韩国弹劾制度的规范分析与启示
2018/7/5 16:24:18 点击率[34] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】外国宪法
    【出处】《人权研究》第19卷
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】弹劾制度是指对于通过一般司法程序难以追究其职务上的违宪违法行为责任的行政部门高层公务员及司法部门的法官,由议会对其进行追诉、处罚或罢免。自1948年制定宪法以来,弹劾制度一直存在于韩国宪法中,其主要功能是权力制约功能和宪法保护功能。在韩国,弹劾的追诉由国会负责,审判则由宪法法院担任。弹劾的效果是罢免,但并不会因此免除民事或刑事责任。韩国的这种弹劾制度能够对中国弹劾制度的建立提供一定的启示。尤其是,对于对于处于构建法治社会的中国而言,韩国弹劾制度的实践经验可以为我国提供借鉴。
    【中文关键字】韩国;弹劾制度;总统;宪法法院;宪法保护
    【全文】

      引言
     
      2017年3月10日上午,韩国宪法法院在总统弹劾审判决定宣告中作出历史性决定,8名裁判官一致决定:“罢免被请求人朴槿惠总统”。宪法法院于2016年12月9日启动朴槿惠总统弹劾审判,92天后,以宣告“罢免总统决定”落下了帷幕。
     
      朴槿惠前总统是韩国宪政史上继李承晚之后第二个在任期内被国民轰下台的总统。1960年4.19革命爆发,面对3·15选举舞弊民众抗议示威,李承晚不得不卸任。但是,当时民众的抵抗非常激烈,不少民众受伤甚至牺牲。当时,韩国的宪政危机是通过暴力而非制度性方式得到解决。相比之下,朴槿惠前总统弹劾引发的宪政危机是在宪法框架内通过民主方式得到解决。国民对总统亲信崔顺实干政事件和权利腐败丑闻感到愤怒,通过烛光集会表达了对总统的愤怒。代表国民民意的国会提起了弹劾诉追,宪法法院最终引用了国会的诉追。通过韩国国民建立起来的政治制度,按照规定的程序,以和平方式罢免了总统。这表明与4.19革命相比,韩国的民主主义在制度建设上不断得到完善和成熟。弹劾朴槿惠前总统,可以说是民主主义和宪政主义的胜利,然而,从国家角度来看,按照合法的程序选出的总统任期未满就被强制罢免,这是非常令人遗憾。造成这一结果的原因可能是多方面的,但最主要的原因还是在于违反宪法和法律的朴槿惠前总统个人。
     
      中国虽然存在一些对韩国宪法审判制度进行介绍的内容,但是关于韩国宪法法院所主管的宪法裁判制度(违宪法律审判、宪法诉愿审判、弹劾审判、权限争议审判、政党解散审判)中的弹劾制度的介绍和研究并不多。本文将对韩国弹劾制度的主要内容和相关问题进行研究,并探讨其对中国的参考意义。
     
      一、 韩国弹劾制度的概述
     
      弹劾制度是指对于通过一般司法程序难以追究其职务上的违宪违法行为责任的行政部门高层公务员及司法部门的法官,由议会对其进行追诉、处罚或罢免。
     
      韩国宪法法院指出:“弹劾审判是指当难以通过一般的司法序或处罚程序对职务上存在重大违法行为的行政部门高层公务员或法官等拥有特殊身份的公务员时进行追诉或处罚的时,由议会对此进行追诉,从而加以处罚或罢免的程序”,弹劾审判制度则是指从高职位公职人员引起的宪法侵害中保护宪法的宪法审判制度。〔1〕
     
      这种弹劾制度起源于英国议会对君主进行制约的必要性〔2〕,1787年制定的美国联邦宪法首次规定了弹劾制度,之后陆续传播到世界各地,不仅在欧洲,在亚洲、非洲各国也产生了重大影响。
     
      自1948年制宪宪法以来,弹劾制度一直存在于韩国社会。随着政治形势的变化,宪法经历了九次修订,具体的弹劾对象、追诉机关及审判机关虽然存在变化,但是弹劾事由“在职务履行上违反宪法或法律”并未发生改变。
     
      目前为止,在韩国被提案的弹劾案件共有十件,五件由国会大会处理,其余五件被废弃。其中,对弹劾追诉进行决议并进行弹劾审判的只有2004年的卢武铉前总统弹劾事件。最近韩国对朴槿惠总统的弹劾追诉进行了决议,当前宪法法院正在审理,最终结果预计将在今年三月公布。〔3〕
     
      按照追诉对象分类的话,对总统进行追诉的有两件,对大法院院长进行追诉的有一件,其余七件则是对检察总长或检察官的追诉。〔4〕
     
      二、 弹劾制度的功能及其效用性
     
      (一)弹劾制度的功能
     
      在英国起源的弹劾制度虽然在各国形成、发展的过程以及制度的具体内容上存在一定差异,但是他们之间存在一个共同点,那就是他们都是基于限制以君主或总统为最高点的执行权力,即以限制行政部门的权力滥用的理念或原理为基础的。〔5〕从弹劾追诉的主体来看,弹劾制度通过议会实现国民主权,议会所进行的弹劾追诉决议具有对弹劾对象代议性追究责任的意义。因此,弹劾程序的核心主体只能是议会。即便是像德国、韩国一样分离弹劾追诉和弹劾审判的权限,并将弹劾审判的权限赋予给作为司法机关的宪法法院,整体弹劾过程也是议会权力和执行权力之间的对峙格局,司法机关只不过是从中做出公正判定的第三者。
     
