改革开放以来农民个人财产权变迁的思考
2018/6/26 11:51:02 点击率[35] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】物权
    【出处】《北京行政学院学报》2018年第3期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】本源意义上的农民,是拥有属于个人所有的生产资料或财产的独立劳动者。同时,由于农民是独立劳动者,对他们的这些财产须予以切实保障。过早否定农民个人所有制和农民个人财产权,曾严重地挫伤了农民群众的积极性。农村人民公社遗留下来的农村集体资产,产权不明晰,流失相当严重,既不利于集体经济的壮大,也不利于保护农民个人财产权以及调动农民群众积极性。改革开放的探索证明:对其中的经营性资产必须进行股份合作制改革,让农民成为“股东”;与此同时,对农民的承包地和宅基地,要依据物权法中的用益物权,继续深化改革。只有这样,才有可能依法保护农民个人财产权,充分调动农民群众积极性,在发展生产力的基础上壮大农村集体经济,实现乡村振兴战略。
    【中文关键字】农民个人财产权;股份合作制;承包地改革;宅基地改革;用益物权
    【全文】

      导论
     
      改革开放40年来,我国农民个人财产权经历了从无到有、从残缺到逐步完善的演进过程。在高度集中的计划经济时代,实行的是单一的公有制经济,在城市是“政企合一”的全民所有制,在农村是“政社合一”的农村人民公社集体所有制,产权问题还没有(也不可能)被提到议事日程上来。社会主义市场经济确立以来,随着多种所有制经济特别是非公有制经济的发展,以及公有制经济体制的混合制改革,产权问题便逐渐凸显出来。这就存在着如何依法保护各种所有制经济的产权问题。就农村而言,产权是否明晰以及产权制度是否完善,关系着农村生产力能否得到进一步解放,关系着农民群众的利益能否得到保障,关系着农民群众积极性能否得到充分发挥,关系着农村集体资产效能能否进一步提升。随着社会主义市场经济的深度推进,2003年党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,明确提出“要依法保护各类产权”,“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”。2004年将“公民的合法的私有财产不受侵犯”写入《宪法》。2007年颁布的《中华人民共和国物权法》中,把土地承包经营权、建设用地使用权和宅基地使用权,上升到物权的高度。所谓物权,是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出:“坚持平等保护。健全以公平为核心原则的产权保护制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,公有制经济财产权不可侵犯,非公有制经济财产权同样不可侵犯”“;因地制宜,落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权,赋予农民更多财产权利,增加农民财产收益”。2013年中央一号文件指出:“建立归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度,是激发农业农村发展活力的内在要求。必须健全农村集体经济组织资金资产资源管理制度,依法保障农民的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权。”党的十九大报告指出“:经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”;“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”。
     
      一、农民个人财产权问题的提出
     
      马克思曾经指出,农民与工人相区别的一个重要方面,就是农民是属于“独立劳动者”{1}989。作为独立劳动者,劳动赖以实现的条件必须归他们所有或占有。马克思因此指出:农民是“自己仍然占有生产条件的直接生产者”{1}679。“直接生产者还占有自己的生产资料,即它实现自己的劳动和生产自己的生活资料所必需的物质的劳动条件”{1}890。“在这里,生产者对劳动条件的所有权或占有权以及与此相适应的个体小生产,是根本的前提;因而,在这里,资本不是直接支配劳动,不是作为产业资本和劳动相对立”{1}674。恩格斯也明确指出:作为农民,他们是“小块土地的所有者或租佃者——尤其所有者”{2}。恩格斯在《法德农民问题》一文中指出,在引导农民走社会主义道路的过程中,不能用强力干预他们的财产权,不能剥夺他们的财产,要充分尊重农民的财产所有权,并在保护农民财产所有权基础上,实现合作社生产和占有。股份合作是其中的重要组织形式。
     
      始于20世纪50年代的我国农业合作化过程中,根据马克思恩格斯当时的设想,创造性地建立了股份合作式的初级农业生产合作社,承认农民对部分生产资料的个人所有权,并允许农民投资入股的土地、耕畜、大农具等物化要素,和活劳动投入一起参加收入分配,实行按劳分配和按股分红相结合的分配制度。在农业合作化初期,毛泽东曾经说过,土地改革完成以后,农民中蕴藏着两种积极性:一种是发展互助合作的积极性,另一种是发展个体经济的积极性。在农业合作化过程中要注意保护农民个体经济积极性,不能过早地挫伤它{3}。但是,在农业合作化过程中,并没有始终如一地贯彻这个精神。即不善于把农民发展个体经济的积极性引导到合作制的轨道上来,没有把保护农民个人财产权和发展农业合作制有机结合,而是强制剥夺农民个人财产权。这种集体化经济模式,只准许有集体的积极性,不能有个人的积极性。但是,一旦离开个人的积极性,集体的积极性也就难以凝聚起来,释放出来,更谈不上壮大农村集体经济。这已经被我国农业集体化的实践经验所证明。
     
