从宪法修正案看我国修宪方式和程序的完善
2018/6/13 10:02:21 点击率[86] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】宪法学
    【出处】《政治与法律》2018年第6期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】全国人大自1988年以来采用修正案的方式修改宪法。修正案方式的长处在于它能保持宪法原文的不变,但它却也令宪法含义的确定复杂化了。随着宪法修正案数量的增加,这种缺陷将日益凸显。就我国的宪法修改实践而言,全国人大通过的修正案不便于独立援引,而实践中的修正案在实质上依然是对宪法原文的改动,但修改后公布的原文却未经全国人大表决。在这种情形下,全国人大有必要在通过的宪法修正案正文中阐明宪法全文的公布方式,而使修改后的宪法全文成为正式的法定文本,更有利于维护宪法文本的权威。有必要制定《宪法修改程序法》,具体规定宪法修改的审议和表决通过程序以及宪法文本的公布程序等事项。
    【中文关键字】宪法修正;修正案;法定文本
    【全文】

      我国宪法第64条规定了宪法的修改程序,但它并没有规定修改的具体方式。采取修正案的方式来修改宪法,这是1988年宪法修改时所确立的一个先例。自1988年以来,全国人大已经对宪法进行了五次修改,通过了52条宪法修正案,且修改的幅度逐渐增大。2018年3月11日十三届全国人大一次会议对宪法的第五次修改就产生了21条宪法修正案,这也是自1988年以来修改幅度最大的一次。宪法修改的幅度如此之大,这是否已经使修正案的方式难堪其任?本文拟追溯修正案方式的历史渊源,阐述其基本的功能,然后再讨论我国对修正案方式的实际运用,最后再提出完善的方案。
     
      一、修正案方式的功能与代价
     
      美国宪法不仅是近代世界的第一部成文宪法,而且它最早确立了修正案的方式。1787年美国费城制宪会议提出了宪法草案,这个草案在提交各州宪法会议批准的过程中,人们最多的批评,是它没有权利法案的规定。作为回应,联邦党人承诺当宪法批准生效、联邦政府成立后,国会首要的任务就是提议修改宪法,加入权利法案的规定。[1]当联邦政府成立后,作为国会众议员的麦迪逊即于1789年6月8日向众议院提出了宪法修改案。麦迪逊最初提出了9条修改案,按照他的设计,以及有关委员会按照他的设计而拟定的方案,都是要对宪法的原文进行改动。这个修改案的第一条就要在宪法序言“我们人民”的文字之前增加规定,重申人民主权原则。而后来成为美国权利法案的大多数条款,也即列举人民各项权利的条款,大都被植入美国宪法第1条第9款第3、4目之间;对出版自由和受陪审团审判的权利则被植入第10款第1、2目之间。因为美国宪法第1条第9、10两款也是宪法原文中为数不多的对公民权利的规定,将修改案植入这两处,正符合内容相关性的原则。而宪法第5、6、7修正案的草案,因为与司法有关,则被植入宪法第3条之内,为此还要删除宪法第3条第3款第3目,将其替换为新的内容。而规定未列举权利的第9修正案则要被改为宪法第7条第二款,而第一款则是对分权原则的重申。既然第7条已经有了新的内容,修改案规定要将原来的第7条改为宪法第8条。[2]
     
      麦迪逊提出宪法修改案后,众议院直至8月13日才开始正式审议这个修改案。当第一条修改案规定要在宪法序言“我们人民”的语词之前,增加“政府的设立是为了人民的利益,而国家权力仅源自于人民”的文字时,谢尔曼(Sherman)马上就对这种修改方式提出反对意见。这一天的讨论就转而集中于对修改方式、而非实质内容的讨论,众议员们对此形成了赞成与反对的两派意见。[3]
     
