比较法视野下的执行权配置模式研究——以解决“执行难”问题为中心
2018/6/5 15:45:59 点击率[47] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】比较法
    【出处】《法学家》2018年第2期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】通过对欧洲五国的比较考察可以发现, 执行权配置模式与执行制度的正常运作、“执行难”问题的消解之间存在重大关联。除瑞典外, 执行“内外分权”是考察对象国家的主流模式或者改革的方向。当然, 各国对专业执行人员的定位上有国家公务人员及市场化、社会化的职业人员之区别。为了兑现两到三年“基本解决执行难问题”的承诺, 我国除了继续大力加强国家认证及法院执行信息化建设, 还应以“终结本次执行程序”为节点实行按阶段内外分权模式。改革的方案是开放的, 但道路也许通向市场。
    【中文关键字】执行权;配置模式;执行难;执行分权;执行案件;承办制
    【全文】

      引言
     
      新中国成立伊始, 我国即确立了由法院统一负责民事审判与执行, 也即“审执合一”的制度框架。改革开放以后, 该制度历经多次由法院主导的、以审执分离为导向的改革, 但并未被根本动摇。为了解决“执行难”“执行乱”, “保证公正司法, 提高司法公信力”, 中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》[以下简称《依法治国决定》]中明确提出要“完善司法体制, 推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。[1]以此为起点, 除了以往所试行的在法院内部机构、人员、程序、权限等的审执分离[“内分”模式], 执行权以及负责执行的组织机构能否从法院剥离并外置[“外分”模式]作为顶层设计的一种可能方案也进入理论与政策研究的视野。[2]尽管从法学理论界与实务界目前所展开的讨论来看, 深化“内分”而非彻底“外分”获得了更多支持,[3]最高人民法院也借助“用两到三年时间基本解决执行难问题”的政治承诺和宣传策略暂时降低了外分的可能,[4]但执行权的配置并不仅仅是司法领域的微观问题, 也在宏观上关系到信息化时代下国家认证(identification)、社会治理、司法公信力等深层结构问题。[5]因此, 有必要立足将来保持研究的开放性。
     
      当前有关审执分离或执行权配置的讨论主要沿着三个维度展开, 包括执行权的属性之争, 执行[程序、权能、实践]与审判的相互关系探讨, 以及全国各地法院探索试行的各种横向、纵向内分模式经验总结。[6]除此之外, 尽管译介进来的外国执行法制资料日渐丰富,[7]但除了片段式、选择性甚至以讹传讹的引用、附会之外, 迄今尚难真正从比较法学这座“真理的学校”里扩充“解决办法的仓库”[8]。这难免会增加在“摸着石头过河”的改革中支付无谓试错成本的几率。有鉴于此, 本文选取采用不同执行体制的欧洲五国(瑞典、西班牙、法国、德国及英国)为样本, 从中国“内分抑或外分”的问题意识出发探讨执行权配置的较优模式。
     
      在比较法的语境下, 所谓“执行”指的是当债务人逾期未自动履行法律文书所确定的债务, 负责执行的机关或人员依据债权人的申请, 不顾债务人的意愿而强制对其财产进行查控、处分。从其内容来看, 大致相当于我国所界定的执行命令权及执行实施权(狭义的执行), 但排除对执行过程中程序及实体争议的裁决权。[9]后者因需要为双方当事人提供“两造对抗”的程序保障并具有裁量判断的属性, 当然的归属于法官或司法机关。本文主要围绕以下几个方面展开考察和梳理:相关国家的执行权是怎么配置的?如果彻底“外分”, 执行如何展开, 法院如何监督?如果属于“内分”, 如何保障审执分离?如果实行内外分权, 如何在复数主体间划分执行权限?法院之外的执行主体如何产生, 法院如何对其进行司法监督?在逐一考察的基础上, 本文将对这些模式的差异和共性进行归纳比较, 并尝试揭示欧洲发达国家执行制度运作的关键所在。最后, 本文将比较考察的结论与我国当下的审执分离改革相结合, 提出通过分阶段的内外分权来促进“执行难”“执行乱”问题的解决, 以此回应前文提出的改革主旨。
     