      我国农业集体化以后至改革开放以前,在指导思想上没有认识到我国将长期处于社会主义初级阶段,把社会主义与私有制完全对立起来,不允许农民个人所有制和个人财产权存在,使得我国农业生产的动能结构,只有集体积极性,没有个人积极性,只有集体的积累与投资,没有个人积累和投资,这是我国农业之所以长期动力不足、投入短缺、发展落后的主要原因。为了摆脱贫困,20世纪70年代末80年代初,农民群众自发冲破传统体制的束缚,搞起家庭承包,把个人所有制引入集体经济中来,使以往那种完全公有的纯粹集体所有制,变成不完全公有、集体所有制与个人所有制相结合的新型混合所有制结构,把权、责、利紧密结合起来,极大地调动了农民个人投入的积极性,有力地促进了农业生产的发展,使长期无法解决的温饱问题得到较好的解决。实行家庭承包制,除了土地的终极所有权是属于集体,长期承包给农民个人使用,其他生产要素都是属于农民个人所有,这种合作制带有股份合作的性质。实行家庭承包制,农民收入水平高低,除了取决于他投入的活劳动数量和质量,还取决于他投入的物化劳动的数量和质量。这就有利于调动农民投资的积极性。实行家庭承包制,集体组织提供土地长期归农户使用,农民个人提供劳力和其他生产资料,这种合作形式,实质上带有股份合作的性质。但是由于当时家庭承包制是采取大包干的形式,没有核算公股与私股,集体组织又没有要求农户与集体分成,因而其中所包含的投资入股、按股分红的特点没有显现出来。1985年中央一号文件指出:“有些合作经济采用了合股经营、股金分红的办法,资金可以入股、生产资料和投入基本建设的劳动也可以计价入股,经营所得的利润的一部分按股分红。这种股份式合作,不改变入股者的财产所有权,避免了一讲合作就合并财产和平调劳力的弊病,可以把分散的要素结合起来,较快建立起新的经营规模,积累共有的财产。这种办法值得提倡,但必须坚持自愿互利,防止强制摊派。”
     
      这就向人们提出这样一个问题:改革开放以来,以保障农民个人财产权为核心的股份合作制,为何没能得到更好的发展呢?这是因为产权制度与要素市场化是相辅相成的。只有深化要素市场化改革,建立完善的市场经济体制,才有可能形成明晰的产权制度。党的十九大报告因此把完善产权制度与要素市场化配置相提并论。产权制度是与社会化大生产和现代市场经济相适应的制度安排。产权制度是社会主义市场经济体制的基础性制度,是保障市场秩序的基础,保障市场主体活力的基础,以及保障市场预期的基础。当前我国农民个人财产权之所以没有能够确立并得到保障,归根到底是由于农村要素市场化程度低,或农村要素市场发育滞后,使市场机制受到严重的扭曲。城乡存在着二元分割的劳动力制度与土地制度,农民工身份的劳动力还不能与市民享受平等的权利。农村土地要转变为城市建设用地,往往是地方政府低价收购而后高价转让给开发商。农村要素市场化程度低,是适应我国以城乡要素价格剪刀差为途径的资本原始积累的制度安排。正是由于农村要素市场化程度低,或农村要素市场发育滞后,导致农民个人财产权难以得到保障。实践经验告诉我们,我国农民的收入不仅取决于他们拥有多少资源(或要素),而且取决于这些资源(或要素)的市场化程度。这是我国城乡居民收入差别之所以较为悬殊的重要原因。当前制约我国农民收入增长的因素是多方面的,而农民财产性收入增长乏力则是其中的重要因素。我国农民拥有全国很大一笔财富,这就是属于农民集体所有的土地。从全局上看,土地是属于稀缺资源,增值空间很大。但是,如此庞大的物质财富,却没有实现从资源到资产的飞跃。党的十八届三中全会的《决定》的一个新亮点,就是通过深化城乡二元土地制度改革,激活农村土地的商品属性和金融属性,提高农村土地要素的市场化程度,实现从资源到资产的飞跃,赋予农民更多的个人财产权利。
     