      议会具有弹劾追诉的权限,从这一点来看弹劾制度可以说是议会牵制和制约行政部门、司法部门的一种手段。但是,由于弹劾制度追究的并不是政治责任,而是法律责任,〔6〕所以议会通过弹劾制度对行政部门的国政进行制约的可能性非常有限,且对司法部门的权力制约并不是指基于宪法上的司法权独立对司法部门的审判作用进行权力管制,而是仅仅对具有以违反宪法和法律为由对法官个人的惩罚,因此,弹劾制度作为权力制约手段的功能在现实中所占的比重并不多。〔7〕弹劾制度的出发点虽然是作为权力制约的手段,然而当前弹劾制度的主要功能可以说是从高层公职人员引起的宪法侵害中保护和保护宪法的宪法保护功能。对此,韩国宪法法院表示,“韩国《宪法》第65条〔8〕规定了对执行部门和司法部门的高层公职人员的违反宪法或法律违反行为进行弹劾追诉的可能性,从而发挥警告并事先预防宪法违反行为的功能。另外,当受到国民委任的国家机关滥用其权力,从而违反宪法或法律的情形,弹劾程序具有以国民的名义重新剥夺其权限的功能。即弹劾审判程序的目的和功能是当公职人员在履行职务的过程中违反宪法时,对其追究法律责任,从而确保宪法的规范力”。〔9〕
     
      特别是在实行总统制的韩国,基于权力分立原则,总统在五年的规定任期内对国会不负有任何政治责任。而且,由于韩国没有国民召还制度,所以也国民无法直接追究总统责任。〔10〕因此,在韩国宪法上弹劾制度是唯一能够要求和贯彻总统等高层公务员遵守宪法和法律的宪法制度。
     
      (二)弹劾制度的效用性
     
      关于“作为法律制度的弹劾制度是否能够很好地发挥其功能”的问题一直以来都存在质疑。早期,德国的总统弹劾制度不仅在魏玛共和国没有发挥实际作用,在基本法下也同样如此,因此,有人曾提出无用论,罗文斯坦(Karl Loewenstein)也曾主张弹劾制度的无用性。〔11〕但是,弹劾制度作为国民主权原理的体现,是通过制约执行部门和司法部门保护宪法的制度,因此不能因为在现实中的实际运用事例过少而否认其有用性。当国家权力的主要负责人因违反宪法或法律等而扰乱宪法秩序时,通过剥夺其公职来矫正并恢复宪法秩序确有必要。另外,弹劾制度并不是只有通过弹劾被追诉人对其进行实际罢免才能发挥其功能,其存在本身就能够起到警告和预防的功能。即使未能达到最终决定,弹劾追诉的提案和决议过程本身也能发挥很大一部分代议性制约机制。〔12〕
     
      2004年卢武铉总统的弹劾事件发生之前,弹劾审判制度在韩国只是名义上的制度。但是通过对卢武铉前任总统以及朴槿惠现任总统的弹劾审判可以看出,弹劾制度具有很大的现实效用。在韩国,总统行使着不受牵制的至高无上的权力,甚至被称为“帝王总统制度”,但是通过这两件弹劾制度的实际运用,弹劾制度不仅发挥了权力制约的功能,还起到了保护宪法的实质性作用。
     
      弹劾制度的有用性程度根据政府形态存在差异。在议会内阁制国家,可以通过内阁不信任制度追究行政部门高层公务员的政治责任,所以和没有对包括总统在内的高层公务员追究责任的制度性机制的总统制政府形态国家相比,其实效性相对较低。因此,实行议会内阁制的大多数国家都把内阁,即行政部门的公务员排除在公职人员弹劾对象范围之外。例如,在德国只有针对象征性国家元首联邦总统和法官的弹劾制度,在日本〔13〕和澳大利亚〔14〕则只有针对法官的弹劾制度。因此,弹劾制度在韩国等采取总统制的国家价值更高。在韩国,由于没有对总统或行政官员的不信任制度,执行权力的弹劾制度具有实用性和必要性。总的来说,弹劾制度和总统制政府的结构和运行原理有着一定的关联,总统制政府形态中的弹劾制度具有和议会内阁制的不信任制度相似的功能。〔15〕
     
      三、 弹劾的对象和弹劾事由
     
      (一)弹劾对象
     
      根据韩国《宪法》第65条第1项和《宪法法院法》第48条的规定,能够成为弹劾对象的公职人员包括总统、国务总理、国务委员、行政各部的部长、宪法法院法官、法官、中央选举管理委员会委员、监查院长、监查委员以及其他法律规定的公务员。除此之外还有哪些公务员可以成为弹劾对象则属于国会的裁量事项,但是从弹劾制度的宗旨来看,难以通过一般的司法追诉程序或处罚程序进行处罚的高层公务员属于这一范围。〔16〕以下对代表性的弹劾对象总统和法官进行探讨。
     
      1、总统
     
      从比较法来看,总统属于最典型的弹劾对象。特别是在像韩国一样采用总统制的国家以及由国民直接选举产生总统的国家,对总统的弹劾具有非常重要的法律及政治意义。因此对韩国来说,对总统的弹劾问题不仅要考虑弹劾制度的权力制约和宪法保护这两个主要功能,同时还要考量国会和总统两大权力之间的制约和平衡原理。
     
      但是,在采用总统制的国家,总统是执政党出身,所以实际对总统进行弹劾一般都是反对党占据议会多数席位的情形。特别是随着政党国家化的现象,立法权和行政权不断地相互融合,从而导致无法充分发挥基于传统的权力分立原理的相互牵制和均衡作用。不可否认,弹劾制度无法有效发挥其作为权力制约手段的功能。但是,弹劾制度作为宪法保护制度,在韩国除了犯有内乱或外患的罪以外,对于在职期间不受刑事上追诉的总统来说依然具有强大的权力制约的功能。〔17〕
     