      一、比较法下的执行权配置模式
     
      (一)“外分型”:瑞典
     
      瑞典属于典型的“外分”模式, 执行权彻底从法院分离并划归行政机关行使。执行机关在2008年以前隶属于国家税务局, 此后分离为独立的行政部门, 统一负责公共债务[税收、罚款、关税等]及私人债务的执行。执行员(kronofogde)系国家公务员, 另有调查员(inspector)辅助执行, 负责与债务人日常联络、实施扣押等事务。这类“行政型”执行机关具有科层制的固有“顽疾”, 比如拖沓、注重目标的形式化满足而非实际问题的解决, 等等。[10]
     
      瑞典执行体制的突出特征在于将民事执行纳入公共服务的范畴, 执行机关权限大, 债权人负担轻, 而法院除非当事人提出司法救济请求否则不介入执行程序, 实行较为彻底的外分模式。债权人持执行名义可径行向执行机关申请执行, 无须法院作出准予执行的裁定。在执行过程中, 执行员有权决定是否向债务人发出履行通知书, 是否进行财产查询, 要求债务人提供财产清单, 通知债务人参加财产报告听证会, 要求第三人提供与债务人财产有关的信息, 根据需要对债务人的住所或经营场所进行搜查, 对违反命令的债务人或第三人进行罚款等。另外, 执行机关可以在不告知债务人的情形下, 利用各类公共信息登记系统查询债务人是否为其他案件的被执行人, 其收入来源、雇主信息、银行账户、不动产等。[11]这些执行行为无须取得法院的事先授权或许可, 但如果当事人不服可以向执行机关申请纠正, 并可向执行机关所在地的地区法院提起异议之诉。[12]
     
      (二)“内分型”:西班牙
     
      西班牙与我国一样, 由法院统一负责民事审判与执行。根据法律的规定, 债权人自行或通过职业“代诉人”向法院申请执行。[13]法官有权裁定是否准予执行, 下令查询财产、实施相应的执行措施, 解决执行过程中产生的纠纷等。法院的司法事务官(Secretario judicial)辅助法官行使执行命令权、裁决权并负责文书、卷宗保管, 而对财产的扣押、腾退等则交由法警(Agentesjudiciales)具体实施, 由此实现法院内的执行分权。[14]司法事务官以及法警除受有关法院工作人员特别立法的规范外, 适用一般的公务员法。
     
      民事执行原则上由债权人单方决定(ex parte), 由其负责提供可供执行的财产信息。债权人可以利用公共信息系统及私营信用评级系统进行查询。如果债权人难以提供债务人的财产信息, 可以请求法院提供帮助。法院可依申请或者依职权命令债务人提供财产清单, 如其拒不配合可予以罚款或者拘留。法院也可依申请命令金融机构、税务机关、社会保障部门或者个人提供债务人的财产信息。
     
      西班牙法院长期受“人少案多”问题的困扰, 执行效率低下, 执行拖延现象十分突出。[15]为此, 在2000年专门修改民事诉讼法关于执行程序的规定, 试图建立一种更高效、更简便、更具可预见性的执行制度。[16]但实践表明效果一般, 积案现象仍然十分突出。为此, 法学界纷纷呼吁参考法国的司法执达员制度, 扩大职业“代诉人”的权限, 减轻法院的执行负担和责任, 提高执行效率。[17]从改革趋势来看, 西班牙似乎也将向部分外分或者“内外分权”模式转型。
     
