缺失与完善:我国财产申报受理与审查制度构建
2018/6/22 9:17:19 点击率[33] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政管理法
    【出处】《河南大学学报(社会科学版)》2018年第3期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】我国财产申报制度实施多年,但实施效果并不理想,离反腐预期差距很大:制度反腐功能未充分发挥,制度建设本身存在诸多问题,其中对财产申报审查不严或者缺乏审查是重大制度缺陷,而这一关键环节的缺失阻碍了整个制度反腐目的的实现。目前学界对财产申报受理和审查制度安排存在一定的争议,也存在一定的误区。我国财产申报受理和审查制度应当按照以下原则和路向予以设计:尊重我国政体,按照我国政权组织形式的特点进行设计;就近受理和就近集中审查,受理机构与审查机构分开设置;形式审查与实质审查相结合;设置多层审查机制和委托审查方式。
    【中文关键字】财产申报;受理与审查制度;受理机构;审查机构
    【全文】

      一、对我国现行财产申报制度缺陷的考察
     
      我国曾经在1995年、1997年、2001年、2006年和2010年分别出台了五个中央文件(1)对公职人员财产申报(2)制度予以规定,形成了我国短暂而又尚显粗浅的制度发展历史,表现出中央逐步推进财产申报制度的决心。目前,现行有效的是2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》和2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。关于本文重点探讨的财产申报受理和审查制度,根据2001年文件的规定,省部级领导干部的财产申报由中央组织部门受理,中纪委、中央组织有权对申报的财产予以核查;根据2010年文件的规定,县处级以上领导干部的财产申报按照干部管理权限由相应的组织(人事)部门负责受理,组织(人事)部门、纪检监察机关(机构)、检察机关在行使其相应职权的时候可以经本机关、本单位主要负责人批准查阅领导干部所申报的财产情况。现行财产申报受理与审查制度基本上沿用了1995年文件的规定,可以说我国自设立财产申报制度之后一直沿用着组织人事部门受理申报的模式,至于审查制度则并没有明确的规定。例如,1995年文件只规定了组织人事部门是受理部门,但并没有审查部门的规定,也没有如何实施审查工作的规定。虽然该规定似乎隐含了组织人事部门既是受理部门又是审查部门的意思,但没有明确规定组织人事部门的审查权限,这显然不利于审查工作的开展。一方面组织人事部门不能基于明确的授权积极主动地对财产申报进行审查;另一方面组织人事部门也没有明确的职责或义务对财产申报予以审查。那么可想而知,实践中本身就工作繁忙的组织人事部门对于财产申报情况的审查力度必然不会很大。离开了有力的审查,财产申报制度的反腐效果将会大打折扣,而且这一情况在现行制度中仍没有得到根本改观。
     
      2010年的文件规定了我国财产申报的现行制度,该文件规定组织人事部门是财产申报受理部门,但仍没有明确规定审查部门。该文件第12条规定,组织人事部门按照干部管理权限经本单位主要负责人批准可以查阅财产申报材料,纪检监察机关(机构)在履行职责时按照干部管理权限经本单位主要负责人批准可以查阅财产申报材料,检察机关在查办职务犯罪时经本单位主要负责人批准可以查阅财产申报材料。可见,上述查阅材料均是有条件查询,至少满足两个条件:一是行使本单位职权,二是本单位主要负责人批准。然而这规定的是“查阅”而不是“审查”,两个词在语义上差别巨大,“查阅”一词无论如何无法理解为或上升到“审查”的含义。可以说,这个规定没有明确规定“审查”内容,那么审查工作如何开展便不得而知了。另外,作为受理部门的组织人事部门如果想要查阅财产申报材料也需本单位主要负责人批准。如果说1995年规定中隐含了组织人事部门既是受理部门也是审查部门,而在2010年文件中则基本明确了组织人事部门不是审查部门的话,那么是与纪检监察机关和检察机关一样,只有查阅权。讲得更直接一点,组织人事部门只是对交来的财产申报材料受理或者说接收,无权直接查阅,除非通过专门的审批流程并获得本单位负责人批准,否则,财产申报材料交来后便束之高阁,不能查阅,只能存档
     
      另外,根据2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》。其第8条规定,财产申报材料一份报中央组织部,一份报中央纪委备案,可见受理部门是中央组织部。同时,其第9条规定:“中央纪委、中央组织部对领导干部的家庭财产报告,可以核查。”显然审查部门是中纪委和中央组织部,但此处规定显然其实效难以保证。因为中纪委和中组部仅拥有核查权力,并没有职责或义务去审查财产报告,也就是说可以查、也可以不查,并不是一定要对每一份财产申报材料予以审查。
     