      2、法官和宪法法院法官
     
      法官在比较法上和总统一同属于主要弹劾对象。这是因为对非民主的权力的法律解释及其适用需要进行代议性管制。〔18〕一般来说,很难通过选举对法官进行制约,且其身份能够得到高度的保障,大多数情形下都采用退休制或终身制,因此,通过议会对法官进行代议性管制可能是唯一的制约方法。
     
      从司法权独立的视角来看,法官的弹劾制度将法官的身份保障作为其核心之一。一方面,弹劾制度是将法官或宪法法院法官等司法权力者从其职务上排除的方法。另一方面,如果不经过弹劾这一严格的程序,他们的身份能够获得特殊的保护,从而保障司法权的独立。法官的弹劾制度包含这两方面的宗旨。〔19〕
     
      对于韩国来说,有争议的是对宪法法院法官的弹劾问题。在韩国,由宪法法院行使弹劾审判权会引起宪法法院对自身的案件进行审判的窘况。最终需要参照“任何人不得审判自己的案件”这一普遍性法律格言或根据审判的公正性和信赖性的观点进行重新考量。而且对宪法法院法官进行弹劾时,不得同时对三人以上法官进行弹劾追诉。这是因为当弹劾追诉被决议时法官将停止行使权限,这时就会无法满足宪法法院所要求的七人以上(共九人)的法定人数条件,从而导致弹劾审判本身无法存在。
     
      (二)弹劾事由
     
      《宪法》第65条第1款和《宪法法院法》第48条将弹劾事由概括性地规定为“在履行职务中违反宪法或法律的情形”。
     
      1、职务履行的含义
     
      这里的职务是指法制上所管职务的固有业务及在通常观念下与此相关的业务。〔20〕职务履行包括由所管职务所引起的意思决定、执行、管制行为,是指把法令中规定的抽象的职务具体地表露在外部并实现。因而,除了纯粹的职务行为本身,还包括具有职务行为的外形的行为。总而言之,与职务履行无关的行为无法成为弹劾的事由,私生活在原则上不具有职务关联性。另外,就任职务之前或离职以后的行为也不属于弹劾的事由。当总统为弹劾对象时,从当选到就任的这一期间所发生的行为无法成为弹劾事由。〔21〕
     
      2、“违反宪法或法律的情形”的含义
     
      韩国宪法法院表示,这里的宪法除了成文宪法规定,还包括根据宪法法院的决定形成确立的不成文宪法。〔22〕但是从弹劾制度的宗旨来看,一些学者认为根据法治主义原理,以违反宪法惯例为由罢免公职的做法难以被容许,因其缺乏像成文宪法一样的法律明确性和稳定性。〔23〕与成文宪法不同,宪法惯例是不具有民主正当性的、由宪法法官所产生的宪法解释的结果。然而和法律等其他规范不同,宪法具有抽象性的特征。其作为各政治势力间妥协的结果具有高度的政治性,所以并没有详细规定所有的事项,而是选择了简略地做出规定的立法技术,通过解释才能实现明确化和具体化。虽然从法治国家的法律明确性的角度来看,宪法惯例并不是毫无问题,但是宪法惯例的依据是宪法所具有的本质属性,且成文宪法并不能规定所有的事项,从这一点来看,作为弹劾审判制度的基准的宪法应当包括宪法惯例等不成文宪法的解释。
     
      法律不仅包括国会制定的形式意义上的法律,还包括和形式意义上的法律具有同等效力的条约〔24〕以及作为国家紧急权的行使的紧急命令、紧急财政经济命令等。〔25〕即,此处的法律只包括国会制定的形式意义上的法律以及和形式意义上的法律具有同等效力的条约和命令。值得注意的是,属于法律的下位规范的行政法规等是由总统、总理、各部部长等直接规定的,因此不属于这里所讲的“法律”。〔26〕
     
      由于弹劾事由仅限于违反宪法或法律的情形,故不当的政策决定或政治上的无能所导致的行为等并不能成为弹劾的事由。另外,违反宪法和法律主要是指在履行职务时超越宪法和法律上的权限或未履行作为或不作为义务的情形。
     
      3、弹劾事由的限制与否
     
      韩国《宪法法院法》第53条第1项规定“弹劾审判请求有理由的情形,宪法法院应当宣告罢免被请求人相关公职的决定”。与此相关,应当把违反宪法或法律的所有情形视为具备弹劾事由,还是应当根据弹劾制度的宗旨等限制性地做出解释存在争议。
     
      《宪法》第65条第1项未对弹劾事由做出任何限制,对此,有观点认为,是否对弹劾对象的违宪、违法性的职务相关行为进行弹劾追诉的问题应当由国会做出判断,宪法法院作为司法机关对弹劾事由的大小也进行判断的做法并不合适(无限制论)。与此同时,还有人认为,弹劾追诉决议形成后自动停止权限的行使,且由于弹劾决定的结果是罢免,因而把所有违宪、违法行为视为弹劾事由并不合理,而是要把弹劾事由限制为对宪法和法律的“重大”违反的观点(限制论-重大性论);认为由于宪法法院法规定,在“弹劾审判请求有理由的情形”应当做出“罢免决定”,因此应当区分弹劾追诉事由和弹劾决定事由并把后者限定为“具有可将罢免正当化的重大法律违反行为的情形”,从而决定是否进行罢免,这时可以通过公职人员的法律违反行为的重大性和罢免决定所引起的后果之间的法益衡量做出决定的观点(限制论-追诉、审判事由分离论);认为应当把《宪法》第65条第1项的“违反宪法或法律的情形”限制为“具有足以罢免的违反宪法或法律的行为的情形”的观点(限制论-追诉、审判事由综合论)。〔27〕
     