      (三)“内外分权型Ⅰ”:法国
     
      在法国, 除对不动产的执行由大审法院、对工资收入的扣押由初审法院管辖外, 针对动产、银行账户、债权及其他财产权利的民事执行一概由社会化的司法执达员(huissiers de justice)负责。即使在对不动产的执行中, 司法执达员也深度参与, 负责制作并送达扣押文书(支付催告令)、调查不动产状况及制作说明书等。换言之, 法国实行由司法执达员负责的“非司法化”路径与由法院负责的“司法化”路径并行的制度框架, 且以“非司法化”路径为主。[18]就执行权配置而言, 法国既有法院内、外的权限划分, 法院内部又有纵向的分权。在这种复合分权模式下, 债权人自主决定向不同的执行主体提出申请, 就不同类型的执行标的适用相应的执行方法。
     
      作为社会化、职业化执行人员的典范, 法国司法执达员被多个国家所效仿, 值得更深入地考察。执达员起源于罗马法, 有法谚谓:“执达员与法律一样古老, 跟法官一样重要。”执达员职位是拥有者的私人财产, 数量受限并在理论上可用以转让、出售或继承。[19]当然, 继受人要想从事该职业, 仍须符合相关从业资质要求。按规定, 执达员应当拥有法律学位, 进行为期两年的培训, 其中至少二分之一是在执达员事务所完成。在培训结束时, 预备执达员还必须参加职业资格考试, 通过率据说仅为20%-30%, 通过后再由司法部长任命。
     
      司法执达员被视作在债权人的委托及授权下从事民事执行, 二者构成私法关系。无论通过递交执行名义启动执行程序, 选择特定的执行方法还是确定实际执行的财产, 原则上均由债权人自主决定。[20]与此同时, 由于执达员从事查封、扣押、腾退房屋等民事执行时实际上是代表国家履行公共职能, 侵犯其权利将遭受刑事处罚并承担民事赔偿责任。而为防止司法执达员乱收费, 法国对执行收费的标准作出明确且严格的规定。按照价目表收取的标准执行费比较低, 但在难以执行的案件中, 执达员对于价目表之外的收费拥有较大的议价权。[21]目前从地区到全国建有不同层级的执达员行业协会, 负责执达员的招录、培训, 处理投诉、违纪处分等事务。执达员会因其过错而承担职业伦理处罚(如警告、暂停执业、取消执业资质)、民事赔偿责任甚至刑事责任。
     
      (四)“内外分权型Ⅱ”:德国
     
      德国的民事执行同样实行内外分权模式。1879年德国参照法国司法执达员制度确立执达官(Gerichtsvollzieher)制度, 但从一开始就将其定位成国家公务员, 而非接受债权人委托并与其构成私法关系的自由职业者。执达官附设于地区法院并独立从事执行业务, 按被执行人住所地或财产所在地划分执行管辖权限。执达官主要负责在金钱判决执行中动产及有价证券的扣押拍卖, 非金钱判决执行中动产及不动产的交付、房屋腾退等。[22]而对于金钱判决执行中不动产的扣押拍卖、对债务人债权(如银行账户)及其他财产权利的扣押等仍由执行法院管辖, 具体说由法院的司法辅助官(Rechtspfleger)负责实施;对于行为的执行, 则由法院以作出命令的方式实现, 附之以罚款、拘留等强制措施。[23]
     
      原则上, 债权人及其律师根据自行收集的财产信息, 选择向执达官或者执行法院申请相对应的执行方法。如果通过一种执行方法未能实现全部债权, 债权人可以选择申请另外一种。尽管从理论上说执达官是最重要的执行人员, 但在实践中债务人存款、工资收入、股权等财产的价值往往远高于其拥有的动产, 因此司法辅助官才是执行程序的真正主角。[24]在实践中, 执达官还负责与执行有关的法律文书的送达。如果执达官尝试进入债务人住所地而遭拒绝, 可以向当地法院申请搜查令。执达官有权查询债务人的住址、家庭关系等信息, 在出示执行名义后可以获得债务人的全国社保号并以此查询其社会保障档案。[25]如果在债务人的住所未发现足够的财产, 执达官可以询问债务人对他人享有的债权、就债务人的雇用情况询问其同居人[但后者有权拒绝回答], 并将搜集得到的信息转告债权人, 由其决定是否向执行法院申请相应的其他执行方法。在债权人的申请下, 执达官还有权传唤债务人到场, 命令其经宣誓后报告财产, 并将相关信息提交债务人登记处作为公共档案公开及备查。由于列入债务人名单会影响债务人的信用等级, 此举的主要目的并非发现可供执行的财产, 而是督促债务人自动履行债务。[26]
     