      反对者的基本立场,就是对宪法的修改不能更改宪法的原文,因此其适宜的方式,不是将修改案植入宪法的原文当中,而是将其附加在原文之后,这就是修正案方式。谢尔曼指出,不应当将修改案植入原文,因为这将毁掉整个的结构,我们不能把法律像黄铜生铁和粘土一般掺和成一个混杂物。他还质问说,我们是否有权利来提出这种形式的修改案?因为宪法是人民制定的法律,它应当保持完整;而修改案不过是各州政府所制定的法律。斯通(Stone)也指出,如果将修改案纳入宪法的原文当中,则除非人们参阅国会档案,否则看起来就像是华盛顿等制宪会议的伟大人物签署了一份他们从未想到、也从未见过的文件(因为美国宪法的正文末尾有制宪会议成员的签名)。他还指出,这次修宪可能并不是对宪法的最后一次修改,因此就应当更加慎重一些,以免这个修改宪法的先例可能在动荡不安的时代使整个宪法陷入混乱。其他反对植入模式的议员甚至将这种方式拔高到重新制宪的高度,例如利弗莫尔(Livermore)就认为,原文植入具有摧毁整部宪法的风险;而斯通也认为,国会没有权力废除整部宪法,宪法的修改程序只是授权我们去提出修改案,不能将其解释为它还授权我们去制定一部新的宪法。
     
      谢尔曼就修改方式首先发难后,麦迪逊马上做出回应,力陈这种植入模式的好处。他认为,植入模式的好处就在于它的简洁和适当,整个宪法保持着统一和完整,人们不需要援引和对比其他条款就能确定宪法条款的含义。而修正案方式则多有不便,因为在附加修正案后,人们必须在把两个文件前后对比后方能确定宪法的含义。史密斯也指出,修正案方式导致宪法由若干文件组成,这会妨碍人们对宪法的认识。他建议仿效南卡罗来纳州的宪法修改方式,也即直接修改原文,而不是在原文之后附加修正案。维宁(Vining)认为,原文植入的方式简单明了,易于理解,而修正案方式可能使宪法像一封草草写就的信件,在写完后又添加了很多附言。他指出,宪法是一个伟大而重要的作品,应当有一统的外观,清晰且明确。格里(Gerry)也反对修正案的方式,他认为美国宪法第5条甚至明确规定了原文植入式的修改方式。他指出,如果采用修正案的方式,我们现在给宪法附加了修正案,将来可能要在修正案之后再附加修正案,照此下去将会使宪法像一个错综复杂的迷宫,恐怕很多人都得花一两周时间方能确定宪法的含义,此极为不便。哈特利(Hartley)赞同格里的观点,认为宪法修改案必须简明完整,以使州议会能毫不迟疑作出决定。
     
      在经过了一整天的争论后,众议院表决否决了谢尔曼的提议。第二天众议院即转入对修改案实质内容的讨论,但在经过连续5天的讨论后,谢尔曼在8月19日再次提出了修正案的方式,众议院对此又展开了类似的讨论(没有具体记录),但在表决时众议院却以三分之二的多数赞成谢尔曼的提议。[4]之后众议院就是按照修正案的方式来讨论对宪法的修改了,之后国会正式通过、以及各州议会批准的,也是这种附加在宪法正文之后的修正案,这就是所谓的修正案方式。从其产生过程中的争论,以及美国宪法现有修正案的情况看,修正案方式的特点有三个:一个不在宪法原文中进行改动,而都附加在原文之后依次排列;二是修正案不提及宪法的原文,例如第12修正案虽然是对宪法第2条总统选举方式的改动,但该修正案却没有提及宪法第2条。正因为它不提及宪法原文,所以修正案本身就是一条独立的宪法规范,方便援引。三是修正案虽然在内容上替代了有关的宪法原文,但从形式上看宪法原文依然保持完整未变。
     
      从这三个方面看,修正案方式的基本功能,并不是着眼于宪法的稳定,而是着眼于宪法原文的不变。因为法律的“特质在于它既非物理,亦非心理上的存在,毋宁是精神的存在”。[5]所以任何宪法修改行为,无论其形式如何,都会影响作为精神现象的宪法的稳定。但宪法文本却是一种物理性的存在,因此修正案的方式只在于维护宪法原文的物理存在,让它保持不变。尽管这样的维护也可能出于某种精神的作用,就像美国众议院在讨论修宪方式时杰克逊所指出的那样,“人民批准和创立了联邦宪法,这个立法神圣不可侵犯。如果我们想要去改进它,那就改进吧,但不要破坏和损害它的原文。”[6]修正案方式维护了宪法原文的不动,但它的确令对宪法含义的确定复杂化了。正像麦迪逊后来所阐述的那样,这种修改方式会催生不少的含混之处,因为宪法原文在多大程度上被或者没有被附加在后的修正案所替代,这样的问题经常会出现且难以解决。[7]由于修正案不改动、也不提及被修改的原文,使得人们只有在前后比较后方能确定宪法的含义,而这种比较在很多时候并非易事。[8]这是修正案方式的代价。
     
