论“构建地方设区市立法文本质量评估指标体系”
2018/7/3 13:54:46 点击率[126] 评论[1]
【法宝引证码】
    【学科类别】立法学
    【出处】立法网
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】地方设区市;立法文本;质量评估指标体系;构建;论述
    【全文】

      众所周知,“立法文本”即“规范性法律文件”之简称。
     
      由于规范性法律文件即指法律表现的内容的形式或载体,亦指通常所谓法律、法规、规章等渊源形式的普遍、多次、反复适用的法律文件,故而“立法文本”即泛指“法律、法规、规章等渊源形式的普遍、多次、反复适用的法律文件”。
     
      而本文所指“地方立法文本”,即专指“省域范畴内设区市地方性立法的法规文件”。而本文主题显示的“构建地方设区市立法文本质量评估指标体系”,即指“构建省域范畴内设区市地方性立法的法规文件的质量评估指标体系”。
     
      为何笔者要提出“构建地方设区市立法文本质量评估指标体系”这一观点呢?
     
      因为,其要义已不仅表现在“对现行设区市制定的地方性法规或对其拟议法规草案影响的前因后果进行系统全面地分析、预测与评价,从而实现设区市地方性立法决策的科学与规范”这一层面上,而且更突出地表现在“2015年3月全国人大会议表决通过新修订的《立法法》之后,经过三、四年的践行,至今已有必要在国家层面正式提出构建地方设区市立法文本质量评估指标体系,并适时开展对设区市立法前和立法后地方性立法的评估工作”这一层面上。
     
      虽然,在全国人大表决通过新《立法法》之前,我国不少地方的立法机关都已尝试开展过省域范畴内的立法评估实践,并相应创设出台了有其立法的一定合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性等评估指标的专门评估实施细则,从而使其立法评估有章可循。
     
      然而,毕竟省域范畴内的这些地方立法评估实施细则重点针对的是具有区域性地方全域立法的省级立法的地方性法规的,而其本身亦或多或少地不同程度存在“指标设计过于宏观和抽象,缺少细化、微观的指标和客观的评价标准,而在其评估的操作性、科学性、准确性、明晰性等方面亦还存在相应不足,故既难以有效测度法规产生前后的实际影响后果,又难以为法规的改进提供有效指导”等缺陷。
     
      故此,在国家层面“构建地方设区市立法文本质量评估指标体系”,并制定出台对全国设区的市立法前和立法后的地方性立法评估工作皆具有切实指导意义的地方设区市立法评估条例或其相应的实施细则,即不仅非常必要,而且非常重要!
     
      鉴此,笔者特借本文提出如下两个主要方面的前瞻性建言:
     
      第一、在地方设区市立法文本质量评估指标体系中,既应涵盖传统的合法性、合理性、规范性等指标,又应重点包括经济、社会、环境影响等指标内容。
     
      地方设区市制定的地方性法规作为设区市域内的一种法定行为规范,在其实施的过程中,必然会对设区市域内的社会产生相应影响。故此,要构建与地方设区市的人民代表大会或其常务委员会为主导制定的地方性法规相匹配的地方立法评估指标体系,除了有必要涵盖其传统的合法性、合理性、规范性等立法文本质量评估指标之外,还应重点完善相比传统的评估指标更加科学的立法评估指标体系。
     
      这也就是说,地方设区市立法文本质量评估指标体系,要有助于设区市实现立法效果与社会发展的协调统一,更好促进其经济、政治、文化、社会、生态文明建设,使其科学的立法真正贯穿于“五位一体”的总布局之中,从而推动设区市的经济、社会和生态文明建设等的全面发展,即应更加重视对设区市的经济、社会、环境等有着实质影响的立法质量评估指标的构建。因为,这对于当下全面推动设区市地方立法质量评估由粗放转为精密、规范与科学,是有着特殊意义的。
     
      故此,一是建议其立法经济影响指标的构建,应具体包括设区市在城市建设和管理、环境保护、历史文化保护这三个方面的立法,对其本地宏观经济影响指标、市场机制影响指标、企业发展影响指标、消费者影响指标等方面的涵盖。二是建议其立法社会影响指标的构建,应具体包括设区市在上述三个方面的立法对其具体的社会生活影响、社会就业影响、公共服务影响、社会基本价值影响及社会保障影响等指标构成的社会影响方面覆盖。三是建议其立法环境影响指标的构建,应具体包括设区市在上述三个方面的立法,对其既能评价按大气环境影响评价、水环境影响评价、噪声环境影响评价、土壤环境影响评价、生物环境影响评价等划分的主要的环境组成要素,又能评价按土壤资源影响指标、大气环境影响指标、水资源影响指标、固体废物影响指标、噪声环境影响指标、动植物资源影响指标、矿物资源影响指标以及生态保护影响指标等划分的环境影响组成要素。
     