      在德国, 申请成为执达官必须年满25周岁, 通过中学毕业考试, 并在法院内服务满两年。申请人通过资格审查后须完成18个月的培训并通过资格考试。在组织上, 执达官在法院之外独立从事法定的执行业务, 但需接受执行法官的指导和监督。执达官必须拥有独立办公场所或与其他执达官结成合伙, 通过执行收费维持办公室的日常开支。执达官受公务员法、法院执行员法以及州有关资格、培训、办公室管理、执行程序相关法律的规范。由于有公务员身份保障及不错的经济收入, 德国执达官对于彻底脱离法院而像法国的司法执达员那样成为自由职业者兴趣寥寥。[27]执行法院对执达官的行为进行严格的司法审查和监督。债权人、债务人及第三人均有权就执达官行为的合法性向执行法院提出控诉。执达官收取的费用归国家所有, 而非作为其提供服务的报酬, 但根据相关规则其可以获得执行收费的一部分, 用以支付执行成本、办公场所费用。
     
      (五)“内外分权型Ⅲ”:英格兰及威尔士
     
      英国的执行权配置体制更为错综复杂, 针对不同层级法院实行不同的分权模式。首先, 在具有执行管辖权的高等法院与郡法院之间, 按照执行标的额划分“级别管辖”权限。其次, 针对不同类型的执行标的, 根据不同的令状制度区分为不同的执行方法, 由债权人根据对债务人资产、负债、收入、工作等信息的调查收集, 选择先后或同时申请不同的执行方法。[28]如债权人难以查明相关信息, 可向法院申请“获取信息令”, 在送达债务人后命令其在指定时间到庭(通常由书记员主持)回答关于财产的询问。在各执行方法中, “扣押动产并拍卖”由专门的执行人员负责, 其余由法院管辖。再次, “扣押动产并拍卖”方法在高等法院由法院签发扣押令状并交由执行官(High Court Enforcement Officer)实施;在郡法院则由法院签发扣押令状并交由执行员(county court bailiff)实施。[29]这是使用率最高的执行方法。[30]
     
      颇为有趣的是, 英国高等法院执行官与郡法院执行员分属自由职业者与司法公务员。执行官虽然由英国司法部长依法授予从业资格, 但在法律性质上与法国的司法执达员一样, 属于接受债权人的委托, 执行法院签发之扣押令状的私营从业者, 并不接受高等法院的指导、管理或监督。其一般受雇于大型执行公司, 也有少数仍保留自雇型执业的传统, 收费则由《高等法院执行官条例》等法律作出限定, 实行分阶段递增收费模式。如果执行到位, 执行费用由债务人全额承担;如果执行不能, 执行官仅向债权人收取固定费用。如果执行官错误查扣了财产, 非法进入债务人的住宅或者未出示正确的法律文书, 债务人可以向执行官协会投诉, 在必要时还可向法院起诉请求损害赔偿。如阻碍执行官执行法院的令状, 会被法院以藐视法庭加以处罚。与之相反, 郡法院的执行员属于英国司法部下属法院事务管理局的司法行政人员, 录用、考核和管理均由公务员法规定。债权人向郡法院申请执行令状须支付固定费用, 但无须向执行员支付任何费用。由于缺乏足够的经济激励, 郡法院执行员的执行成功率低于高等法院的执行官。近些年来, 高等法院执行官行业协会及各大执行公司一直努力游说扩大其业务范围, 其所持的一个有力论据就是更为出色的执行到位率和执行效率。
     