      对此,宪法法院对过去的卢武铉总统弹劾事件的判决如下:
     
      “《宪法》在第65条第4项中规定了‘弹劾决定仅限于公职的罢免’,《宪法法院法》第53条第1项中则规定了‘弹劾审判请求有理由时,宪法法院应当宣告罢免被请求人的相关公职的决定’,但是在这里却存在如何对‘弹劾审判请求有理由时’进行解释的问题。
     
      从字面上可以把《宪法法院法》第53条第1项的规定解释为在《宪法》第65条第1项的弹劾事由被承认的所有情形下宪法法院自动做出罢免决定,但是当被请求人的法律违反行为得到确认时,根据这种解释,宪法法院需要在不考虑法律违反程度的轻重的前提下做出罢免决定,如果以职务行为引起的所有琐碎的法律违反事由为理由进行罢免的话,这种做法违反与被请求人的责任相适应的宪法处罚的请求,即法利衡量的原则。因此,《宪法法院法》第53条第1项的‘弹劾审判请求有理由时’并不是指所有违反法律的情形,而是指足以将公职人员的罢免正当化的这种程度的‘ 重大’法律违反情形。
     
      由于‘法律违反是否重大’或‘罢免是否正当化’的问题无法通过其本身进行判断,所以是否做出罢免决定是通过公职人员的‘法律违反行为的重大性’和‘罢免决定引起的效果’之间的法益衡量所决定的。基于弹劾审判程序的本质是宪法的保护和维持这一点,‘法律违反行为的重大性’是指‘宪法秩序的保护角度上的重大性’。因此,应当同时衡量‘法律违反在多大程度上对宪法秩序产生否定性影响的观点’和‘罢免被请求人时所产生的效果’,从而决定是否具有弹劾审判请求的理由,即是否进行罢免。
     
      然而总统作为国家元首和行政部门首脑处于重要的地位(《宪法》第66条), 且总统是通过国民的选举被赋予直接民主正当性的代议机关(《宪法》第67条),其政治性功能和比重和其他能够作为弹劾对象的公务员相比具有本质性差异,这种差异在‘罢免的效果’上也体现出根本性的不同。
     
      对总统的罢免决定具有在任期内重新剥夺国民通过选举对总统赋予的‘民主正当性’的效果,职务履行的中断所引起的国家损失和国政的空白是毋庸置疑的,不仅如此,甚至还可能导致国论的分裂现象,即支持总统的国民和反对总统的国民之间的分裂和反目可能会引起政治混乱。因此,当总统成为弹劾对象时,通过国民选举被赋予的‘直接民主正当性’及‘关于职务履行的持续性的公益’的观点应当成为做出罢免决定时被考虑的重要因素,对总统的罢免效果如此重大,使罢免决定正当化的事由也应具有相应的重大性。
     
      一般情况下,总统以外的其他公职人员的罢免决定所导致的效果比较小,所以相对轻微的法律违反行为能够将罢免正当化的可能性比较大,与此不同,由于总统罢免的效果之大,做出罢免决定时应有超越这之上的重大法律违反。
     
      关于‘足以罢免总统的重大法律违反’很难做出一般性规定,但是,一方面,弹劾审判程序是从公职人员的权利滥用保护宪法的制度,另一方面,罢免决定剥夺总统被赋予的国民的信任,这两个观点被认为是重要的判断基准。即,弹劾审判程序的最终作用是保护宪法,从这一点来看,只有当总统的法律违反行为在宪法保护观点上具有重大意义的情形,如被要求通过罢免决定保护宪法并恢复受损的宪法秩序,罢免决定才能够得以正当化。从总统是通过国民的选举被赋予直接民主正当性的代议机关这一观点出发的话,只有当存在对总统赋予的国民的信任在任期内足以被重新剥夺的程度的法律违反行为,从而失去国民的信任的情形,才能被判断为存在对总统的弹劾事由。
     
      具体而言,通过弹劾审判程序最终想要保障的宪法秩序,即‘自由民主基本秩序’的本质内容是由法治国家原理的基本要素‘对基本人权的尊重、权力分立、司法权的独立’和民主主义原理的基本要素‘议会制度、多党制度、选举制度’等构成的,由此看来,足以要求罢免总统的‘宪法保护观点上的重大法律违反’作为损害自由民主基本秩序的行为,是指积极违反构成法治国家原理和民主国家原理的基本原则的行为,‘背叛国民的信任的行为’甚至包括不属于‘宪法保护观点上的重大法律违反’的其他行为类型,除了损害自由民主基本秩序的行为,行贿受贿、腐败、明确损害国家利益的行为也是其典型的例子”〔28〕 。由此可见,韩国宪法法院采用的是限制论中的追诉、审判分离论的立场。
     
      四、 弹劾的追诉和审判
     
      (一) 弹劾的追诉
     
      弹劾程序始于弹劾追诉的提案。弹劾追诉需要国会在籍议员三分之一以上的提案,对总统的弹劾追诉则需要有国会在籍议员半数以上的提案。〔29〕
     
      弹劾追诉的决议需要获得国会在籍议员半数以上的赞成,对总统的弹劾追诉决议则需要获得国会在籍议员三分之二以上的赞成。〔30〕对总统的弹劾追诉和弹劾决议的法定人数要求之所以比其他弹劾对象高,是因为在总统制国家,总统所拥有的政治性、法律性地位及弹劾的波及能力是他公务员无法与之相比的。通过国民的直接选举其任期而获得保障的总统因国会的追诉和宪法法院的决定在任期结束前被罢免,意味着国民通过选举所行使的审判权提前被国会和宪法法院代替行使,进一步来说,如果国会的追诉是以大多数国民的舆论为前提,对总统的弹劾实际上意味着国民自下而上的抵抗,弹劾制度是最后的补充性的权力限制手段及宪法保护手段,而不是经常被运用的制度。〔31〕
     