      二、新中国宪法修改方式的演进
     
      我国自1954年宪法制定以来多次修改宪法,从总体上说是由早期的全面修改发展到后来的局部修改,而在局部修改的方式上采用了修正案的方式。以下简述一下我国宪法修改方式的历史发展。
     
      (一)全面修改
     
      第一次全面修改,是1975年全国人大对1954年宪法的修改。实际上这次宪法修改早在1970年就启动了,“修改中华人民共和国宪法起草委员会”于1970年7月17日成立,[9]1975年1月13日,四届全国人大一次会议审议了《关于修改宪法的报告》,17日全国人大通过了修改之后的宪法,1月20日公布了修改之后的宪法全文。第二次全面修改,是1978年对1975年宪法的修改。这次宪法修改,也成立了“修改宪法委员会”,并由这个委员会来起草修改草案。[10]1978年2月26日五届人大一次会议审议了《关于修改宪法的报告》,3月5日全国人大通过了修改之后的宪法,3月8日公布了宪法全文。第三次全面修改,是1982年对1978年宪法的修改。1980年9月10日五届人大三次会议通过《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议》,1982年11月26日五届人大五次会议听取了《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》,12月4日全国人大通过了修改之后的宪法,12月6日公布了宪法全文。
     
      1954年之后的这三部宪法,虽然有关的正式文件都说它们是“新的宪法”,[11]但从理论上说,因为制宪权主体并未发生变动,所以这三部宪法实际上都是对1954年宪法的修改。且从形式上看,每次修改都成立的都是“修改”委员会,而非如1954年制宪时成立“宪法起草委员会”,[12]且有关宪法修改的报告均屡屡提及宪法修改,所以它们都是对1954年宪法的修改。只是因为这三次宪法修改的幅度都很大,且每次修改之后都公布宪法全文,在形式上类似于重新制宪,所以人们才形象地将其称为“新的宪法”,这三次修宪也被称为“全面修改”。
     
      (二)决议修改
     
      在1980年启动对1978年宪法的全面修改前,五届人大二次会议于1979年7月1日通过《关于修正<中华人民共和国宪法>若干规定的决议》。这个《决议》总共有8条,涉及1978年宪法的19个条款,它将地方革命委员会改为地方政府、决定县级以上人大设立常委会、县级及县级以下人大改为直接选举,并将检察机关的上下关系改为领导关系。1980年9月10日,五届人大三次会议通过《关于修改<中华人民共和国宪法>第四十五条的决议》,取消了该条中规定公民“有运用大鸣、大放、大辩论、大字报的权利”。这两次宪法修改的幅度都比较小,且每次修宪都未成立宪法修改委员会,而是基于全国人大常委会的修宪议案,且宪法修改之后只公布了修改宪法的《决议》,并未重新公布修改之后的宪法全文。[13]因此它与前述“全面修改”不同,而被称为“部分修改”或者“局部修改”。
     
      这两次“局部修改”虽未重新公布宪法全文,但就是修改方式而言,它依然属于对原文的修改。因为它每次都提到要将1978年宪法的原文改为新的内容。例如1978年宪法第二章第三节的标题为“地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会”,而1979年修正《决议》的第1条即规定:“第二章第三节的标题修改为:‘地方各级人民代表大会和地方各级人民政府’。”还比如1978年宪法第35条是对地方人大的规定,1979年的修正《决议》不仅修改了第35条第二款的内容,将县级以下人大改为直接选举,且在这一条中增设了地方人大常委会的规定,并将其作为第四款植入第35条,而该条原来的第四、五款则相应修改为第五、六款。它不仅修改了原文的内容,也变动了原文的排列。可以看出,这就是当年麦迪逊所主张的植入式,是对宪法原文的改动。
     