      (六)、不同执行权配置模式的比较分析
     
      上述五国的执行权配置模式各具特色, 几乎涵盖了我们所能设想的全部“内分”及“外分”模式。下文将对其差异及共性展开比较, 进而深入探讨执行权配置与消解“执行难”“执行乱”问题之间的微妙关系。
     
      首先, 需要明确的是, 西方国家所谓的“司法机关”(judiciary)指的是具备特定资质, 通过法定程序选任并独立行使裁判权的司法官所构成的群体。换言之, 法院相当于一小群法官的集合体, 在法院内为法官提供辅助或从事行政管理事务的均属公务员序列, 严格意义上并不属于“司法机关”的范畴。[31]在此体制下执行人员均具有“非司法性”特点, 以此为起点才能理解西方语境下执行权“内分”抑或“外分”的确切含义。例如, 西班牙的内分模式集中体现在法官(司法机关)负责执行审查、命令和裁决, 司法事务官辅助执行并由法警具体实施执行。而实行“内外分权”模式的法国与德国, 则是在法官与附设或外置于法院的执行人员之间划分执行命令权, 但即便法官签发的执行裁定仍交由法院内的司法行政人员实施, 从而在第二层次上贯彻审执分离。英国略有不同, 扣押令状由法院司法行政人员审查并签发, 然后交由执行官或执行员实施;但其他执行方法的令状一般需先获得法官的许可或批准, 司法行政人员才予以签发并交付其他人员实施。[32]
     
      其次, 西班牙与瑞典分别是“内分”与“外分”模式的典型, 而在二者之间依次分布着法国、德国、英国三种不同程度的“内外分权”类型。即使西班牙也正在酝酿向内外分权型转变。因此, “内外分权”是这些国家执行权配置的主流模式。作为例外, 瑞典的执行机关拥有相当宽泛的执行权限和自由。比如, 相对于德国、英国主要由债权人调查并提供债务人的住址、财产等信息, 在瑞典债权人可以申请执行机关进行有限或完全查询。后者涵盖债务人的雇用情况、工资收入、可供执行的财产等较为全面的信息。不仅如此, 相对于其他国家通常需要针对特定财产制作执行令状并送达债务人, 瑞典的执行机关可在债务人不知情的情况下对其财产进行查控。[33]这在内外分权模式的国家里几乎是不可想象的, 大致相当于我国法院以债务人全部责任财产——而非类型化的标的物——为对象的“概括式”执行。究其原因, 恐怕与瑞典执行机关统一负责公共债务和私人债务的执行, 且执行明确被定义成公共行政行为有关。另一个不可忽略的因素是瑞典执行员都具有律师资质, 并非纯粹的科层制下的官僚, 因而能在一定程度上保障执行过程的合法性, 抑制因执行权过于集中带来的滥用可能性。在此体制下, 除了在必要时法院介入审查并提供救济, 执行效率、效果优先于对债务人隐私权的保护, 既带有福利国家的鲜明烙印, 也具有最浓郁的职权主义色彩。
     
      最后, 在三种内外分权类型中, 尽管具体的制度设置有所区别, 但基本按照标的物处置的难易、牵涉利害关系主体的多寡等采用不同的执行方法(methods), 并以此为标准在法院与专门负责执行的人员或机构之间分配执行权限。其中, 英国最为典型, 针对不同的执行标的由债权人向法院申请不同的执行令状, 交由不同的执行人员实施, 分别构成单独的执行“子程序”。[34]法国对动产的执行也作了相当详细的类型划分, 由司法执达员签发不同的扣押文书, 适用相区别的执行程序。德国虽然不像英国、法国那么细分, 但遵循大致相同的制度逻辑和原理。
     