      除了中央的文件规定之外,我国不少地方也在积极探索构建财产申报制度,并有一些值得借鉴的经验。新疆阿勒泰、宁夏银川(2009年12月)、江西黎川(2010年4月)、安徽庐江和青阳(2011年8月)、江苏淮安(2012年8月)等地出台了专门规定财产申报的规范性文件,其中确有一些有益的做法。就受理和审查制度而言,值得一提的是新疆阿勒泰出台的《阿勒泰地区关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》,该文件中第五章和第六章分别用一章的篇幅规定了“申报受理和申报程序”和“申报审查机关和审查程序”,显然体现出对财产申报受理和审查制度的充分重视。其中,明确规定受理机构是“地区纪检委党风廉政建设室(简称党风室)”,审查机构是“地区预防腐败办公室”,并规定了申报程序:应申报财产的领导干部先向本单位纪检委(纪检组)提交秘密财产申报表,再由本单位纪检委(纪检组)转交给地区党风室,最后地区党风室将申报材料汇总交给预防腐败办公室,由预防腐败办公室对申报材料进行全面审查。显然,该文件比较明晰地规定了财产申报受理和审查制度,这对我国财产申报制度的完善具有重要参考意义。可以说,新疆阿勒泰关于财产申报制度的探索在我国财产申报制度发展历程中留下了重要的一笔。
     
      二、关于域外财产申报法制经验与不足的评述
     
      公职人员财产申报制度起源于瑞典,推广于20世纪下半叶,目前在全世界范围内有很多国家建立了财产申报制度,并积累了一定的经验。各国基于自身国情进行了财产申报制度的探索,有各自的经验做法,也呈现出一些规律性的做法,对我国财产申报制度建设有一定的参考价值。各国所建立的具体制度各不相同,主要源于政体的不同,各国基本上是根据自身政权组织形式的特点来构建财产申报制度,这主要表现在财产申报的受理和审查制度的设计上。下面以美、法、韩、日四国为例,对域外财产申报受理和审查制度予以评介:
     
      美国是总统共和制国家,立法、行政、司法各自分立,美国《政府道德法》将选举性公职人员和非选举性公职人员(1)的财产申报做了统一规定,并对立法机关人员、行政机关人员和司法机关人员的财产申报分别专章做出规定。关于受理和审查机构,美国《道德改革法》也是分别针对立法机关、行政机关和司法机关做出规定。立法机关人员财产申报的受理人是众议院秘书或者参议院秘书,审查机构是指定的众议院道德委员会和参议院道德委员会,众议院或参议院秘书在收到财产申报报告后的七日内将该报告复印件交给众议院委员会道德或参议院道德委员会。(1)行政机关人员向所在部门的道德监督官员提交报告;需参议院或者国会两院批准职位的任职官员和雇员还要向政府道德办公室主任提交报告副本,政府道德办公室主任应当将该报告副本向考察期提名的国会委员会转发一份;总统或者副总统、独立检察官以及由独立检察官任命的人向政府道德办公室主任提交报告;武装部队成员财产申报的受理和审查人是其相关的部长。(2)司法人员或司法机关雇员的财产申报受理和审查机关是美国司法会议。(3)上述道德监督官员或者具有审查职责的各部部长要在收到财产报告60日内予以审查,政府道德办公室主任收到直接向其提交的财产报告或者其他部门转交的财产报告后的60日内予以审查,国会两院道德委员会和美国司法会议也是在收到财产报告之日起60日内予以审查。(4)
     
      法国是半总统半议会制国家,其财产申报制度是根据其政权组织形式特点来设计的,财产申报的受理和审查制度也充分体现了这一点。在半总统半议会的体制下,总统具有特殊的地位和不对议会负责的权力,所以总统及总统候选人的财产申报受理与审查机构是宪法委员会。议员、所有政府成员、在欧洲议会担任代表的法国议员、地方议会主席以及地方比较重要的市镇长官的财产申报受理和审查机构是政治生活财务透明委员会,政治生活财务透明委员会由最高行政法院副院长任主席,最高法院首席院长和审计院首席院长任委员,组成委员会。(5)
     