      二、我国农村集体产权的股份合作制改革
     
      产权是通过法律界定和依法维护的人们对财产的权利。它是由一系列权利组成的。包括财产终极所有权、财产占有权、财产使用权、财产收益权以及财产处置权。农村集体产权制度之所以必须改革,是因为现实生活中存在的农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等突出问题,侵袭了农村集体所有制的根基和农民个人财产权,影响了农村社会的和谐稳定和农民群众积极性的调动。为了调动农民群众的积极性,改革开放以前,曾经对“一大二公”的人民公社体制,采取降低公有化程度的措施,从公社基本核算单位降到生产大队基本核算单位;再从生产大队基本核算单位降到生产队基本核算单位,甚至降到作业组基本核算单位,但是产权不明晰的问题,始终没有能够得到根本性解决。改革开放以后,通过实行以大包干为主要形式的家庭承包制,使权、责、利高度统一于农户,承认并保护农民个人财产权,才从根本上解决了产权不明晰问题,从而使产权所固有的激励功能得到充分释放。家庭承包是农民自发行动的产物,始于政策上的调整,即扩大农民自主权,逐步演化成为一种产权改革,承认农民的个人财产权或私人财产权。应当说这是政府与农民双方博弈的结果。
     
      实践表明,传统集体经济模式是建立在侵蚀农民财产权基础上的。其主要途径是政府通过向基层集体经济组织下达指令性生产计划、对重要的农产品实行带有行政强制的统购统销、以行政手段关闭农产品集市贸易和要素交易市场、切断城乡之间人口流动来实现,政府实际上成为集体经济配置资源的决策者、支配者,集体经济组织功能蜕变为政府意志的被动执行者。集体经济组织从其建立之日起,始终处于政府权力的控制之下。为了强化政府对经济组织的控制,在城市国有企业实行“政企合一”,在农村人民公社则实行“政社合一”。至此,政府对集体经济组织的控制,已经从外部控制进一步转到内部控制,或者说外部控制和内部控制并举。1958年《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》的文件中,明确提出农村人民公社带有全民所有制成分,而且这种成分还会继续发展,逐渐代替集体所有制。并指出,农村人民公社是实现从集体所有制向全民所有制过渡的好形式。一般意义上的产权在其制度安排中,具有鲜明的占有性和排他性,与其相联系的收益权和转让权亦是如此。产权所固有的这种特性,在传统集体经济体制中,已经消失得无影无踪。这就引出农村集体产权制度改革的命题。
     
      排他性是产权制度的基本特征。现代产权制度的第一要义是产权“归属清晰”,即对产权体系中的诸种权利归属作出明确界定。当前面临的问题是,如何通过深化农村集体产权制度改革,明晰产权归属,赋予农民应有的个人财产权。正如2016年12月14日至16日召开的中央经济工作会议指出:“深化农村产权制度改革,明晰农村集体产权归属,赋予农民更加充分的财产权利。”产权是所有制关系的法律表现形式。产权具有经济的实体性、产权占有可分离性以及产权流动独立性。产权具有四大功能:激励功能、约束功能、协调功能和资源配置功能。产权的一个重要特点,就是具有明显的排他性。只有产权清晰了,产权的分离性和流动性才有可能,只有产权归属清晰了,才能有效解决激励问题,否则,激励就无法落到实处。党的十八届三中全会指出,要保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出权利,及抵押、担保、继承权。2015年中央一号文件再次明确指出,要推进农村集体产权制度改革,探索农村集体所有制有效实现形式,创新农村集体经济运行机制。农村集体产权制度改革的目的,是赋予农民更充分的财产权利,保护农民个人财产权;农村集体产权制度改革的核心,则是把农村集体资产折股量化到人,让农民真正成为农村集体的“股东”。2016年11月28日颁布的《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》指出:“完善农村集体产权确权和保护制度,分类建立健全集体资产清产核资、登记、保管、使用、处置制度和财务管理监督制度,规范农村产权流转交易,切实防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产,防止外部资本侵吞、非法控制集体资产。”
     