      一方面, 相对于动产的扣押、拍卖, 土地在欧洲“封建制”传统下的特殊意义、不动产的现实高价值以及用益物权、担保物权、租赁权等在物上的兼容性, 更容易引起债务人、第三人的异议。为了避免将不动产的执行权从法院剥离但又不时需要法院介入审查及解决实体纠纷, 徒增执行过程的烦琐并影响执行效率, 法、德、英无一例外均由法院负责不动产的执行。[35]与此类似, 对于行为的执行通常需要以替代执行的方式实现, 如不能替代还需通过间接执行的方法督促债务人履行。替代执行相当于对给付内容不得已而为之的替换或变更, 容易就妥当性、合理性发生争议, 而间接执行就性质而言是一种行政处罚权, 由法院行使更能保障合法性。故这些国家也由法院行使对行为的执行权。
     
      另一方面, 以动产为标的物的执行一般不需要债务人之外的第三人的配合, 但不动产执行需要登记机关的配合, 债权[含存款]的执行需要次债务人[金融机构]的配合, 针对收入的执行需要债务人雇主的配合。这相当于将执行力向执行名义确定的债务人之外的人扩张, 并且相关组织或人员免于承担对债务人的违约或侵权的私法责任[如银行、雇主]或者行政违法的公法责任(如不动产登记机关)。因此, 此类执行方法一般需要司法权介入并赋予其合法性, 为简化执行程序往往也由法院保留。
     
      当然, 除了上述内容之外, 这些国家的执行权配置模式还包含更为具体、微观的一种含义。此即非司法性之执行人员的定位。由于有着不同的司法及政治传统, 各国的执行人员体制五花八门。例如法国的司法执达员是一种具有经济价值、理论上可以自由买卖的职位, 即是中世纪国王缺乏加征税赋的足够权力, 不得不通过创造并出售官爵以支付巨额战争花销留下的历史遗迹;德国统一之后设立的执达官制度颇受法国的影响, 但因强韧的官僚制文化土壤并未按市场化逻辑进行运作;英国的执行分权模式错综复杂而令观察者望而生畏, 也是普通法令状制度发展历程中诸多偶然因素作用下的结果。但总体而言, 西班牙为法院内的司法行政人员;法国以市场化的职业人员(司法执达员)为主, 法院内的司法行政人员为辅;德国为法院内的司法行政人员与附设于法院的公务员[执达官]并列;英国为法院内的司法行政人员, 以及按法院层级分为市场化的职业人员[高等法院执行官]与法院公务员(郡法院执行员);瑞典则全是行政机关的公务员。概而言之, 不论内分、外分还是内外分权, 执行人员只分两种, 即公务人员(含法院内按公务员法任免管理的司法行政人员)与职业人员。不同性质之执行人员的执行权限有微妙的差别, 并与执行案件当事人分别构成私法或公法关系。但透过五彩斑斓的表象, 我们可以看到差异之下存在的共性, 包括执行权的实施方式、司法对执行程序的监督等等。下文即围绕这种差异与共性展开分析, 试图更清晰完整地呈现这些国家执行权的配置及执行运作的关键所在。
     