      韩国是世界上较早建立财产申报制度的国家,而且其相关立法经过了多次修改和完善,也是亚洲国家中制度规定比较完善的国家。韩国对选举性公职人员和非选举性公职人员做出了统一规定,韩国是总统制共和制国家,根据其政权组织形式的特点对财产申报制度予以设计,例如就受理和审查制度而言,议员及国会所属公务员、法官及法院所属公务员、宪法裁判所所长、裁判官及宪法裁判所所属公务员、中央选举委员会和各级选举管理委员会所属公务员的财产申报受理机构分别是上述机关的事务处或行政处,政府院、部、处、厅的公务员财产申报的受理机构是其所属的院、部、处、厅。(6)上述人员财产申报的审查机构则是国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、政府等机构下设立的公职人员伦理委员会(7),该委员会有权对虚假申报和由于重大过失而存在漏报、误记等问题采取处罚措施(8)。国家层面各机关的公职人员伦理委员会由9人组成,其中委员长和副委员长各1人,包括委员长在内的5人应在法官、教育者或学识渊博、德高望重者中选任。(9)
     
      日本对选举性公职人员和非选举性公职人员分别予以规定。(10)就国家层面而言,非选举性公职人员的财产申报由《国家公务员伦理法》规定,选举性公职人员分别由《国会议员资产公开法》《国务大臣、副大臣以及大臣政务官规范》《法院职员临时措施法》《自卫队员伦理法》等法律予以规定。非选举性公职人员的财产申报受理人是各省各厅的首长或首长委托的人员,审查机构是国家公务员伦理审查会,各省各厅的首长或首长委托的人员在收到申报书时,必须将申报书的复印件交付给国家公务员伦理审查会。国家公务员伦理审查会设置在人事院,审查会的会长及委员独立地行使职权。(11)而对于选举性公职人员的财产申报,日本是根据其政治体制特点做出相应规定,例如,议员的财产申报受理和审查机构是议长,(12)而法院职员则向上级主管机关报告职务工作中涉及的赠予。(13)此外,由于日本是议会制君主立宪制国家,政府要对议会负责,政府每年必须向国会提交政府职员职务伦理保持状况以及对于职务伦理保持所采取措施的报告书。(1)
     
      总结域外法治经验,须先清醒地认识到:财产申报制度受到国际公认并被广泛推广不过三四十年的时间,尽管各国摸索了一定的经验,但制度发展并非已臻完善,而且建立财产申报制度的国家就该制度的实施效果也各有不同,甚至有的国家实施效果很一般,例如日本不申报存款以及官员配偶的财产,(2)反腐效果大打折扣。同时,反腐效果较好的国家也可能在制度上存在漏洞,并非所有制度都可以借鉴。例如美国审查机构对财产报告审查力度不够,现有制度重视形式审查、轻视实质审查;新加坡反腐效果较好,但财产申报制度仅针对公务员,而不要求选举性公职人员(总理、议员、法官)申报财产。(3)我国不能照搬别国制度,而应借鉴他国已有的制度经验和教训设计好我国的制度,若以谦虚诚恳的态度看待域外财产申报制度建设,从中亦可以找到一些制度规律,以资学习和借鉴。首先,各国均是结合自身国家的政治体制对受理和审查制度予以设计,包括政权组织形式和国家结构形式。例如美国是三权分立的国家,其将立法、行政、司法机关的财产申报受理和审查制度分开规定,三个机关互不审查;又如日本是议会制国家,政府要向议会汇报财产申报制度实施情况,受议会监督;再如法国是半总统制半议会制国家,总统的财产申报单独规定,直接由宪法委员会受理审查。其次,受理和审查机构可以分立。例如美国、韩国、日本都进行了分立设计,以方便受理。再次,各国都设立专门机构采用集中审查的方式,上述国家均是如此。最后,务求审查机构具有一定的独立性,上述各国都强调审查机构的独立性。如此等等,对上述国家或其他国家财产申报法制的经验汲取与教训反思以及具体制度之拿来取舍,下文将在我国制度设计中分别论证分析。
     