      (三)修正案方式
     
      与前三部宪法有所不同的是,1982年宪法明确规定了宪法的修改程序,且第一次规定了宪法修改的提议程序,这体现了修宪者反对轻易修改宪法、维护宪法稳定的意图。[14]1988年宪法修改也贯彻了这个主导思想。在1988年2月27日的全国人大常委会委员长会议上,彭真委员长指出,今后修改宪法,只对必须进行修改的条文做修正,整个宪法不作修改,这样有利于宪法稳定。而对具体的修改方式,彭真委员长说,“这次对宪法的修改,采取修正案方式,这是美国的修宪方式,比法国、苏联和我国过去的修改宪法办法好”。[15]我国过去的宪法修改,既有全面修改,也有局部修改。彭真委员长说修正案的方式“比我国过去修改宪法的办法好”,与其说这是在对比全面修改与修正案方式,还不如说这是在对比“决议”修改式与修正案方式。换言之,1988年全国人大之所以要采用修正案方式,这在很大程度上是要放弃原来的“决议”修改方式。而问题在于,1988年以及之后对修正案方式的运用,在多大程度上放弃了旧有的“决议”修改方式呢?
     
      三、修正案的文本问题及其改进
     
      (一)修改宪法原文的“修正案”
     
      自1988年确立修正案方式后,全国人大迄今已通过52条宪法修正案。这些修正案从形式上看都有一个共同特点,亦即它们都提及宪法的原文:它们是将原文以及修改后的文本都写入修正案之内,然后说明是增加、删除还是修改。例如第2条修正案的全文是:“宪法第十条第四款:‘任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。’修改为:‘任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。’”这与美国宪法修正案从不提及宪法原文,而只明列修改后的条文有着很大的不同。
     
      我国采取的这种修正案方式虽然提及宪法的原文,但它只是按序附加在原文之后,修正案通过后也没有重新公布宪法,所以依然保持了宪法原文的不变。从这个意义上说,它的确是对“决议”修改方式的一个改进。对修正案方式所固有的不易确定宪法含义的缺陷,1993年中共中央《关于修改宪法部分内容机关的建议的说明》提出,“宪法修改方式,继续沿用1988年的修正案方式,同时在出版的文本中按修正案把原文改过来”。[16]全国人大有关机构也按照这个思路进行了研究,提出的解决方案是在修正案公布后出版两个版本,一个是1982年宪法并附宪法修正案,这是法定文本;一个是修正案修正后的宪法,这是工作文本,是为了便于使用查阅。[17]法定文本与工作文本的区分十分重要,因为全国人大投票表决的是1982年宪法及其修正案,全国人大并没有表决过一个按照修正案修改过的宪法文本。前者具有法律效力,所以是法定文本;后者不具有法律效力,因此是工作文本。这种区分既达到了保持宪法原文不动的初衷,也在一定程度上消除了修正案方式所固有的缺陷,可以说在当时是一个“两全其美”的方案。
     
      不过,这种法定文本与工作文本的区分或许只是全国人大有关工作人员的想法,而不是修宪者的真实意图。修宪者的真实意图并非有关工作人员的阐述所能拘束,它就存在于它的行为,亦即它对宪法修正案方式的运用当中。现以全国人大对宪法第98条的修改予以说明。
     
      1982年宪法第98条规定:
     
      省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。
     
      1993年通过的宪法修正案第11条对此进行了修改,该修正案全文如下:
     
      宪法第九十八条:“省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期五年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为:“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”
     
      2004年通过的宪法修正案第30条又对此进行了修改,该修正案全文如下:
     
      宪法第九十八条“省、直辖市、县、市、市辖区的人民代表大会每届任期五年。乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期三年。”修改为:“地方各级人民代表大会每届任期五年。”
     