      那么,应当如何深化农村集体产权制度改革?其基本原则是,按照归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度要求,分门别类、因势利导地进行农村集体产权制度改革。农村中那些资源性集体资产,包括农民向集体承包的承包地、用于建设自住房的宅基地,以及水塘、山林等资源。就承包地而言,当前改革工作重点应是土地承包经营权确权登记颁证工作,稳定农村土地承包关系,并在充分尊重承包农户自愿的前提下,探索发展土地股份合作等多种形式。只有切实搞好确权登记颁证工作,明确土地产权关系,才能更好地维护农村集体、承包农户、经营主体的权益。通过明确农用土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权,让流出经营权的农民增加财产性收入,让新型经营主体实现规模效益。根据我国部分改革试点地区的实践,除了赋予农民承包地的占有、使用、收益、流转权能,还将处分权范围扩大到承包经营权的抵押、担保,以及引导农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。对那些属于经营性资产,包括农村集体所有的注册公司、品牌、厂房设备、部分工商业用地、公司的股票股权及其相关货币化财产等,由于产权关系不明晰,家底不清,管理不严,资产流失,分配不公,村民权益得不到保障。要在明晰集体产权归属的前提下,通过全面清产核资、确认成员身份,将集体经营性资产折股量化到人,确权到户{4},探索发展股份合作。十八届三中全会的《决定》指出,对于农民拥有的对集体资产的股份,除了赋予占有权、使用权和收益权,还赋予农民有偿退出、抵押、担保和继承权。
     
      在产权诸种权能中,转让权起着关键性作用。有了转让权必然有使用权和收益权。而有了使用权和收益权,并不意味着可以自由转让。例如,在城镇化过程中,农用地转化为城镇建设用地,必须通过政府征收这个环节,才能转化为国有土地,农民则没有转让权。一个值得人们深思的问题,即我国城镇建设用地的供给者,既不是农地的所有权人,也不是农地的使用权人,而是政府,也就是说,农地产权在法律规定上,农民没有资格以卖方参与市场交易,无权参与讨价还价,导致被征收的土地价格,远远低于市场价格。完整意义上的农民财产权不仅体现为占有权、使用权、收益权,还体现为转让权、交易权。流转顺畅是现代产权制度的核心内容。通过一定程序的产权运作(或交易)使产权各种权能的所有人获得产权收益。产权是市场经济的基石,产权流动是市场经济的内在要求。让产权在健全的法律、规章和制度环境下自由流动,是现代产权制度完善的标志。在确权赋能的基础上,要积极培育农村产权市场,引导农村产权规范流转交易。适应农村人口流动需要,逐步增强农村集体产权的流动性,也是大势所趋。现在需要明确的是,农民退出的这些成员权利由谁承接,以及如何保障流转交易收益真正惠及集体成员。目前大多数地区个人股权的流转是局限在集体经济组织内部,主要原因是集体经济组织改制后,每个成员所获得的股权,仍然具有较强的社会福利性质,还发挥着重要的社会保障功能,暂时还不便于在更广的范围内流转。在条件逐渐成熟的时候,应当允许个人股权自由流转,以实现生产要素的优化配置,充分体现股份的市场价值。对那些非经营性资产,包括道路、灌溉设施、公共基础设施,以及教育、卫生及其他社会福利设施等,重点探索集体统一经营的有效机制,以便更好地为集体经济组织成员和社区居民提供公益性服务{4}。
     
      转让权和退出权是相辅相成的,二者都是要素市场化的产物。由于产权的可转让性,且随着转让度(与市场化程度相依存)的提高,农民的收入水平也会跟着提高。关于这个问题,美国芝加哥大学约翰逊教授曾经论述“:农民的福利不仅取决于他们拥有多少资源(包括人力的、物质的和金融的),还取决于要素市场的运作情况(包括劳动、土地和资本市场)。”“确保农民充分分享经济增长成果的途径只有一个,那就是改善要素市场的运作”。“中国未来要素市场表现如何,将在很大程度上影响农业生产绩效和农民收入的提高”{5}。随着农民财产权的确立,以及相联系的转让权的拥有,农民的退出权也随之扩大。我国实行家庭承包制之后,农民先是从种植业和饲养业中退出来,从事非农产业;而后又从农村退出来,进入城镇就业以及安家落户。这种从局部性退出到全面退出的演变过程,是社会资源(或要素)重新配置的过程,必然促使要素(或资源)生产率的提高,全社会财富的不断增加。这是改革开放以来,我国经济之所以能够得到快速发展的深层原因。对于中国来说,用户籍身份管住农民,是经济不发达的产物,必然制约经济的可持续发展。只有发展到允许农民有当农民的自由,也有不当农民的自由,才有可能使不发达经济转变为发达经济。也只有发展到这个阶段,农民才有可能成为有吸引力的职业。新时代乡村振兴战略的实施,标志着这个战略目标离我们越来越近了。
     