      三、对学者观点的商榷和现有各机关的考量
     
      财产申报制度在近几年受到我国理论界的关注和研究,不少学者撰文探讨我国财产申报制度的构建,其中也有关于受理和审查机构的讨论和建议。
     
      中国人民大学王英津认为,财产申报受理机关的选择应参考以下要素:(1)受理机关是否具有权威性、独立性、垂直性;(2)在法理上能否说得通;(3)在现实中能否行得通;(4)受理机关的性质和特点;(5)对我国现行政治体制的影响;(6)国外的做法和经验。基于此,王英津认为由人大常委会、人民法院和党的纪检机关作为受理机关均不可取,“应在检察机关、监察机关、预防腐败机关中选择其一来作为此次财产申报的受理机关”,并建立“垂直受理”的财产申报制度。(4)武汉大学曾旭认为,我国目前由各级组织人事部门受理财产申报的做法不可取,应当采取受理和审核机构相结合的模式,设立专门负责受理和审核财产申报的监察机构,由于其工作职责的特殊性,此机构应“采取国家、省、市、县等由上而下的垂直领导,其权力带有独立的权威性,不受同级其他权力的行政干预”。(5)安徽大学的张国伟和王荣科认为,纪检监察部门和检察机关均不适合作为财产申报受理审核机构,且“新设独立、权威的职能部门专司公务员财产申报的受理和审核工作”也不可取,应当整合“监察部、反贪局以及纪委中具体一线办案职能的各科室和国家合作局(国家预防腐败局办公室)”,组合成国家公职人员廉洁委员会并将其作为全国人大常委会的专门委员会,专司反腐败事宜,同时承担起财产申报的受理和审核工作;地方各级公职人员廉洁委员会比照国家公职人员廉洁委员会进行相应的反腐败机构整合。(6)当然还有其他学者撰文表达财产申报受理审查机关设置的建议。
     
      上述讨论为我国财产申报制度的完善提供了有益的研究基础,但研究仍不够充分,对于受理和审查制度的探讨还不够成熟,且存在一定的误区,下面从六个方面进行考量:
     
      第一,由监察机关、预防腐败机关等行政机关审查人大机关、司法机关的财产申报不符合我国政权组织形式,我国各级人大是国家权力机关,行政、司法等其他机关由人大产生、对人大负责,行政机关对司法机关也没有监督权限,如果由行政机关审查人大、司法机关公职人员的财产申报问题,势必形成行政机关对人大、司法机关的监督,在一定程度上突破了我国的政权组织形式。还有学者认为,为了保证财产申报受理和审查机构的独立性,新设一个不受同级其他权力干预的机构作为受理和审查机构。新设国家机构亦不可取,我国宪法对国家机构的设置做了明确的规定,新设国家机构必须要有宪法依据,在当前的宪法框架下不宜新设国家机构,否则会突破现有政体。
     
      第二,很多学者认为审查机构从中央到地方垂直管理以务求独立性,这种设计一定程度上可以排除地方干涉,甚至要求该机构独立行使审查权,不受同一级其他权力的干预。这个审查机构不能独立于地方各级人大,我国宪法规定各级人大是权力机关,各级国家机关由人大产生、对人大负责,各级财产申报审查机构是国家机关,也必须由人大产生、对人大负责。另外,建立一个新的中央到地方垂直管理的国家机构,也可能会突破我国现有政权组织形式,并不可取。本文认为,应该秉持“现有机关用尽原则”来考量和设计受理和审查机构,因为政治活动不单依靠明文规定,诸多政治惯例、政治习惯也发挥了重大作用,这是政治活动的突出特点,新设国家机构不仅突破了现行政治框架,还会打破原有成熟的政治运作,政治生态会出现新的不适应症状,这对经济、社会发展危害很大。
     
      第三,由人大常委会或者其下设的机构来作为财产申报审查机构,不符合我国宪法及地方人大组织法的规定。我国《宪法》第62条和67条分别规定了全国人大和全国人大常委会的职权,其明确列举的权力中没有包括关于实施财产申报等反腐败的具体权力,虽然存在兜底条款———“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”,但财产申报的审查事项显然不属于“应当由最高国家权力机关行使”的权项。另外,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对于地方人大的权限做了列举性规定且没有兜底条款,列举的权项中不包括财产申报的审查事项。须知,我国各级人大虽是权力机关,但人大与其他国家机关的分工在宪法及组织法中也是明确的,人大不必要行使过于具体的权限,也不能行使宪法及组织法中明确规定由其他机关行使的权限,我们不能简单地认为人大是权力机关,所以人大就可以随意行使其愿意行使的任何权力。如果由人大具体承担反腐败等具体职能,不仅是对我国政体特点的不尊重,还会削弱人大对反腐败工作的监督,甚或可以说,不仅不会提高人大权威,反而会影响人大地位。
     