      对比一下第11条和第30条修正案的内容,可以看出,在修宪者心目中,1982年宪法第98条的“原文”已经被第11条修正案的内容所替换。换言之,在2004年宪法修改时,修宪者眼中的宪法第98条已经不再是1982年宪法的原文,而是被1993年第11条修正案修改和替换过的新条款了。因此,被修正案修改之后的宪法文本不仅是“工作文本”,而且更是修宪者眼中的“法定文本”。尽管有关修正案在通过后没有重新公布宪法,1982年宪法的原文依然还在那里,但在修宪者眼中它已经被替换过了。这依旧是一种修改原文的方式,而不是严格意义上的修正案方式。换言之,除了它在名称上注明为“宪法修正案”,以及有着条文序号之外,它与全国人大对1978年宪法的两次“决议”修改没有什么大的不同。许崇德教授曾将全国人大对1978宪法的“决议”修改称为“修正案方式”,[18]这也反衬出现有的修正案与“决议”修改几无区别的特点。
     
      (二)修正案方式与重新公布宪法全文
     
      从美国有关对修正案方式的讨论看,这种方式虽然维护了宪法原文的不变,但它的确也有使宪法的含义难以确定的缺陷。从事物的性质上说,这种缺陷会随着宪法修正案数量的增加而逐渐突出。因为修正案越多,需要比较的对象就越多,确定宪法含义就越发不易。而我国采取修正案方式后所产生的特殊现象是,诸多修正案都是对原来修改过的宪法条文的再度修改,例如前述第11条修正案是对宪法第98条的修改,而第30条修正案又是对第11条修正案修改过的条款的再度修改;1982年宪法第11条与1988年第1条修正案、1999年第16条修正案之间也具有这样的关系。[19]实际上这样的例子还有不少。[20]问题就在于,第16条修正案所引述的宪法第11条,却又不同于宪法正文上的第11条,因此任何人都无法在宪法文本的正文中找到第16条修正案所引述的宪法第11条。可以说,修正案越多,尤其是针对宪法同一处的修正案越多,就越会导致宪法文本在识别上的混乱,越易引发人们的误解。应该说,“这也是关系到维护宪法尊严的问题”。[21]
     
      修宪者显然也注意到了这个问题。1993年中共中央《关于修改宪法部分内容机关的建议的说明》首度提出要“在出版的文本中按修正案把原文改过来”,1999年全国人大常委会副委员长田纪云在做有关修改宪法的说明时也有这样的表述。[22]而到了2004年,全国人大常委会副委员长王兆国在有关修改宪法的说明时用了一整段话来说明宪法文本的问题:“关于宪法文本问题。为了维护宪法的权威和尊严,保证宪法文本的统一,同时有利于学习和实施宪法,建议本次会议通过宪法修正案后,由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正,将一九八二年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布。”[23]2018年宪法修改也依循了这个处理宪法文本的先例,并强调“根据宪法修正案修正的文本”为“2018年修正文本”。[24]应该说,修正案方式与原文修改方式的最大不同,就在于是否更改宪法的原文,而是否重新公布宪法全文就是一个很重要的标志。2004年宪法修改后将1982年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本同时公布,与其说是放弃了修正案的方式,还不如说是修正案方式已经愈发不能适应我国宪法修改的实践,重新公布宪法全文实属必要。
     
      不过,尽管2004年和2018年在宪法修改后全国人大秘书处重新公布了修改之后的宪法全文,但在法律技术上这里依然存在一个文本的有效性问题。因为从法律上说,全国人大表决通过的是宪法修正案,而不是根据修正案修改过后的宪法全文。全国人大常委会副委员长只是在《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》中指出要同时公布修正案和修改之后的宪法全文,但全国人大没有同时表决通过有关的“说明”,因此不能使其也产生法律上的效力。另外,宪法修正案由全国人大主席团公布,而修改后的宪法全文只是由大会秘书处公布。这些都说明修改之后公布的宪法全文依然不是具有法律效力的“法定文本”,它依然属于“工作文本”。而本文已经说明,修宪者眼中的“法定文本”实际上是经修正案替换之后的宪法条文,而不是1982年宪法的原文。就此而言,甚至可以认为我国宪法竟没有一个正式的“法定文本”——1982年宪法的原文已经被修正案所替换,而替换后的文本本来应当是修宪者眼中的“法定文本”,但这个“法定文本”却未经修宪者的表决。质言之,“法定文本”只存在于修宪者的精神世界,而不存在于物理世界。可以说,修宪者摇摆于修正案方式与原文修改方式之间,但既没有得到修正案方式不改动宪法原文的益处,也没有得到全文修改而令宪法文本清晰明确的优点,反而承受了这两种修改方式的双重缺陷。
     