      三、依法保障农民土地承包经营权的用益物权
     
      改革开放以来,人们对家庭承包制生命力的认识,已经达到这样的境界,即实行家庭承包经营,不仅仅是为了解决温饱问题而采取的权宜之计,它是适应农业生产特点和农业生产规律的要求,与生产力水平的高低没有内在联系,不存在生产力水平提高了就必须改变的问题,具有广泛适应性和旺盛生命力。也就是说,家庭承包经营,既适应于传统农业,也适应于现代农业。
     
      1984年中共中央1号文件提出,以家庭为基本单位的土地承包期延长到15年;1993年中共中央11号文件,又把土地承包期15年再延长到30年。而无论是15年或者是30年,都有具体的年限。2008年10月召开的党的十七届三中全会《决定》则进一步提出,“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。党的十九大报告指出:“保持土地承包关系稳定并长久不变”。既然是“长久不变”,再议论土地承包期多少年就没有意义了。既然是长久不变,就使得土地承包经营权具有很强的用益物权性质。
     
      为了稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,即农村基本经营制度,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,2002年制定并颁布《中华人民共和国土地承包法》。该法律明确规定,农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的(即终极所有权),由村集体经济组织或者村民委员会发包,承包农户享有承包地的使用权、收益权和土地承包经营权流转的权利,有权自主组织生产经营和处置产品。承包地被依法征收、占用的,有权依法获得相应的补偿。承包户全家迁入城镇落户,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。农户通过家庭承包的方式,取得土地承包经营权,可以再把承包经营权分解为承包权和经营权,即从“两权分离”到“三权分置”,并依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转其经营权。土地经营权流转主体是承包方,承包方有权依法自主决定土地经营权是否流转以及流转方式。土地经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿原则,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地经营权流转。土地经营权流转的转让费应当由当事人双方协商确定,流转的收益归承包方所有。但是,土地经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。若是承包方有稳定的非农职业或者有稳定的非农收入来源,经发包方同意,可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营农户,由该农户和发包方确立新的承包关系,原承包方和发包方在该土地上的承包关系即行中止。
     
      适应农村承包地改革的要求,党的十八届三中全会《决定》明确提出,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转,及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营,鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。通过这项制度设计,让农民有机会借助于有偿的土地承包经营权流转,获得一定的出让金,以增加农民的财产性收入;让农民通过入股农业产业化经营组织,直接参与股金分红,也可以增加农民财产性收入。截至2016年年底,全国已有 30%以上的农村流转承包地,流转面积达4.79亿亩{6}。赋予农民土地承包经营权的抵押、担保功能,主要目的是为了缓解农民融资难的问题。由于大多农民没有财产权,没有抵押品,不能向国有银行和其他商业银行贷款,民间借贷利率和高利贷利率,又是他们难以接受的。2017年10月31日,农村土地承包法修正草案提请第十二届全国人民代表大会常委会第三十次会议审议,出台实施14年的《农村土地承包法》迎来首次调整。此次法律修改草案使用的“融资担保”概念,既解决了农民向融资机构融资缺乏有效担保物问题,又保持了与担保法等法律规定的一致性。法律修正草案规定,承包方可以用承包土地经营权向金融机构融资担保,还规定第三方通过流转取得的土地经营权,经承包方或其委托代理人书面同意,可以向金融机构融资担保。这里需要说明的是,党的十八届三中全会《决定》和此次法律修改草案提出的土地承包经营权可以用于抵押、担保,指的是土地承包经营权中的经营权,而不是承包权。承包权作为物权,是不能抵押的。根据我国现行法律,农民对承包的土地只享有占有、使用、收益的权利,并没有处分权。从这个意义上,土地承包权是不能用于抵押、担保的。因为享受抵押权、担保权,意味着实际上享有处分权。即当抵押、担保到期无法偿还贷款,土地就变成债权人的了,从而变成一种事实上的买卖行为。但是,为了缓解农民贷款缺乏抵押物的困难,中央便把经营权从承包经营权中分离出来,允许其中的经营权用于抵押、担保,即使借款到期农民无法偿还贷款,农民失去的是若干年经营权,而不涉及承包权。
     
      为了规范土地承包经营权流转,当前首先必须切实做好农地确权、登记、颁证工作,明晰的产权是市场交易赖以正常进行的前提条件。同时,还必须建立土地承包经营权流转服务组织。其主要任务是:提供土地承包经营权流转供求信息,解决市场信息不完全、不对称问题;建立健全土地承包经营权流转价格形成与指导机制,为土地承包经营权流转双方的公平交易提供科学依据;依法保障土地承包经营权流转双方的正当权益,加强土地流转的管理与监督力度。由于土地承包经营权流转程序比较复杂,首先必须加强市场中介组织建设,即建立土地承包经营权流转市场信息、咨询、预测、评估等中介组织,培育农村土地经纪人或经纪公司。与此同时,还应当建立健全地价评估规则,制定科学的土地估价指标体系,使土地承包经营权流转有章可循、有价可依,最大限度地降低土地承包经营权流转成本。从农地产权界定、流转信息披露、流转定价机制、流转行为规范、主体权益保护等方面完善土地承包经营权流转制度体系{7}。
     