      第四,上述学者均建议财产申报的受理机构和审查机构合一设置,该观点也非常值得商榷。就域外法制经验来看,有不少国家的受理机构和审查机构是分开的,例如前述美国、韩国、日本都采用了受理机构和审查机构分开设置的做法,相关经验可以借鉴。其实,受理机构和审查机构完全可以分开设置,甚至分开设置更有利于审查工作的开展。总结借鉴美国、韩国、日本的做法,受理机构一般设置在申报人所在单位或者部门,距离申报人比较近,方便申报人提交报告,因此本文总结认为,受理机构设置的重点在于就近设置、就近受理,由受理机构接受申报材料后转至审查机构,由审查机构集中审查。
     
      第五,检察机关不宜作为审查机构。我国《人民检察院组织法》第1条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”法律监督职能是检察机关在国家机关中的逻辑定位,所谓法律监督是对法律具体实施工作的监督,而不是谋求开展更多的具体法律实施工作,如果检察机关实施过多的具体法律实施工作,则有兼当运动员和裁判员之嫌。(1)一直以来,我国检察机关承担了很多刑事检察和自侦工作,这些甚至成为检察机关的主要工作,例如在内部机构设置上反贪局的级别高配,高于公诉、侦检机构,这显然会削弱检察机关对立案、侦查等法律实施活动的监督功能。我国目前进行的国家监察体制改革试点工作就体现出对检察机关作为法律监督机关的更加明确的定位。按照《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》的要求以及目前试点做法,检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的所有检察官,将成建制转隶监察委员会,相应的职能也从检察机关转移至监察委,这有助于破除检察机关侦诉一体、自我监督的弊端,突出了检察机关法律监督功能。因此,如果让检察机关承担财产申报受理和审查职能显然不符合其法律监督机关的定位,也与当下的改革方向背道而驰。
     
      第六,应当重视党的纪检机关和国家行政监察机关的作用。有学者认为,纪委只是党内监督机关,不能监督非党员,所以不宜作为财产申报的审查机构。(2)此种认识尚需进一步深入。《中国共产党党内监督条例》第4章以专章的形式规定了党的纪律检查委员会的监督职能,规定党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关。《中华人民共和国行政监察法》第2条规定:“监察机关是人民政府行使监察职能的机关,依照本法对国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。”因此,党十八大以来,党的纪检机关与国家监察机关合署办公,可以对全体党员和行政机关工作人员实施监督,因此,对党员和行政机关工作人员的财产申报情况的审查属于党的纪检机关和国家行政监察机关的权力范围。目前,我国已开展国家监察体制改革试点工作,可预见不久可能会在全国推行和建立监察委员会,根据试点情况,该机关将对全体公职人员实施全覆盖监督,自然也有权对公职人员的财产申报情况予以审查。虽然目前对非党员领导干部的监督存在一定的盲区,但应当认识到,非党员领导干部也是党领导下的干部,我国宪法中规定了中国共产党的领导,中国共产党的领导是我国最大国情,对于非党员领导干部的腐败问题,中国共产党可以提出解决问题的意见建议,甚至可以做出相关规范性决定,党的纪检机关是党内监督机关,但同时也可以协助党中央及各级党委对党员或者非党员领导干部的腐败问题的解决提出意见、做出决定。总之,应当重视党的纪检监察机关在财产申报制度实施中的作用。
     
      四、我国财产申报受理与审查制度设计原则与路向
     
      (一)基于我国政体按照我国政权组织形式的特点进行设计
     
      不突破现有政体是财产申报受理和审查制度研究中应当明确的一个基本意识。政治体制的改革与发展不宜另起炉灶、突破现有体制,国内外无数政治改革实践证明了这一点。如果政治改革总是突破现有体制框架会对政治生态乃至国家和社会的发展带来巨大的危害,就因为突破政体的改革同时也是对法治的损害。现有政治体制由我国宪法所规定,在宪法修改之前,应当尊重宪法文本的规定,不能突破宪法的规定———这应当是设计我国财产申报受理和审查制度的基本出发点。各国设计财产申报受理和审查制度也都遵循其自身的政权组织形式,做出了符合其政权组织形式特点的设计。我国政权组织形式是人民代表大会制,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,应当按照我国人民代表大会制度的特点来设计我国财产申报的受理和审查制度。上文有述,不宜在人大或者人大常委会下面设立所谓的审查机构,因为这不符合宪法及组织法的规定;不宜新设所谓“独立的”审查机构;检察机关不宜作为财产申报的受理和审查机构;中国共产党的领导是我国最大国情,应重视党的纪检监察机构在实施财产申报制度中的作用。
     