      当存在弹劾追诉的决议时,国会议长应立即把追诉决议书正本送达至作为追诉委员的法制司法委员长,并把副本送达至宪法法院、被追诉人以及其所属机关的部长。〔32〕收到正本的追诉委员必须向宪法法院请求弹劾审判。
     
      当国会对弹劾追诉进行决议,追诉决议书被送达时,被追诉人直到宪法法院的审判为止暂停行使其权限,〔33〕拥有任命权的人员不得接受被追诉人的辞职申请或将其免职。〔34〕 如果承认这种辞职或免职,那么,通过确认高层公务员的法律违法行为并禁止这种法律违反行为的重复,从而对宪法和法律进行保护的弹劾程序的意义将消失,罢免违反宪法和法律的高层公务员并禁止其在一定期间内担任公职的弹劾决定的效果也会丧失。但是,关于没有任命权者的总统是否可以辞职的问题却存在对立的见解。肯定说认为,当存在对总统的弹劾追诉决议时,没有能够接受总统的辞职申请或对其进行免职的任命权者,而且并不存在禁止其辞任的明确规定,总统辞任后就任其他公职的可能性也几乎没有,所以基于弹劾决定所产生的禁止就任公职的罢免的效果对于总统来说不具有多大意义,因此主张总统可以自发性地辞职。〔35〕与此相反,否定说主张为了保障弹劾制度的实效性,即使是总统也不得辞职。〔36〕笔者认为肯定说更为妥当。对于总统而言,当总统辞职时,宪法法院的弹劾审判也会终止。
     
      (二) 弹劾审判
     
      国会法制司法委员长成为追诉委员向宪法法院提交追诉决议书,弹劾审判由此开始。 〔37〕在这里,关于弹劾审判程序的性质存在争议,弹劾审判程序虽然和刑事审判程序或处罚程序存在相似的部分,但是弹劾审判程序是具有与之不同的、固有的目的和功能的宪法审判程序。弹劾审判程序中,所有审判程序的普遍因素、宪法审判程序的共同因素、刑事审判的要素以及处罚程序的要素并存。因此,为了充分发挥弹劾审判这一宪法审判制度的意义和功能,应当合理地分配和协调不同的各程序要素。〔38〕只是,基于优先适用关于刑事诉讼法令的立法宗旨〔39〕、弹劾审判程序是导致罢免被追诉人公职的重大结果的程序、通过刑事诉讼程序明确追诉事实是对被追诉人程序性基本权利的保障这几点,首先适用关于刑事诉讼的法理可以说是弹劾审判的原则。
     
      获得六人以上法官的赞成时,宪法法院可做出弹劾决定。〔40〕当“弹劾审判请求有理由的情形”,宪法法院宣告罢免被请求人相应公职的决定。〔41〕当被请求人的相应公职在宣告决定之前已被罢免时,应驳回审判请求。〔42〕
     
      宪法法院的弹劾决定具有以下效力。
     
      第一,被请求人通过弹劾决定的宣告被罢免其公职。但是民事或刑事上的责任并不因此而被免除。〔43〕
     
      第二,根据弹劾决定被罢免的人员自决定宣告之日起五年内无法成为公务员。〔44〕另外,通过弹劾决定被罢免的人员在取得律师等专业资格时也受到一定限制。〔45〕
     
      五、 韩国弹劾制度存在的主要问题以及改善方向
     
      当前,关于弹劾制度只有韩国《宪法》(第65条(国会的弹劾追诉权和其决定的效力)、第111条第1项和第3项(宪法法院的弹劾审判权))、《韩国宪法法院法》(第48条-第54条(弹劾审判程序))、《国会法》(第130条-第134条(弹劾追诉程序))等规定,并不具有独立的弹劾相关法。所以在对卢武铉总统进行弹劾时,由于这种立法的不完备以及过去宪法法院对弹劾审判经验的空白等原因经历了很多困难。目前韩国依然处于立法不完备的状态,今后应当制定独立的弹劾相关法或者在《宪法法院法》或《国会法》中补充有关弹劾程序和效果的内容。
     
      其中,在立法方面需要改善的部分主要如下。
     
      (一)在弹劾事由中明示“重大的法律违反”
     
      应解释为只有在“履行职务过程中‘重大地’违反宪法或法律时”才能进行弹劾追诉,对总统的弹劾则需要和一般公务员区别对待。宪法法院也明确指出,《宪法法院法》第53条第1项的“弹劾审判请求有理由时”并不是指所有违反法律的情形,而是仅限于能够将公职人员的罢免正当化的程度的“重大”法律违反的情形。但是,为了消除因此产生争议的余地,应当通过立法予以解决。这并不意味着必须修订宪法,也可以在《国会法》和《宪法法院法》中进行明确规定,或者通过制定“关于弹劾审判的法律”做出明文规定。
     
      (二)明示弹劾事由的实效
     
      考虑到由弹劾追诉可能引发的混乱,应当明文规定弹劾追诉的时效。对此,可以参考规定追诉机关应当自知道总统存在弹劾事由之日起三个月内进行弹劾追诉的德国立法例〔46〕以及规定一般公务员和法官的处罚事由发生之日起两年或三年为时效的相关法律。〔47〕
     