      为了保障农户的土地承包经营权益,还必须改革现行征地制度。因为城镇建设用地很大部分是来自征收农用地,即农户承包地。征地行为的出现源于法律规定,城市的土地是属于国家所有,农业用地转化为城市建设用地,必须通过国家征收,变集体所有为国家所有。即先国有化而后市场化。既然农村集体土地不能进入市场,只有国有土地才能进入市场,所以农用地要转化为城市建设用地,只能通过强制性征收,不允许进入市场自由买卖。这似乎是顺理成章的,但由此派生出的一个问题是,土地城市化速度为何快于人口城市化速度?一是无论是土地城市化或者人口城市化,其制度都是地方政府供给的,而地方政府供给什么样的制度,往往首先考虑的是政府绩效;虽然二者都能给政府带来绩效,但土地城市化给政府带来的绩效更明显。正因为存在着权利的不平衡,导致土地城市化速度更快。二是土地城市化是依靠强制性措施,所需要条件较为单一,而人口城市化所需条件较为复杂,制约的因素较多。另一个值得人们深思的问题是,征地价格明显偏低,为何地方政府还能征到土地呢?主要原因是被征地农民缺乏知情权和谈判权,能与政府直接谈判的只有少数村代表,村代表考虑的是少数几个人的利益,没有体现市场经济所固有的平等交换原则。党的十八届三中全会的《决定》因此提出,要严格区分公益性用地和经营性用地,缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制,扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。回顾我国征地补偿改革的演变过程,经历了就业安置为主、货币补偿为辅,到货币补偿为主、就业安置为辅,再到目前的货币补偿和就业安置并重的发展过程。征地制度改革的方向:缩小征地范围,重点探索认定办法;规范征地秩序,确保农民知情权;制定征地补偿标准,重点坚持公平合理补偿;建立多元保障机制,重点落实保障长远生计的途径;合理分享土地增值收益,重点搞好与集体经营性建设用地入市收益分配的大体平衡。
     
      四、依法保障农民宅基地使用权用益物权
     
      我国农村宅基地是具有特定含义的,包括:已经建过房屋或决定用于建造房屋的土地;已经建过房屋但已无上盖物或不能居住的土地;准备用于建房用的土地。我国农村宅基地制度,是在城乡二元体制下形成的。在城乡二元体制下,城市居民的住房是由当地政府或所在单位供给的,而农民的住房则是由农民自己筹建的。我国农业集体化以后,农村土地由私人所有转变为集体所有,农民住房建设所需要的土地,只能依赖集体组织分配,宅基地所有权归集体,使用权属个人。只有该集体组织成员,才能分享宅基地使用权。农村宅基地只能用于建造自给性住房,其使用权具有社会福利保障性质。随着市场取向改革的深入,农村宅基地被赋予独立的用益物权。党的十八届三中全会《决定》是这样阐述的“:保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”
     
      我国宅基地的所有权归集体所有,是我国现行法律明确规定了的。《中华人民共和国物权法》指出:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”并把宅基地使用权纳入用益物权的范围。因此,用益物权是我国宅基地制度改革的重要政策与法律依据,用益物权的设计是源于资源的稀缺性,需求主体得不到预期的满足,使所有者与需求者之间产生矛盾。用益物权的双重功效既使用益物权人的需要得到满足,又使所有权人的物质得到有效利用。农村宅基地使用权主体,根据现阶段法律规定,只能是该集体经济组织的成员,即作为该集体组织的成员,都有同等权利以个人或户申请面积相当的宅基地;且宅基地使用权人享有长期使用宅基地的权利,并有权排除他人的非法干涉和侵占。集体经济组织成员申请宅基地的条件是,必须遵循“一户一宅”的法律规定,即农村村民一户只能拥有一处住宅,且其面积不得超过省(区、市)规定的标准。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。对“一户多宅”和空置住宅,各地要制定激励措施,鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的,要采取签订合同等措施,确保按期拆除旧房,交出旧宅基地。
     