      (二)就近受理和就近集中审查,受理机构与审查机构分开设置
     
      我国可以借鉴美国、韩国、日本的制度,采取就近受理和集中审查,将受理机构和审查机构分开。所谓就近受理,是指由距公职人员最近的机构受理财产申报,既方便公职人员提交财产申报报告,又方便受理部门及时、便捷地与公职人员沟通其报告在形式上存在的问题。我国财产申报制度实施的时间不长,就近设置受理机构,有利于受理机构培训和指导公职人员填写相应的申报表格(因为要求公职人员申报全部财产,所以表格本身内容繁多,有一定的填写难度,需要受理机构给予指导)。所谓就近集中审查,是指将公职人员的财产申报报告交由一个离公职人员比较近的审查机构来进行集中审查。所谓“比较近”,一是指在空间距离上与公职人员比较近,方便受理机构向审查机构传递申报报告;二是指审查机构在权力架构上对公职人员的岗位职权比较了解,能掌握可能引发腐败的岗位情况以及防腐风险点,能够比较方便地对公职人员申报报告中存在的可疑问题进行询问,且必要时指定某特定公职人员对某项财产问题作出解释说明或者再次申报。集中审查的好处在于,审查机构可以对财产报告深入审查,例如可以比较其前后两次或几次报告中收入的变化以发现财产所得的可疑之处,另外也有利于审查机构逐渐提高审查能力和审查水平。就我国而言,各个单位的人事部门可以作为财产申报的受理机构,以实现就近受理,各个单位的派驻纪检机构可以作为财产申报的审查机构,以实现就近集中审查。
     
      (三)形式审查与实质审查相结合
     
      美国、韩国、日本虽然都将受理机构和审查机构分开,但是并没有明确规定受理机构对财产报告有形式审查权,仅要求受理机构在一定期限内将财产报告传递至审查机构,这对我国而言是不可取的。由于我国公职人员数量众多,我国受理机构对财产申报报告做形式审查时,对于报告填写不完整或者没有严格按照指引填写报告的,应当要求公职人员补充填写或者重新填写,以避免大量“填写不完整”的报告传递至审查机构,给审查机构的实质审查带来不必要的麻烦。而审查机构应当对财产报告进行实质审查,主要目的是通过审查甄别可能存在的腐败所得及其背后可能存在的腐败交易。形式审查仅是书面审查,而实质审查则需要审查机构运用职权进行一定的询问和调查活动,以更有效地发现可能存在的腐败行为。
     
      (四)设置多层审查机制和委托审查方式
     
      形式审查和实质审查本身是多层审查的体现,此处强调的多层审查主要是指实质审查。在审查机构对公职人员的财产报告申报之后,应当送交报告至上一级有权机构对财产报告做进一步审查。例如,如果让各个单位的派驻纪检机构作为审查机构,那么在审查之后,应当送交该纪检机构的上一级机构对财产报告做进一步审查,并且各单位的派驻纪检机构应当同时提交审查报告,对所在单位公职人员的财产审查情况作出详细总结,并指出审查中发现的问题,提出上一级纪检部门对某些公职人员财产报告进一步审查的建议。另外,应当灵活运用审查方式,引入委托审查。这个制度设计主要考虑到派驻纪检机构没有司法审查权限,对于某些收入所得或者财产问题的调查可能受到限制,例如没有权限对于银行存款、款项往来记录、有价证券的持有情况、重要动产(1)或不动产登记信息等情况进行查询,因此,应当允许派驻纪检机构委托公安或检察机关对财产报告信息的真实性以及公职人员与相关方的经济往来予以查询,公安或检察机关应当给予协助。
     
      五、我国财产申报受理和审查制度的具体设计
     
      (一)关于受理机构的设置
     
      根据上文关于财产申报受理和审查机构设置的原则与路向,受理机构应当继续按照我国现行规定设置为各单位人事部门。我国2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》中规定,申报人员向各单位人事部门提交财产报告材料。按照上文关于就近受理的论述,由各单位人事部门作为受理机构接受公职人员的财产报告,应比较方便,受理机构有权对财产报告进行形式审查,主要是书面审查。本文认为审查主要应针对四种情况:填写不规范,没有按照指引填写报告;填写不完整,存在漏填问题;填写内容模糊,收入所得明细或财产具体情况不明;对于要求说明所得来源或财产来源的,没有给予明确有效的说明。对于这四种情况受理部门有权要求公职人员对报告予以完善或者重新填写。受理机构应当培训和指导本单位全体公职人员填写和提交财产报告,在确保本单位公职人员的财产报告不存在上述四种问题之后,在一定期限内将全部财产报告提交审查机构,并留存一份存档。受理机构应当为公职人员建立专门的财产报告档案。
     
