     
      2005年5月,十届全国人大常委会党组,向中共中央提出《进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》,经中共中央转发各地实施。文件专门规定了“规范专门委员会的工作制度,发挥专门委员会作用”问题,突出强调了两个方面:
     
      一是立法方面,专门委员会除依法提出法律案外,对其他国家机关负责起草的法律案,应提前了解起草的进展和动态,并在相关法律案提请全国人大常委会审议时,先行组织审议,提出审议报告。法律案经全国人大常委会会议第一次审议后,有关专门委员会应就该法律案继续进行审议,提出审议意见,并派人参与法律委员会的统一审议。
     
      二是监督方面,专门委员会应大力加强调查研究工作,在此基础上提出全国人大常委会执法检查和听取专题工作报告的建议。全国人大常委会组织的执法检查,由有关专门委员会具体组织实施;常委会听取“一府两院”的专题工作报告,由有关专门委员会做好前期各项工作;对常委会执法检查和审议专项工作报告提出的意见,有关专门委员会要跟踪督查,督促有关国家机关改进工作,并向常委会提出整改情况的书面报告,对“一府两院”承办的重点建议、批评和意见,由有关专门委员会进行督办。
     
      不断加强和完善的专门委员会工作
     
      30多年来,专门委员会所参与的工作,包括立法、监督、法规备案审查、办理代表建议、加强与代表和地方人大联系等诸多方面,不断加强和完善,成了国家权力机关不可或缺的组成部分。
     
      (一)关于立法工作
     
      专门委员会除依法提出法律案外,对其他国家机关起草的法律案,大多能提前了解起草的进展和动态,以求早日进入角色,把握重点问题并加以研究。在相关的法律案提请常委会审议时,专门委员会同时组织审议,向常委会提出审议报告。法律案经全国人大常委会会议第一次审议后,有关专门委员会对法律案继续深入审议,提出审议意见,并派员参与法律委员会的统一审议。
     
      一个重要的发展态势是,随着国家立法工作的深入推进和提高立法质量的客观要求,人大主导立法的态势不断增强。这当中,除了人大常委会发挥立法规划和年度计划的主导作用外,常委会及其专门委员会起草法律的数量,占了立法总量的相当比例。
     
      近二十年来的情况是,第九届全国人大常委会共立法75件,其中人大常委会自身起草的75件,内含有专门委员会起草的18件。第十届全国人大常委会共立法72件,其中人大常委会自身起草23件,内含有关专门委员会起草的12件。
     
      第十一届全国人大常委会共立法65件,其中由常委会自身起草24件,内含各专门委员会起草的11件。第十二届全国人大常委会共立法72件,其中常委会自身起草26件,内含各专门委员会起草的有14件。总计近20年来,全国人大常委会共立法284件,其中常委会自身起草99件,内含各专门委员会起草的55件。
     
      (二)关于监督工作
     
      各专门委员会先后着重开展了地方性法规的备案审查工作、协助常委会开展了执法检查和听取审议专项工作报告的工作。
     
      1990年代,第八届全国人大常委会任期内,对备案的地方性法规曾经采取主动审查的办法。这成了各专门委员会的一项经常性工作。
     
      从1993年至1997年,有3692件地方性法规报送备案。各专门委员会在已审结的2045件中,发现与宪法和法律相抵触的有93件,占主动审结总数的4.5%。专门委员会的审查工作是严肃负责的。内务司法委员会工作机构,发现南方一个省实施刑事诉讼法的地方性法规,有一项具体规定与刑诉诉讼法相抵触。
     
      经过研究,内务司法委员会主要负责同志,依照有关规定,直接与这个省的省委书记兼人大主任联系,指出问题所在,由省人大常委会主动纠正了不当规定。由于备案的地方性法规数量多,专门委员会提出难以承担这项任务。2000年制定的立法法,对这项办法作了调整,改为被动审查方式即“不告不理”,同时也不排除对某些报备案的法规进行主动审查。
     