      由此看来,当前我国虽然采取修正案的方式,但修宪者实际上选择的依然是原文修改式,不过又没有实行彻底;虽然公布了宪法全文,但这个全文却未经修宪者的表决。作为改进的方案,可以设想在将来进行宪法修改时,全国人大在拟定宪法修正案的条文时,在条文的末尾附加一句:“中华人民共和国宪法根据本修正案对有关内容作相应的修正,全文公布”。这实际上也是2004年和2018年宪法修改都采取的文本处理方式,只不过这两次都没有在修正案的正文中阐明宪法文本的处理方式,致使其略带有形式上的瑕疵。在修正案内载明宪法文本的处理方式,则公布的宪法全文就是正式的“法定文本”,而不再是所谓的“工作文本”了。这也是全国人大修改法律时的惯常的文本处理方法,早在1982年修改《选举法》时就采用了,[25]后来《立法法》对此又做了明确的规定。[26]这样既能使全国人大的修宪行为名实相符,也能带来清晰明确的宪法文本。
     
      四、对宪法原文与修正案草案的修改
     
      全国人大在运用修正案方式的过程中还出现了对修正案草案的修改,这种现象迄今出现过三次,它也涉及宪法原文与修正案文本的关系问题,其间存在的若干程序问题值得讨论。
     
      (一)对修正案草案的修改
     
      1993年宪法修改时,全国人大常委会于1993年2月22日提出了对宪法部分内容的修正案草案。在八届人大一次会议期间,中共中央又提出《关于修改宪法部分内容的补充建议》,按照宪法第64条规定的程序,这个建议由2383名代表签名,被以代表提案的方式提交到全国人大审议。由代表提出的这个“宪法修正案草案的补充修正案”的内容可分为两个方面,一个是要在宪法序言第十自然段末尾增加:“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”第二个是它要将常委会“修正案草案”中的“改善宏观调控”,修改为“完善宏观调控”;将“依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”修改为“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”,并将其列为第三款。等等。该“补充修正案”提交全国人大后,全国人大主席团将其列入会议议程,并将它和全国人大常委会的修正案草案合并,形成了一份修正案,并交付大会表决。[27]
     
      2004年宪法修改时,全国人大对常委会提出的修正案草案在审议过程中进行了修改:一是将草案中“沿着建设有中国特色社会主义的道路”中的“建设有”三字删除;二是将“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿”一句中的第二个逗号删除;三是将“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿”一句中的第二个逗号予以删除。
     
      在今年的宪法修改过程中,中共中央于2018年1月26日向全国人大常委会提出《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》,全国人大常委会于1月30日经审议和表决,提出了《中华人民共和国宪法修正案(草案)》和《全国人民代表大会常务委员会关于提请审议〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉的议案》,共提出了21条宪法修正案草案。在全国人大审议期间,先后有2952名代表以各种方式提出意见,普遍建议在修正案草案中增加将宪法第七十条第一款中的“法律委员会”的名称修改为“宪法和法律委员会”的内容。[28]如果对比一下中共中央的修宪建议、全国人大常委会的修正案草案以及全国人大最终表决通过的宪法修正案文本,则可以看出全国人大是在修正案草案第44条上增加了一款,将宪法原文中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。
     
      (二)修改原文与修改“修正案(草案)”的区分从上述三次宪法修改的实践看,全国人大对常委会修正案草案的修改可以区分为两种类型。第一种是对修正案草案既有内容的改动,例如1993年修宪时将草案中的“改善宏观调控”修改为“完善宏观调控”,2004年修宪时将草案中“沿着建设有中国特色社会主义的道路”中的“建设有”三字删除。第二种是增加修正案草案中原本没有的内容,也即直接对宪法原文的改动或者增补,例如1993年修宪时增加规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”,2018年将宪法第70条原文中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。简言之,一个是对修正案草案的改动,一个是对宪法原文的改动。
     