      根据《物权法》的规定,“所有权人对自己的不动产或者动产,依法享有占有、使用、收益和处分的权利”。“用益物权人对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有权、使用权和收益的权利”。二者的主要区别在于后者没有处分权。目前农民宅基地权利中,占有权与使用权已经得到较为充分的体现,但是收益权尚未体现出来,更谈不上充分体现。我们应当通过深化改革,在保障宅基地用益物权的基础上,进一步扩大宅基地权能,使农民能够获得更多的财产性收益,以及提高宅基地的利用效率。根据我国现行法律法规的要求,农村宅基地使用权的转让,必须同时具备以下条件:即转让人拥有两处以上的农村住房(含宅基地);宅基地只能在同一集体经济组织内部转让,且受让人没有住房和宅基地;符合宅基地使用权分配条件,转让行为须经过集体经济组织同意;宅基地使用权不得单独转让,地随房一并转让。由于地区之间发展不平衡,对于农村宅基地使用权的流转不宜以“一刀切”的方式来处理。应在试点较为成功的基础上,选择社会经济条件发展较好,原先已经存在农村宅基地使用权流转隐性市场的地区推广试点。除转让外,还应允许宅基地的出租。另外,应当尽快开展农房和宅基地确权登记发证等配套工作,确权登记发证是农村宅基地和农房流转的基础。有了确权证,还可以为下一步建立城乡统一的土地市场做好准备{8}。
     
      农村宅基地是农村集体建设用地的重要组成部分,目前约占农村集体建设用地的54%{9}。根据我国现行法律法规,农村宅基地使用权流转,只限于在本集体经济组织成员之间,严格禁止农村居民住房和宅基地在城乡居民之间流转。但是,随着农民工市民化改革的深度推进,将有越来越多的农民工在城镇安家落户,农村宅基地闲置的问题将越来越凸显。客观上要求必须扩大农村宅基地转让的范围。与此同时,随着城乡二元体制改革的深入,城乡要素流动的制度性障碍的破除,还会有越来越多的市民选择到农村居住、创业。因此允许在农村安家落户的市民购买农村宅基地,不仅有利于提高农村闲置宅基地的利用率以及增加农民的财产性收入,也有利于以人为本的新型城镇化的健康发展。因为当农村宅基地使用权能够依法进入市场交易,农民就能获得合理的土地资本收益,以及带着这部分土地权益放心进城,这就会大大增强他们在城镇安家落户的能力,加速农民工市民化的进程。当然,要使宅基地在城乡居民之间自由流动,还有很长的路要走,目前还不具备这个条件,还有赖于建立、健全、完善城乡一体化体制机制。
     
      一个值得人们深思的问题是,发达国家的实践经验表明,在城镇化过程中,建设用地所占数量会明显减少,耕地面积所占数量会明显增加。因为城镇化提高了土地利用的集约化程度。但是我国却出现相反的现象,即农村很大一部分劳动力到城镇就业、居住,农村人口大幅度减少,非农建设用地不仅没有减少,还较大幅度增加。其中的一个重要原因,就是农村中存在着大量闲置宅基地。由于目前闲置的宅基地还没有有效退出机制,“一户多宅”的现象相当普遍,导致土地资源的严重浪费,也严重破坏了农村的村容村貌。这就提出了如何探索切实可行的宅基地退出机制。对于那些多占宅基地的农户,可以考虑通过征税方式,加大宅基地持有成本,用经济手段来刺激宅基地退出,以此提高土地利用率。随着我国农村土地制度改革和农村金融体制改革的深化,农村宅基地使用权、收益权、转让权、抵押权以及与其相关的农民住房财产权,也必然要求进一步明晰化。2015年8月24日国务院印发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》,就是一个重要的信号。该《指导意见》要求,为了维护好、实现好、发展好农民土地权益,盘活农民土地用益物权的财产属性,试点地区要加快推进农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证,建立完善农村土地产权交易平台,建立健全农村信用体系。与其相联系,在城镇化过程中如何让更多农民带着土地权益放心进城的问题,也值得学界和政策制定者思考。这就涉及农民进城以后的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权如何处置的问题。关于这个问题,2016年8月初国务院印发的《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》,作出了方向性的安排。《通知》明确提出:“地方政府不得强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。”至于农民进城之后农民“三权”(所有权、承包权、经营权)利益如何处置,《通知》也明确提出:“要通过健全农村产权流转交易市场,逐步建立进城落户农民在农村的相关权益退出机制。”当然,农民进城以后,由于就业、居住、生活、环境等条件的变化,很多人最终还是会自愿退出在村里享有的权利,但是其前提条件是农民的利益要得到保障,即通过产权流转交易市场有偿退出。2018年2月颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权的新的“三权分置”,落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。必须指出,宅基地的“三权分置”与承包地的“三权分置”是有差别的。国家政策鼓励承包地经营权流转,向种田大户集中,但却不鼓励甚至是不允许宅基地集中到少数人手里。因为宅基地是农村集体组织保障其成员居住权的制度。国家政策适度放活宅基地和农民房屋使用权,不是让城里人到农村买房置业,而是吸引资金、技术、人才等要素流向农村,使农民闲置宅基地和住房成为发展乡村旅游、养老、文化、教育等产业的有效载体。农村宅基地本来就是用于盖房子用的,当宅基地上建造房子之后,房屋与土地就是不可分的,构成一个完整的物业。这两种资产是不可以分割开来独立处理的。但是,长期以来,无论是城市还是农村,政策上都是把两者分割开来,独立处理。在农村,宅基地归集体所有,住宅归农民私有,农民可以卖住宅,但不能卖宅基地。之所以会有“小产权房”不受国家法律保护的警示,就是源自农村宅基地不准买卖。如何让农村宅基地真正流动起来,还有很多文章要做。
     