      2004年5月,全国人大常委会在法制工作委员会内设立法规备案审查室,专门承担对行政法规、地方性法规、司法解释的具体审查研究工作,为常委会履行备案审查职责服务。此后,备案审查工作逐步规范化、制度化。从审查方式看,形成了依申请进行审查(被动审查)、依职权进行审查(主动审查)和有重点的专项审查三种方式。
     
      执法检查工作首创于地方人大,正式启动于八届全国人大常委会。这届常委会制定了《关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定》,标志着这项工作开始程序化、制度化。在任期的五年中,以有关专门委员会为主,对21个法律和有关法律的决定实施情况进行了检查,对某些违法行为提出了意见。
     
      十届全国人大常委会制定监督法,执法检查作为一项重要监督方式,以法律的形式肯定下来。执法检查以常委会的名义进行,而主要工作责任的承担者则在各专门委员会。
     
      从监督法实施十余年的情况看:
     
      第一,在执法检查计划的制定方面,专门委员会每年年底前,要向常委会提出执法检查项目的建议,包括计划检查的法律、理由、重点和时间安排等。
     
      第二,在执法检查方案的拟定上,相关专门委员会应当根据执法年度计划,就其负责的执法检查项目,制定执法检查具体方案,包括检查的重点内容、检查组组成、检查的时间、地点、步骤和方式等。
     
      第三,在执法检查组组成上,检查组长一般由全国人大副委员长担任,副组长则由相关专门委员会主任或副主任担任,检查组成员在相关专门委员会组成人员中选任。十届人大常委会委员长张德江,曾多次亲率检查组,开展执法检查。
     
      第四,在常委会听取执法检查报告,提出审议意见、建议后,相关专门委员会担负着跟踪落实整改方案的任务。在这样一套相对完善的执法检查制度中,多年来专门委员会做了大量工作,成效明显。
     
      (三)关于办理代表的建议、批判、意见
     
      依照2005年5月《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》的要求,十多年来,全国人大常委会大力加强了对代表提出的批评、意见和建议办理的力度。总的要求是建立责任制,严格处理程序,提高处理工作的效率和水平,实现“件件有着落,事事有回音”。除督促、检查有关国家机关认真办理之外,每年全国人大常委会要确定10至20件重点建议、批评和意见,自己组织力量跟踪督办。
     
      十二届全国人大五次会议期间,代表们向大会提出建议8360件。会后,常委会办公厅及时召开代表建议交办会,将代表建议统一交由189家承办单位研究办理。在征求各专门委员会、国务院办公厅和承包单位意见基础上,确定了20项重点督办建议,交由53家承办单位办理,全国人大的6个专门委员会负责督办。
     
      三十多年来,作为常设工作机构的人大专门委员会,深化了国家权力机关的工作,增强了议事效果,弥补了人大及其常委会会期制度的局限,拓展了权力机关的活动空间,成了权力机关不可或缺的组成部分。在这个过程中,也积累了相当多的经验。
     
      另一方面,从总体看,专门委员会的组成人员结构和组织制度、工作制度、还有待进一步加强并加以制度化、法定化。
     
      包括:在专门委员会组成人员方面,尚欠缺严格的条件和标准;在组织制度和工作制度方面,目前专门委员会自身制定的一些规则,尚停留于一般日常工作的内容,对法定的重要职责还没有从运行机制上加以规范;这些规则在效力上带有自律性,还不具备法律效力。党的十九大在新的历史起点上,提出了“完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”的任务。这是加强和完善人大制度的重要举措。我们应当总结历史经验,把这件大事落实好。

    【作者简介】
    张春生,全国人大常委会法工委原副主任,中国法学会立法学研究会第一届会长。
    【注释】
    [1] (1)彭真关于全国人大专门委员会和立法问题的谈话,1983年4月21日。
    [2] 《周恩来选集》下卷,人民出版社1984年11月版,第208页。
    [3] 《邓小平文选》第一卷,人民出版社10月版,第270、273页。
    [4] (1)1982年修改宪法时,彭真同志的谈话,顾昂然记。
    [5] 同上。
    [6] 刘政《我国人民代表大会制度的特点及其历史发展》,见《九届全国人大常委会专题讲座》汇集。
    [7] 注:宪法修改委员会秘书处1981年6月15日《关于修改宪法的一些问题的汇报》。

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