精准扶贫的关键在法治
2018/6/20 13:47:12 点击率[76] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】公民权利
    【出处】《北京人大》2016年第7期
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】为什么有的地方富、有的地方穷?是天气、地理等客观原因,还是勤劳、懒惰等主观原因?从法治视角来看,对于同样一个地区来说,究竟走向富裕还是贫穷,上述因素都不是决定性的,真正的答案其实就在于在这些地方,宪法和法律赋予公民的人权和财产权能不能得到尊重,国家肩负的各项责任有没有得到实现。现代国家责任包括保障与救济公民人身权利、财产权利;积极发展公共服务事业,按照公民年龄段而不是身份、职业与地位予以的民生保障;对公权力与私权利的行使都加以监督,以确保其不侵犯其他公民权利。
    【中文关键字】农村;扶贫;公民权利;法治
    【全文】

      我国提出农村贫困人口到2020年如期脱贫的宏伟目标。2015年国家统计局公布的国家贫困线(月收入低于191元)以下18岁以上公民有7000多万。从法治视角看,一些无法摆脱自身贫困的地区,除了人们自身原因之外,往往也是由于当地公共服务、社会保障、法治建设的不完善。
     
      加强社会保障力度是脱贫的动力
     
      习近平总书记指出,要正确认识和处理经济发展和民生改善的关系,实现两者良性循环。要通过发展经济、做大“蛋糕”,为持续改善民生奠定坚实物质基础,同时又通过持续不断改善民生,有效解决群众后顾之忧,扩大消费需求,为经济发展、转型升级提供强大内生动力。
     
      在提供公共服务与社会保障方面,我国起步并不晚。二战后,中国和日本都建立了单位(企业)福利模式,由单位(企业)为其工作人员提供生活福利,服务范围由“摇篮到墓地”,不同的是,中国是完全依赖单位,日本是国家与社会为主,企业为补充。改革开放之初,我国确定的“三步走”战略提出,到本世纪中叶,我国经济社会发展要达到中等发达国家水平。目前,发达国家将其财税收入的30%到70%用于公共服务与社会保障,而且直接花在人身上的社会保障支出,高于基础设施与公共服务支出,从而保证国民能够有钱购买公共服务和社会服务。与之相比,我国花在基础设施上的钱较多,但直接给予公民个人的社会保障补贴非常之少。在民生保障投入力度特别是对公民个人保障方面,我国应当迎头赶上。
     
      从反面教训看,一些贫困地区社会保障的缺失,不仅对缺少社会保障的公民有重大影响,即便对享受到社会保障的政府管理人员也有重大影响。为了避免自己、家人和亲属在眼前和以后都不会陷入贫困,一些政府、国企管理人员想方设法获取工资外收入,不但不想尽办法减少经营管理成本,反而利用各种政策漏洞来“雁过拔毛”,选择性执行国家和上级颁布的法律法规和政策,获取更多的个人经济利益,导致一些本应造福地区的国家机构变异为漏洞百出的营私机器。
     
      过去,一种观点认为,如果给予人民以保障,人民就失去劳动的动力。但这种观点从未得到过任何一个国家实践的检验。实际上,任何人都充满对世界探索的动力和开拓创新的勇气,也从不缺乏创造美好世界的能力和奉献精神,但正是由于缺乏社会保障,大多数人没有承担失败的能力,只能沦为低级体力劳动者。从长期来看,如果没有可持续的社会保障,不仅普通民众生存压力巨大,政府、国企各级人员利用国家机器来谋取私利动机也无法消除,社会活力也无法得到解放。从世界历史来看,伴随着对奴隶制、封建制、剥削压迫人的制度的否定,逐步实现对个体解放,才迎来了人类生产力解放的春天。
     
      尊重公民财产及其他各项权利是脱贫的前提
     
      如果所有权、使用权、收益权等财产权没有保障,公民就没有继续发展生产、鼓足腰包的动力。不论一个人是否受到过良好的教育,他都是理性人,都有促成自己利益最大化的判断能力,因此,当他发现自己创造来的财产随时可以被人拿走,本来可以换更多钱的土地使用权和经济林木等被政府以较少的补偿标准强制征收、征用或者砍伐。试想,这样的地方即便个别人有“种粮养羊”的积极性,几轮发展下来,发现留到自己手里的还不如什么都不干,仅依靠扶贫款来得容易来得多,结果一定是“粮和羊”直接吃了最划算。
     