      第二、在地方设区市立法文本质量评估指标体系中,既应构建立法前评估指标体系部分,又应构建立法后评估指标体系部分。
     
      众所周知,立法质量评价通常有立法前评估和立法后评估之分。立法前评估重在提升即将制定或正在制定的法律法规的立法质量;而立法后评估则重在检验已制定并已实施的法律法规的立法质量。
     
      其一、关于构建立法前评估指标体系。
     
      虽然,省域范畴内的立法前评估在一些地方已经展开试点,一些学者也就立法前评估进行了初步的探讨。然而,目前不仅对于省域范畴内的立法前评估的评估主体、评估对象、评估标准、评估程序等问题尚未在理论上阐明、在实践中尚还缺乏相应统一的制度规范,而且对于设区市的立法前评估的评估主体、对象、标准、程序等问题在理论和实践上却皆还是一个空白。对此,近年来不少省级人大常委会按照“实践需要、特色鲜明、重点突出、切实管用”的要求,专门对设区市地方立法前质量评价指标体系中的“立法的必要性与可行性、立法的合法性、立法的影响性、立法的效益和成本分析”等“基本质量指标”展开了调研。如通过调研,即有相关地方立法专家认为,鉴于“立法必要性和可行性”及其立法成本分析是设区市在考证其制定某项地方性法规时当立不当立的前提与基础。故建议可选取为“一票否决”性指标,以此最大程度地“过滤”掉那些不合法、不合适的立法项目,有效地提高设区市的地方立法的针对性,以利其从源头上确保设区市的地方立法工作的积极有序、有效地开展。
     
      而在讨论设区市的立法前的评估主体时,又有相关地方立法专家认为,立法前评估主体制度的科学设计,是立法前评估制度能否真正发挥作用的关键,不同的评估主体选择会对立法前评估及其结论产生不同的影响。为了实现立法前评估结论的科学化与规范化,建立科学合理的立法前评估主体制度无疑具有至关重要的意义。而为保证立法前评估的客观、专业,立法前评估的主导机关一般应当是立法工作机构——即设区市的人大常委会。立法前评估的参与者应当包括同级政府相关部门、利益相关群体、第三方机构、本地相关专家学者等。立法前评估的参与者,对于参与立法中与其职能或其研究领域所需的相关内容和数据,由第三方出具相关意见。尔后,设区市的立法主导机关应将立法评估意见汇总,并出具立法前的相关评估报告。
     
      而在调研设区市的立法前评估标准及其指标体系设计时,亦有相关地方立法专家提出,立法前评估指标体系的设计与锚点构建的关键环节即在于对设区市所拟地方性法规的经济、社会和环境的综合性影响上,故其具体的指标体系设计,可在所拟法规的执行成本、守法成本、纠纷解决成本、立法效益、法规出台的时机及实施情况预测等方面确立具体的评估指标;其程序可包括立法前评估的前期准备(立法前评估何时启动、启动条件、评估方案和评估标准的制定)、实施评估(确定评估实施主体、选定评估对象、拟定工作方案)、形成报告(评估报告的形成时限、提交与反馈)等几个阶段。
     
      其二、关于构建立法后评估指标体系。
     
      对于设区市地方立法后评估指标的体系构建问题,目前无论是指导设区市立法的各省级人大常委会,还是设区市的地方立法主体和辅体,皆基本一致认为:在设区市地方立法后评估指标体系的构建中,其评估指标的主要考量应该是质量。即是说,地方设区的市,不仅其立法前评估指标的主要考量与质量有关,而且其立法后的评估指标的主要考量,更应该与其立法质量有关。
     
      也就是说,在地方设区市立法文本质量评估指标衡量阶段。其立法衡量工作的主要标准,第一是质量,第二是质量,第三还是质量。立法质量永远是“地方设区市立法文本质量评估指标体系建设的生命线”。 故此,如何确保设区市制定的地方性法规的正当性,并确保其法规能获得当地公民的普遍遵从,应该成为当下我国设区市制定的地方性法规在接受立法后评估指标考量时的一个最为重要的目标。
     
      因此,为使地方设区市在提高其立法文本质量上能够达到永无止境,并促使其在立法质量上永远没有最好而只有更好,故而对其进行“倒逼机制”的立法质量评价,无疑是最为管用且见效快的一种切实举措。换句话来说,如若对设区市进行地方立法前的评估,其目的在于提升其即将制定或正在制定的法规的立法文本的质量的话,那么,对地方立法后的评估,其目的则在于检验设区的市已制定并已实施的地方性法规的立法质量及其所产生的立法效应、效率和效果。

    【作者简介】
    翟峰,现任四川省立法咨询专家库成员、省人民政府参事室特约研究员、九三学社中央专委委员,系四川省十、十一、十二届人大代表,中国法学会会员;平常多为国内外报刊撰写有关“正能量”的理论、杂文、言论等类文稿。

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