      从理论上说,这两种改动具有不同的性质。全国人大只宜对修正案草案既有的内容进行改动,而不宜对修正案草案没有涉及的内容进行增补,也即不能直接修改宪法原文。按照宪法第64条的规定,宪法的修改由提议和审议通过两个阶段构成,而这两个阶段的主体却有所不同,即提议阶段的全国人大常委会和五分之一以上全国人大代表,审议通过阶段的全国人大。宪法第64条既然明定宪法的修改先有提议,后由全国人大表决通过,如果全国人大在审议阶段再自行提出修改宪法的原文,而增加修正案草案原本不涉及的内容,则无异于将提议和通过两个阶段和程序合并,以自己的提议取代了常委会和五分之一代表的提议,似不符合宪法第64条的意旨。举例说,如果提议者提议修改条文甲,则通过者就不能顺道连条文乙也一并修改了。从这个角度看,1993年宪法修改时,全国人大既然要在宪法原文中增加规定“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”,则此次修改先由2383名代表提议,再由全国人大通过,在程序上就恰到好处。而2018年宪法修改时将宪法第70条的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”,虽然在大会上获得了2952名代表的普遍赞成,但因为没有经过正式的提议程序,其在程序上就不无商榷的余地。
     
      从另一个方面说,全国人大在审议过程中对修正案草案进行的改动就不需要再重复宪法第64条的代表提议程序。宪法的修改由提议和通过两种程序组成,提议程序的功能就在于启动全国人大对某个宪法条款的修宪权,修宪权一经启动,则提议者就无权限制全国人大只能接受提议者提出的修改方案,而不能变动其内容。全国人大显然有权对修正案草案的内容进行改动。这里的改动不仅包括对文字以及标点符号的改动,也包括对修正案草案所涉及内容的改动。具体来说,全国人大可以接受修正案草案的全部内容,也可以只接受部分而拒绝部分内容;全国人大还可以全部不接受,不对宪法进行修改;全国人大更可以对修正案草案所指涉的宪法条款提出一个全新内容的修改案。这种改动因为不涉及对宪法原文的改动,而只是对已提议内容的改动,则由全国人大代表直接依据《全国人民代表大会议事规则》提出修改意见,并表决通过即可。[29]2004年宪法修改时全国人大对修正案草案的修改就是这样;而1993年宪法修改时全国人大对修正案草案有关内容的修改却也进行了宪法第64条意义上的提议程序,但其实并无必要。
     
      五、结论
     
      综上所述,全国人大采取修正案方式所导致的宪法文本问题的处理,以及全国人大对修正案草案的改动,均显示我国宪法修改程序在细节上还有若干值得改进之处。从规范的角度说,似有必要制定一部《宪法修改程序法》,将宪法第64条规定的宪法修改程序具体化。具体内容包括:(1)对提议程序的具体化,尤其是五分之一代表提出修正案的具体程序,以及如何处理常委会所提修正案与代表所提修正案的关系。(2)具体规定全国人大对修正案草案的审议、改动、表决程序。(3)宪法修正案的公布以及宪法全文的处理程序和方式。从以往实践看,全国人大在开会时都会通过一项《议案表决办法》,并在这个办法中规定宪法修正案的表决方法。2018年修改宪法时还通过了一项《关于投票表决中华人民共和国宪法修正案草案有关事项的说明》共10条,详细规定了表决的具体方式。上述《办法》和《说明》在性质上都属于人大内部的议事规则,有必要提升其效力等级,增补内容,将其制定为法律,以使宪法修改的程序和方式更加规范、明确。
     
      