      (二)关于审查机构的设置
     
      根据上文关于就近集中审查的原则,我国财产申报审查机构应当设置为党的各级纪委在各单位的派驻机构,简称派驻纪检机构。根据《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》以及相关文件的精神,各级纪委对派驻纪检机构直接领导、统一管理。《中国共产党党内监督条例》第28条规定:“纪委派驻纪检组对派出机关负责,加强对被监督单位领导班子及其成员、其他领导干部的监督,发现问题应当及时向派出机关和被监督单位党组织报告,认真负责调查处置,对需要问责的提出建议。”因此,派驻纪检机构独立于驻在单位,由派驻纪检机构作为财产申报审查机构可以实现独立性审查。虽然根据目前文件规定的精神,派驻纪检机构主要是对所在单位领导班子及其成员和其他领导干部的监督,或者说为了与驻在单位内设机关纪委的职责有所区分,似乎对于一般公职人员不予以监督,将其留给驻在单位内设机关纪委予以监督,但是现有文件并没有排除派驻纪检机构对一般公职人员的监督职责,也就是说,由派驻纪检机构对驻在单位的全体公职人员的财产申报予以审查符合权限,并无不妥。而且,由各单位内设机关纪委作为审查机构缺乏独立性,并不可取。因为机关纪委作为各单位的内设机构接受该单位负责人的领导,那么在审查财产过程中必然受到本单位领导的影响,缺乏独立性,一来单位领导会比较方便地施加有形或无形的干涉或影响,二来内设纪检机构的审查人员不可避免地会揣摩本单位领导的意见,倘若因为财产申报问题揪出该单位人员的腐败问题,似乎单位领导也要承担相关的责任,由此导致严格审查的动力不足。
     
      此外,需说明的是,目前我国正在开展的国家监察体制改革对于派驻纪检机构作为财产申报审查机构的制度设计并无影响,反而存在有利之处。2016年10月27日通过的中国共产党十八届委员会第六次全体会议公报强调:“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”这是我国官方首次将“监察机关”与人大、政府、司法机关并列提及,可见监察机关将会成为我国一个重要的国家机关。2016年11月,中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,在北京、山西、浙江三地试点建立各级监察委员会。那么,可以预见,这次监察体制改革的方向可能是在我国人大及一府两院体制基础上建立人大及一府一委两院体制。(1)按照目前的改革,继十八大以来纪委和监察合署办公之后,中央要进一步整合其他机关监督职能,建立起一个“集中统一、权威高效的监察体系”,实现对公职人员勤政廉政的全覆盖监督属。(2)同时,目前中央要求纪委派驻机构对同一级下属各单位全覆盖,因此将派驻纪检机构作为财产申报的审查机构是符合现实的,也是符合我国改革方向的。在改革定型之后,纪委将会与国家监察委合署办公派驻纪检机构可能会承担更多监督职责职能,很有可能会覆盖至全体公职人员,改革之后的派驻纪检机构的职权应该只会加强而不会减弱,这对于派驻纪检机构作为财产申报的审查机构是更为有利的。
     
      上文有述,应当采用多层审查,除了形式审查与实质审查相结合之外,可以采用上一级纪检监察机关(纪委和监察委)对财产报告进一步审查的机制。派驻纪检机构作为审查机构在对财产报告进行实质审查后,应当出具审查报告,连同驻在单位公职人员的全部财产报告一并送交上一级纪检监察机关,并将财产报告留存一份,建立专门档案予以存放。审查机构的审查报告至少应当包括三项内容:驻在单位公职人员财产申报的总体情况以及审查工作开展情况;公职人员财产报告中存在的问题以及财产问题背后可能存在的腐败行为;对上一级纪检监察机关对某些公职人员财产情况的进一步审查提出建议。由于各个单位的派驻纪检机构都将所在单位公职人员的财产报告送交上一级纪检监察机关予以审查,那么上一级纪检部门所收到的财产报告数量庞大,实际上是难以逐个对每一份报告进行审查的,但应当根据派驻纪检机构审查报告中指出的问题或者对某些公职人员进一步审查的建议,进行更加深入的调查,同时对其他公职人员的财产报告进行抽查。鉴于上一级纪检监察机关有着更大的监督权限,所以应当明确,上一级纪检监察机关的审查工作包括但不限于对公职人员财产报告的调查,可以对财产报告中存在可疑问题的公职人员依职权采取全方位的违纪违法调查,查明可能存在的腐败交易和腐败行为,以进一步加大对公职人员的威慑力。