      (三)废止停止行使权限作为弹劾追诉决议的效果
     
      仅仅依据弹劾追诉自动停止行使权限的立法例非常少见。国会的弹劾追诉相当于刑事诉讼中的公诉,在宪法法院的罢免决定做出之前停止履行职务则相当于使被提起公诉的被告人在获得有罪判决之前受到不利待遇,这种做法和韩国《宪法》第27条第4项规定的无罪推定原则相矛盾。但是,通过制定或修订法律无法完全解决这一问题,应当对《宪法》第65条第3项进行修改,也可以像美国或法国一样在弹劾决定做出之前继续履行其职务。但是在极端情况下也需要立即停止职务履行,所以像德国一样通过宪法法院的裁量判断是否停止履行职务的做法是比较妥当的。〔48〕
     
      (四)引入集中审理制
     
      弹劾审判在任何情形下也不得超过《宪法法院法》第38条的审判期限(180日)。因现实性的原因,一直以来都把第38条的审判期限规定解释为了和书面不同的训示规定,但是至少弹劾审判是需要遵守这一审判期限的。在韩国,被追诉人在宪法法院做出决定之前将停止行使权限,在这种情形下,应当迅速消除这种非正常的国政空白状态,然而,180日的期限却过于长久。因此,有必要制定出与一般审判期限规定不同的关于弹劾审判期限的特别规定。设定一个现实中可能的最短期限(例如30日),同时需要一个将民事诉讼程序的集中审理〔49〕义务化的立法。在即使被弹劾(追诉)也不会被停止行使权限的美国,1988年下议院对Bill Clinton总统进行弹劾(追诉)后,上议院推迟了所有议案并利用18天的时间对弹劾审判进行了集中审理,最终做出了无罪判决。
     
      (五)明示弹劾追诉的取消程序
     
      对卢武铉总统的弹劾追诉被决议后,国会又自行撤回了弹劾追诉,并提出了解决问题的方案。韩国《宪法》或《宪法法院法》并未对弹劾追诉的撤回做出明文规定,因此,关于国会是否可以撤回弹劾追诉的问题存在争议。德国《联邦宪法法院法》第52条第1项规定“做出判决宣告之前经过追诉机关决议可取消弹劾追诉”。在韩国没有任何关于这一问题的规定,因此存在肯定的见解和否定的见解。肯定说主张,在宪法法院做出决定宣告之前国会可以取消弹劾追诉,这是因为《宪法法院法》第40条〔50〕适用于弹劾审判的刑事诉讼以及民事诉讼中分别承认公诉的撤销(《刑事诉讼法》第25条)和诉讼的撤销(《民事诉讼法》第266条)。〔51〕与此不同,否定说之所以否定取消追诉主要有两大原因。
     
      第一,在韩国没有像德国一样的明文规定。〔52〕
     
      第二,国会的政治判断无法拘束宪法法院,如果对诉讼的撤销予以承认,那么可能会引起弹劾制度被国会多数派滥用的情况发生。〔53〕
     
      笔者认为否定说更为妥当。既然弹劾追诉已通过国会正式向宪法法院提出了请求,通过对包括总统在内的高层公务员的违宪违法行为进行确认,从而罢免他们的公职的做法更加符合作为宪法保护制度的弹劾制度的宗旨。同时还具有通过禁止撤销诉讼使国会更加慎重地对弹劾追诉进行决议的优点。
     
      (六)弹劾审判的方式
     
      韩国《宪法法院法》第53条规定“①弹劾审判请求有理由的情形,宪法法院应当宣告罢免被请求人相关公职的决定。②当被请求人的相应公职在决定宣告之前已被罢免时,宪法法院应驳回审判请求”。当弹劾审判请求有理由时,宪法法院将做出罢免被追诉人公职的决定。由此,宪法法院不得不根据是否有审判请求的理由在罢免决定和驳回决定中做出选择。在德国,联邦宪法法院对总统是否故意违反基本法或其他联邦法律进行确认,从而做出有罪判决或无罪判决,当做出有罪判决时,由于规定了“联邦宪法法院可以宣告联邦总统解除职务”〔54〕,因此,在做出有罪判断时并不是一定要做出罢免决定。不难想象,有时也会存在做出有罪判断后并不做出罢免决定,而是令总统自行应对政治性、道义性责任的情形。需要注意的是,这种对弹劾事由的判断和罢免决定进行分开考虑的情形仅限于对总统的弹劾。〔55〕这是因为若想很好地体现弹劾制度的宗旨,把存在违宪、违法行为的公职人员排除在公职以外是理所当然的事情。然而,总统拥有国政最高负责人的身份,通过国民的直接选举产生的总统比任何人都具有民主正当性,因此,对于总统的罢免应当极其慎重。由此可见,即使被认定为违反了宪法和法律,像德国一样对宪法法院赋予可以根据违反的轻重程度做出罢免决定的裁量权的做法是妥当的。
     
      结语
     
      2011年中国已经形成了中国特色社会主义法律体系。这意味着符合中国国情的各领域重要的法律已被制定。虽然具备了较为完备的法制体系,但是这并不代表中国已经成为了法治国家。想要成为真正的法治国家,完整的相关法制固然重要,但对违背宪法的法律的审查以及对违反宪法和法律的高层公职人员的监督也应当并行。
     