    【作者简介】
    杜强强,法学博士,首都师范大学政法学院教授。
    【注释】
    [1]参见王希:《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》,北京大学出版社2000年版,第92-101页。
    [2]History of Proceedings and Debates of the House of Representatives of the United State, p 451-452.这是美国第一届国会众议院第一个会期(1789年3月4日至9月29日)的议事记录,虽然不像是逐字逐句的“速记录”,但算是完整保留了众议员们的讨论内容,而同期的参议院则没有保留下讨论记录。有关众议院的议事记录,可以在“A Century of Lawmaking for a New Nation: U.S. Congressional Documents and Debates, 1774-1875”(http://memory.loc.gov/ammem/amlaw/lawhome.html) 上逐页浏览和下载。
    [3]Ibid.p734-744.
    [4]Ibid.p795.
    [5][德]卡尔·拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第198页。
    [6]See supra note 2,p742.
    [7]David E.Kyvig, Explicit and Authentic Acts: Amending the U.S. Constitution,1776-1995, University Press of Kansas,1996, p102.
    [8]参见韩大元、屠振宇:“宪法条文援引技术研究”,《政法论坛》2005年第4期,第88页。
    [9]参见许崇德:《中华人民共和国宪法史》,福建人民出版社2003年版,第429页。
    [10]参见同注9,许崇德书,第501页。
    [11]1975年1月13日《关于修改宪法的报告》说“这次大会将要完成这项工作,公布新的中华人民共和国根本法”;1978年3月1日《关于修改宪法的报告》说“这次大会将要通过的宪法,是我国社会主义革命和社会主义建设新的发展时期的一部新宪法”;1982年11月26日《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》也说“我们相信,新的宪法必定能够得到严格遵守和贯彻执行”。
    [12]韩大元:《1954年宪法制定过程》,法律出版社2014年版,第79页。
    [13]胡锦光教授曾认为此种“决议”修改的方式存在一个重新公布宪法文本的环节。参见胡锦光:“我国宪法修正案的技术性与规范性评析”,《法商研究》1999年第6期,第3页。不过全国人大对1978年宪法的两次“决议”修改,之后公布的都是“决议”,而没有重新公布修改后的宪法文本。
    [14]参见同注9,许崇德书,第688页。
    [15]刘政:“我国现行宪法修改的原则、方式和程序——1988年、1993年和1999年三次修宪回顾”,《中国人大》2002年第21期,第27页。
    [16]全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编:《人民代表大会制度重要文献选编》(三),中国民主法制出版社 2015年版,第901页。
    [17]参见王汉斌:《王汉斌访谈录:亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第141页;同注15,刘政文,第27页。
    [18]参见许崇德主编:《中国宪法》,中国人民大学出版社1996年版,第104页。
    [19]参见杜强强:《论宪法修改程序》,中国人民大学出版社2008年版,第287-288页。
    [20]有学者将其形象地称为“修正案修正修正案”。参见王磊:“宪法如何面对未来”,《中外法学》2005年第1期,第116页。
    [21]同注15,刘政文。
    [22]“这次宪法修改,继续沿用1988年和1993年的修正案方式,同时在出版的文本中按修正案把原文改过来”。田纪云:“关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明”,载《全国人民代表大会常务委员会公报》1999年第2期,第100页。
    [23]王兆国:“关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明”,载《全国人民代表大会常务委员会公报》2004年特刊,第74页。
    [24]“为了维护宪法的权威和尊严,保证宪法文本的统一,同时有利于学习宣传和贯彻实施宪法,参照以往做法,建议本次会议通过宪法修正案后,由大会秘书处根据宪法修正案对宪法有关内容作相应的修正,将1982年宪法原文、历次宪法修正案和根据宪法修正案修正的文本(即2018年修正文本)同时予以公布。” 王晨:“关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明”,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/20/content_2052202.htm. 2018年3月20日访问。
    [25]五届全国人大五次会议关于修改选举法若干规定的决议规定:“第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》,根据本决议作相应的修正,重新公布。”《全国人民代表大会常务委员会公报》1982年第5期,第177页。
    [26]2000年《立法法》第53条:法律部分条文被修改或者废止的,必须公布新的法律文本。
    [27]陈斯喜:“议案审议过程中修正案的运用——兼评1993年修宪程序”,《法学研究》1994年第5期,第25页。
    [28]“第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》审议情况的报告”,http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-03/22/content_2052502.htm , 2018年3月24日访问。
    [29]按照《全国人民代表大会议事规则》第24条的规定,全国人大代表在审议法律草案过程中提出的审议意见由法律委员会在审议结果报告中说明,经主席团审议通过后,印发会议,并将修改后的法律案提请大会全体会议表决。

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