      公民保护自己的财产权情况不容乐观。例如,国家三令五申要求土地征收征用、重大建设项目充分听取人民意见,要求发挥人民的主体地位,但实践中人民发表意见的权利或者被忽视,或者被所在地区的各个部门、村(居)委会、业委会等各种组织所代表,根本没有发表意见的途径和机会。一些村(居)委会和业委会的表决事项超越宪法和法律范围,以多数决定少数的形式,侵占了公民个人财产权利。必须明确的是,无论是村(居)民大会、村(居)委会没有权力剥夺或者限制公民在土地方面的使用权、承包权、收益权。另外,从世界范围看,政治选举应当严格限制范围和层级,从实践来看,在村和社区这一层面不宜采用政治选举的组织方式,而是应当逐步以公共服务站和社会化的志愿者组织来代替。
     
      进一步完善法治体系对脱贫的保障
     
      精准扶贫,法律首先要精准。法律有句名言,叫做“无救济即无权利”。以贫困地区教育为例,我国义务教育法明确规定,地方各级政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。但在一些贫困地区公民受教育的权利显然没有得到切实保障,辍学的人依然很多。那么,贫困地区公民的教育权利找谁来救济?这些年来的贫困救济款项都花在哪里?失学儿童由谁带回校园?这些重要的问题,法律都没有明确。党的十八届四中全会对畅通公民权利救济渠道提出要求。而要实现可持续脱贫,可持续地落实中央扶贫决策部署和法律法规,也要有明确的权利救济机制和责任追究机制,才能确保攻坚扶贫的政策举措落实到位。
     
      立法也要理清权利和利益分配的关系,应当按照各方权利而不是按照政府需要或者权力大小制定利益分配方案。
     
      精准扶贫,政府要受到监督。纵观历史,没能实现普遍减贫目标,一直与政府的监督制度没有设计好,政府权力滥用没有得到有效的制约有重要关联。权力成为寻租的筹码,责任和义务被看成权力予以实施。在完善“不想腐”、“不敢腐”和“不能腐”的制度设计方面,我们还有很多文章可以做。“不想腐”既源于官员生活的有效保障,也源于现代公务员制度的完善。官员的选任不能再像过去那样依赖能力比较与权术斗争,不能让那些心术不正的人占据官位和贻害社会。叶剑英用六个字概括文革教训:“亲君子、远小人”。心术不正是社会不正之风与社会腐败之源。将权力关进制度的笼子首先要将心术不正的思想和做法关进制度的笼子。“不敢腐”则来源于持久反腐的决心、民众的监督权利和有效的监督能力。最难也是最管用的则是“不能腐”,既需要公开透明的环境,也需要建立全过程公共资金流向监督机制,能够把每一笔国家的钱用在哪都能说清楚。
     
      精准扶贫,司法要管用。中国古代有个很坏的制度,就是地方上行政、司法不分,地方的最高行政长官也是地方的最高司法长官。老百姓权利和利益受损向当地官员告状,结果往往侵害老百姓权益的就是地方行政官员的支持者、亲朋好友、甚至是地方行政长官本人,老百姓告状无门就去告御状,就算好皇帝,能解决的事情毕竟是有限的。
     
      历史上老百姓解决矛盾、追求正义还寄希望于“三公”。首先是“包公”。人们期待像包公那样既坚持公平正义又能断案如神的官员,但是由于历史上国家制度、社会制度的不健全,以及没有建立现代办案方式和举证制度,制造冤假错案很容易,为冤假错案翻案很难,脸上长月亮的人根本不好找。逼不得已,人们开始向往“宋公”,但毕竟有能力反抗压迫、反抗剥削的人也是少数。最后人们又选择“济公”。权利普遍受损但没法救济,人民只能寄希望于超自然的力量来解决问题。在一个好人不得志、好制度没实行的社会,无论好人、坏人,有钱的人、没钱的人,最终都将无法在社会找到公平正义,只能眼睁睁看着与一个不公平不公正的社会一起走向毁灭,这也是为什么一个朝代“兴也勃,亡也忽”的历史周期律的重要原因。
     
      精准扶贫,不仅要让人们掌握自己的权利,掌握权利带来的利益,掌握国家提供的帮助。在权利和利益受损时,也能够获得国家的充分救济和保护。制度的设计要让人们明白,他们的合法财产会能够获得国家强制力和司法的有力保护,宪法赋予他们的人身权利、财产权利没有人能够以任何借口掠夺,而奋斗而得来的合法收入也没有人能够拿得走。随着一代又一代人们不懈追求公平正义,法律将会成为人民维护自身权利有力武器。学好的人将会越来越多,学坏的人将会越来越少。生活在这片大地上的人民,也将通过自己具有的财产权以及适当努力,让自己及后世子孙过上更富裕、更幸福,更有尊严与希望的生活。
     
      

    【作者简介】
    李勇,国家行政学院法学部教授,法律文化教研室主任。援疆干部,新疆生产建设兵团党委党校法学部主任,法律问题研究所所长。 宪法学与行政法学博士。

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