      其中,前者被称为违宪法律审查制度或宪法监督,后者则指的是弹劾制度。当前,包括中国宪法在内的立法法等都明确规定了宪法监督制度,然而现实却并不理想。但是不可否认的是相关的法律制度正在逐步得到完善。然而,在中国并没有弹劾制度。一般来说,违宪法律对公民产生的危害或基本权利侵害比高层公职人员的违宪违法行为更加广泛,但是在特殊时期,高层公职人员的违宪违法行为产生的危害甚至可以动摇法治国家的根本。尤其是在向往福利国家的当下,行政部门的威望和权限和过去相比得到了很大的扩张,在这种形势下,对行政部门高层官僚的责任追究制度显得极为迫切。另外,对于纷争解决机构司法部门法官的弹劾也是有必要的。这是因为他们所做出的错误的法律解释及适用本身就是对法律精神的违背,最终也是违反宪法的违宪违法行为。
     
      中国国家主席习近平就任后曾多次强调宪法的权威和宪法实施的重要性。即,中国宪法是包括中国共产党在内的所有中国公民的基本法。尤其是中国共产党第十九大报告中习近平总书记再次强调了宪法的重要性,他说“完善以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系”,“加强《宪法》实施和监督,推进合宪性审查工作,保护《宪法权威》。”由此可见,以习近平总书记为核心的中国共产党领导下的中国新时代的法治国家建设,需要以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善,加强合宪性审查的制度建设。
     
      虽然,中国宪法中并没有明确弹劾制度,但不可否认的是弹劾制度是合宪性审查的重要组成部分,且笔者认为中国宪法上已经有了相关依据。假如制定弹劾相关法,中国《宪法》第63条将成为直接依据条款。〔56〕
     
      为了真正地完成中国特色社会主义法律体系,对法律的合宪性审查以及弹劾制度的引入是有必要的。因此,笔者主张在在借鉴韩国弹劾制度制定经验的基础上,制定具有中国特色的弹劾制度相关法律。