      党的十七届三中全会《决定》曾经明确提出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有效的土地市场,以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规则的前提下,与国有土地享有平等权益。”这是当前深化农村土地制度改革的关键,它突破了长期以来只有国有土地才能进入市场的禁锢。党的十八届三中全会《决定》还具体提出:“在符合规则和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市,同权同价。”既然集体经营性建设用地可以与国有土地享有同等权利,意味着符合规划要求,在集体土地(包括宅基地)上建设住宅,也可以进入市场交易。党的十八届三中全会首次提出“住房财产权”的新概念,并提出“选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索增加农民财产性收入”。但是,由于种种原因,这项改革还不可能一步到位。改革的第一步正在试点中,只允许集体经营性建设用地建设住宅出租给城镇居民,但不能出售给城镇居民,即不能改变权属。这一方面有利于缓解城镇居民住房压力,另一方面有利于增加农民的财产性收入。其局限性表现在不利于城乡要素的双向流动,即城镇居民要到农村就业、创业乃至生活,只能租房不能买房。集体建设用地建租赁住房政策的出台,是贯彻多渠道、多层次供给和租购并举的重要内容,突破城乡土地供应的二元分化,使农村集体土地毋须经过征地环节就可以供应城市居民,是一个重大的制度创新和政策创新。这有利于拓展集体土地用途,拓宽农民增收渠道,也有利于建立健全房地产平稳健康发展的长效机制。实际上我国有不少地区利用农村宅基地建设租赁房。据笔者对深圳市的调研,目前深圳740万套租赁房中,城中村租赁住房达450万套,占总数的60.8%,有效地拉低了深圳的租金水平。但是,城中村的住房,很大一部分是属于“小产权”房,不被国家《土地管理法》所承认。这部分房子如果合法化,会使当地房地产价格大幅度下跌,这不但不符合国家宏观调控的要求,也会面临国家法律法规和土地政策的大幅调整,否则会使相关主体在违法行为中获益,有违法治理念。
     
      农民个人财产权的规范与保障任重道远,但党的十九大后实施的乡村振兴战略正在从制度上创新探索,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,探索农村集体经济新的实现形式和运行机制等,对新时代增加农民财产性收入,依法科学地规范与保障农民个人财产权有着重大的意义。
     
      

    【作者简介】
    许经勇(1938-),男,厦门大学经济学院教授、博士生导师,国家级有突出贡献专家。
    【参考文献】
    {1}马克思恩格斯全集:第25卷[M].北京:人民出版社,2001.
    {2}马克思恩格斯选集:第4卷M].北京:人民出版社,1974:298.
    {3}许经勇。借鉴农村改革经验 积极试行股份合作制[J].马克思主义与现实,1997(6):47-50.
    {4}许经勇。论农村集体产权的股份制改革[J].学习论坛,2017(3):33-36.
    {5}D盖尔·约翰逊。经济发展中的农业、农村、农民问题[M].北京:商务印书馆,2004:8.
    {6}高云才。资本下乡,不能代替老乡(话说新农村)[N].人民日报,2017-11-26(09)。
    {7}许经勇。生产要素市场化与农民财产权制度[J].湖湘论坛,2015(2):47-51.
    {8}许经勇。论我国农村宅基地制度及其面临的问题与对策[J].学习论坛,2017(1):33-36.

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