    【作者简介】
    乔亚南 (1981-),男,河南南阳人,中共广东省委党校法学部副教授,法学博士,中国社会科学院法学所博士后。
    【注释】
    1 1995年《关于党政机关县 (处)级以上领导干部收入申报的规定》 (失效),1997年《关于领导干部报告个人重大事项的规定》 (失效),2001年《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定 (试行)》 (现行有效),2006年《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》 (失效),2010年《关于领导干部报告个人有关事项的规定》 (现行有效)。
    2 为节约篇幅,本文简称“财产申报”。
    3 对于申报主体,根据其是否经过选举任命而成为公职人员,可以分为选举性公职人员和非选举性公职人员,与之相对应的通常使用的概念是政务类公务员和事务类公务员。很多国家将选举性公职人员与非选举性公职人员的财产申报分开规定,因此这个分类在财产申报研究场合,比较有意义。参见乔亚南:《公职人员财产申报主体类型化分析---基于中国问题意识的比较研究》,《中国管理信息化》,2013年第16期。
    4 See Ethics in Government Act of 1978,Pub.L.No.95-521,§103 (d)(1),92state.1832&Ethics Reform Act of 1989,Pub.L.No.101-194,§202,103stat.1736.
    5 See Ethics Reform Act of 1989,Pub.L.No.101-194,§202,103stat.1736.
    6 See Ethics Reform Act of 1989,Pub.L.No.101-194,§202,103stat.1737.
    7 See Ethics Reform Act of 1989,Pub.L.No.101-194,§202,103stat.1739.
    8 中央纪委法规室,监察部法规司编译:《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》,北京:中国方正出版社,2012年,第514页。
    9 See Public Service Ethics Act Republic of Korea,Article 5 (1)。
    10 See Public Service Ethics Act Republic of Korea,Article 9 (1)。
    11 See Public Service Ethics Act Republic of Korea,Article 8-2 (1)。
    12 See Public Service Ethics Act Republic of Korea,Article 9 (3)。
    13 在日本,选举性公职人员被称为特别职公务员,非选举性公职人员被称为一般职公务员。杨建顺:《行政规制与权利保障》,北京:中国人民大学出版社,2007年,第206-207页。
    14 中央纪委法规室,监察部法规司编译:《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》,北京:中国方正出版社,2012年,第457页。
    15 中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著:《国外公职人员财产申报与公示制度》,北京:中国社会科学出版社,2013年,第89页。
    16 中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著:《国外公职人员财产申报与公示制度》,北京:中国社会科学出版社,2013年,第92页。
    17 中央纪委法规室,监察部法规司编译:《国外防治腐败与公职人员财产申报法律选编》,北京:中国方正出版社,2012年,第454页。
    18 金言:《美法日官员如何申报财产》,《检察风云》,2009年第24期。
    19 中国社会科学院“政治发展比较研究”课题组编著:《国外公职人员财产申报与公示制度》,北京:中国社会科学出版社,2013年,第107页。
    20 王英津:《构建我国财产申报制度中的受理机关之选择》,《唐都学刊》,2010年第1期。
    21 曾旭:《公务员财产申报受理审核机构的国际比较》,《经营管理者》,2013年第14期。
    22 张国伟,王荣科:《我国公务员财产申报受理审核机构建设研究》,《行政与法》,2015年第7期。
    23 田夫:《什么是法律监督机关》,《政法论坛》,2012年第3期。
    24 王英津:《构建我国财产申报制度中的受理机关之选择》,《唐都学刊》,2010年第1期。
    25 重要动产类包括交通工具、机械设备或者高价值可移动的设备、设施,其中交通工具包括汽车、船舶、航空器。
    26 滑璇:《法定职责必须为,法无授权不可为---马怀德解读国家监察委员会》,《南方周末》,2016年11月7日。
    27 滑璇:《法定职责必须为,法无授权不可为---马怀德解读国家监察委员会》,《南方周末》,2016年11月7日。

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