    【作者简介】
    孙汉基(Son Han-ki,1980年9月),男,韩国釜山人,南京理工大学知识产权学院副教授,韩国高丽大学信息保护学院研究教授,韩国宪法学会常务理事,法学博士。
    【注释】
    [1]韩国宪法法院: 2004.5.14.2004宪NA(弹劾审判)1。
    [2]据说弹劾制度起源于中世纪诺曼王朝时期的君主法庭“Curia Regis”。详细内容请参考韩国法院宪研究院:韩国宪法裁判法注释,2015年,第634页以下。英国的弹劾制度是“经历很多事件后基于政治惯例逐渐形成的制度,因此很难确定其准确的成立时间。但是,一般认为近代意义上的英国弹劾制度是从14世纪末爱德华三世时期(1327-1377)开始在理查二世时期(1377-1399)形成的。然后在1399年,由亨利四世对之前的先例进行取舍选择后使弹劾制度得以法制化并形成了弹劾追诉程序,从而最终确立了”下院追诉,上院审理“的弹劾审判原则。 详细内容请参见:[韩]郑万喜:《关于弹劾制度的比较宪法研究》,载《东亚法学》第32期,第73页。
    [3]《韩国宪法法院法》第38条规定”宪法法院应当自受理审判案件之日起180日内宣布最终决定“。但是,韩国宪法法院和学者们认为这一规定只是训示规定,并非必须在180日以内做出决定。
    [4]韩国宪法法院:《宪法裁判实务提要》(第二修订版),第445页。
    [5][韩]金河烈:《宪法诉讼法》,博英社,2014年,第605页。
    [6]韩国《宪法》第65条规定弹劾追诉的事由是”违反宪法或法律“,明确指出弹劾程序是法律责任。特别是,韩国宪法第65条规定除”违反宪法“以外,”违反法律“也属于弹劾事由,这是因为行政部门及司法部门是否遵守立法部门根据宪法制定的法律的问题和是否遵守包括宪法上权力分立原则在内的法治国家原则直接相关。行政部门和司法部门遵守法律的义务也就是对宪法秩序的遵守义务。韩国宪法法院也指出 ”宪法为了履行作为宪法保护程序的弹劾审判程序的功能,在第65条中明示弹劾追诉的事由是‘违反宪法或法律’,使宪法法院掌管弹劾审判,并规定弹劾程序不是政治性审判程序,而是规范性审判程序,由此,弹劾制度的目的是‘以是否违法为理由,而不是以政治性理由’罢免总统“。参见:韩国宪法法院: 2004.5.14.2004宪NA(弹劾审判)1。
    [7][韩]韩秀雄:《宪法学》(第4版),法文社,第1481页。
    [8]第65条: ①总统、国务总理、国务委员、行政各部部长、宪法法院法官、法官、中央选举管理委员会委员、监查院长、监查委员及其它法律规定的公务员在履行职务中违反宪法或法律时,国会可对弹劾的追诉进行决议。 ②第1项规定的弹劾追诉应有国会在籍议员三分之一以上的提议,其决议需要有国会在籍议员过半数的赞成。但是,对于总统的弹劾追诉需要有国会在籍议员过半数提议和国会在籍议员三分之二以上的赞成。③受到弹劾追诉决议者暂停行使其职权至弹劾审判。④弹劾决定仅限于公职的罢免。但是,民事或刑事责任并不因此而免除。
    [9]韩国宪法法院: 2004.5.14.2004宪NA(弹劾审判)1。
    [10]对代议机关更加直接和民主的制约手段有国民召还(Recall)。即,对于由选举选出的公务员中有问题的人员,在任期结束之前通过国民投票对其进行罢免的制度,又称为国民罢免、国民解职等。国民召还制作为直接民主主义的一种形态,一般是指以包括总统和国会议员在内的所有通过选举产生的公务员为对象的国民投票制,从历史上来看属于下位概念,主要适用为地域居民召还通过选举产生的地方公务员的居民投票制。自建国以来,韩国一直没有关于召还投票的规定,2006年5月 24日在法律第7958号规定了关于居民召还制的法律并从2007年7月开始实施。弹劾制度和国民召还制度所追求的目的是相同的,但是它们的实现方式却有着很大的差异。 前者是通过作为国民的代议机关的议会来追究责任,后者则是由主权者国民直接追究责任。但是,和在一些国家的地方自治团体所施行的居民召还制度不同,当前还没有全面实施国民召还制度的国家。
    [11][韩]郑万喜:《关于弹劾制度的比较宪法研究》,载《东亚法学》第32期,第644页。
    [12][韩]金河烈:《宪法诉讼法》,博英社,2014年,第616页。
    [13]参见:《日本宪法》第64条第1款规定。
    [14]]参见:《澳大利亚联邦宪法》第72条规定。
    [15]Baumgartner/Kada. Checking Executive Power: Presidential Impeachment in Comparative Perspective, Greenwood Publishing Group, 2003, PP2-3.
    [16]”其他法律规定的公务员“有《警察法》第11条第6项的警察厅长、《关于放送通信委员会设置及运营的法律》第6条第5项的放送通信委员会委员长、《监察厅法》第37条、《选举管理委员会法》第9条第2号的检察官及各级选举管理委员会委员。
    [17]参见:《韩国宪法》第84条规定。
    [18][韩]金河烈:《宪法诉讼法》,博英社,2014年,第607页。
    [19][韩]郑宗燮:《宪法诉讼法》(第七版),博英社,2012年,第422页。
    [20]韩国宪法法院: 2004.5.14.2004宪NA(弹劾审判)1。
    [21]韩国宪法法院: 2004.5.14.2004宪NA(弹劾审判)1。
    [22]韩国宪法法院: 2004.5.14.2004宪NA(弹劾审判)1。
    [23][韩]金河烈:《宪法诉讼法》,博英社,2014年,第626页。
    [24]第6条:①根据宪法缔结、公布的条约及普遍得到承认的国际法规具有和国内法同等的效力。
    [25]第76条:①限于因内忧、外患、天灾、地变或重大的财政、经济危机,为了国家的安全保障或维持平安的秩序有必要采取紧急措施,并且没有多余的时间可等待国会召开时,总统可做出最低限度的所需的财政、经济处分或就此发布具有法律效力的命令。②限于在有关国家安危的重大交战状态,为了保卫国家需要采取紧急措施,并且无法召开国会时,总统可发布具有法律效力的命令。
    [26]韩国宪法法院: 2004.5.14.2004宪NA(弹劾审判)1。
    [27][韩]金河烈:《宪法诉讼法》,博英社,2014年,第627-629页;韩国宪法法院:《宪法裁判实务提要》(第二修订版),第448-449页。
    [28]韩国宪法法院: 2004.5.14.2004宪NA(弹劾审判)1。
    [29]参见:《宪法》第65条第2款规定。
    [30]参见:《宪法》第65条第2款规定。
    [31]韩国宪法法院:《关于弹劾审判制度的研究》,2001年,第146页。
    [32]参见:《国会法》第134条规定。
    [33]《韩国宪法》第71条规定:”总统缺位或因事故而不能履行职务时,依照国务总理、法律规定的国务委员的顺序代理其权限“。因此,当总统为被追诉人时,由国务总理代理行使权限。
    [34]参见:《宪法》第65条第3款规定;《宪法法院法》第50条规定;《国会法》第134条第2款规定。
    [35][韩]李准一:《宪法学讲义》(第2版),弘文社,2007年,第1175页。
    [36][韩]金河烈:《宪法诉讼法》,博英社,2014年,638页。
    [37]参见:《宪法法院法》第49条规定。
    [38]韩国宪法法院:《宪法裁判实务提要》(第二修订版),第453页。
    [39]参见:《宪法法院法》第40条规定。
    [40]参见:《宪法》第113条第1款规定;《宪法法院法》第23条第2款第1项规定。
    [41]参见:《宪法法院法》第53条第1款规定。
    [42]参见:《宪法法院法》第53条第2款规定。
    [43]参见:《宪法》第65条第4款规定;《宪法法院法》第54条第1款规定。
    [44]《参见:宪法法院法》第54条第2款规定。
    [45]参见:《律师法》第5条规定;《专利代理人法》第4条规定;《税务师法》第4条规定;《注册会计师法》第4条规定;《公证人法》第13条规定。
    [46]参见:《德国联邦宪法法院法》第50条规定。
    [47]参见:《国家公务员法》第83条规定;《法官惩戒法》第8条规定。
    [48]参见:《德国联邦宪法法院法》第53条规定。
    [49]参见:《民事诉讼法》第272条规定。
    [50]第40条 (适用规定):①关于宪法法院的审判程序,除本法拥有特别规定的情形以外,在不违背宪法审判的性质的限度内适用民事诉讼相关法令。在这种情形下,弹劾审判适用刑事诉讼相关法令,权限争议审判及宪法诉愿审判同时适用《行政诉讼法》。
    [51][韩]金河烈:《宪法诉讼法》,博英社,2014年,第605页。
    [52][韩]金玄星:《关于撤销弹劾审判请求的批判性考察》,载《Justice》第98期,第56页。
    [53][韩]张永洙:《总统弹劾的宪法争议及我们的课题》,载《高丽法学》第42期,第66-67页。
    [54]参见:《德国基本法》第61条第2款第1项规定。
    [55]韩国宪法法院:《关于弹劾审判制度的研究》,2001年,第175页。
    [56]第63条 :全国人民代表大会有权罢免下列人员:
    (一)中华人民共和国主席、副主席;(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;
    (三)中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;
    (四)最高人民法院院长;
    (五)最高人民检察院检察长。

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