      如果执行人员为政府公务员, 则从事执行工作系职务行为, 与执行当事人构成公法关系。公职性执行人员按照公务员法进行任命、管理和领取报酬。其中德国的执达官较为特殊, 可从执行费用中扣留一部分用于维持其办公室的日常开支, 体现了源自法国司法执达员制度的痕迹。其余公职性执行人员并不从执行事务中取酬。相应的, 如果执行人员有违法执行的行为, 受害人有权请求国家进行损害赔偿, 但原则上执行人员个人不承担赔偿责任。与此相对, 社会化的执行人员与债权人构成委托/代理的私法关系, 一般由债权人决定执行的方法、财产及进程。例如, 法国的司法执达员听从债权人的指示采取相应的执行措施, 或者对相应的财产进行查控;英国高等法院的执行官在进入债务人住所并对动产进行清点、扣押后, 是否进行拍卖仍须听从债权人的指令。这是意思自治或当事人处分权在私法性执行法律关系中的体现。执行人员可从其所从事的执行服务中收取报酬, 并就其过失向债权人承担违约责任。如对债务人或第三人造成的损害系因债权人的不当指令引起, 债权人作为委托人(被代理人)须进行赔偿。当然, 执行是一种替代债务人意愿而对其财产进行控制、处分的强制措施, 本质上是国家主权的一种延伸。国家虽通过立法赋予私主体行使执行权, 但同样有责任防止执行权被滥用。这主要从以下几个方面着手解决:
     
      其一, 通过立法对执行人员的任职资质、任命程序作出规定, 并由行政部门颁发职业资格证。例如, 法国司法执达员须具有法律学位, 接受培训及参加执业资格考试, 通过后由司法部长任命;英国高等法院执行官均是事务律师(solicitor)并具有丰富的执业经验, 由司法大臣任命。一般而言, 作为自由职业者的执行人员的任职门槛高于作为公务员的执行人员, 由此保障前者从事市场化执行业务的公信力, 避免因为遭到债务人及公众的质疑而陷入正当性危机。[36]其二, 执行人员组成行业协会, 由协会负责成员的培训、监督及纪律处分, 作为整体进行行业自治并向社会负责。即使是公职性更强的德国执达官也不例外。其三, 为防止执行人员乱收费, 增加民事执行的社会成本(纳入执行总额由债务人负担), 法、英、德等国均有法律明确规定执行收费的标准。在此前提下, 才准许执行人员按照执行的难度适当提高收费。第四, 规范执行人员行为也离不开司法监督。除轻微违规执行行为交由行业协会进行职业伦理或纪律处分外, 受害人均可就严重违规或违法行为向法院起诉, 请求执行人员承担民事赔偿责任, 甚至追究其刑事责任。
     
      从欧洲的整体发展趋势来看, 职业化、社会化的执行人员已逐渐成为主流。[37]当然, 无论由公务人员还是职业人员负责执行, 金钱债权的执行效率、到位率均取决于能否有效地发现债务人及其责任财产。债务人通过人身躲藏、财产隐匿或处分逃避执行是超越国界的普遍现象。[38]各国一方面通过综合性制度安排分解“执行难”问题, 将执行到位率低内化为市场经济下正常的交易风险, 另一方面则通过建构信息化的人身、财产查询系统及相配套的债务人财产报告制度, 避免出现派员搜查追踪、“执行办案如刑事破案”的负担及可能引起的尴尬。
     
      对于前一方面, 例如在英国, 2007年郡法院执行员的执行到位率仅为21%, 且连年下降。[39]而稍早前的一项实证研究显示, 债权人依据不应诉判决(default judgment)向高等法院申请执行的45起案件中, 有28件(62.2%)一无所获, 仅22.2%的债权人得到全部或大部分偿付。[40]但是通过执行方法及执行人员的多元分化, 辅之以破产清算及债务人保障制度, 执行到位率低并未对执行体制产生严重冲击。司法机关则因较为彻底的司法独立、审执分离作制度屏障, 更处于超脱的地位。
     
      对于后一方面, 各国无一例外均采用“双管齐下”或“两手抓”的制度安排。一方面, 执行人员、书记员或者法官有权向债务人发出命令, 要求其提交书面财产报告, 或者通知其在指定时间参加开庭或听证会, 口头披露其财产及经济状况。如债务人拒不配合, 将遭到法院作出的罚款、拘留等制裁。这一财产查询方法同样适用于知情且与债务人有利害关系的第三人。当然, 部分国家的实证研究表明这一制度的运行状况并不理想。例如, 在英国申请“获取信息令”的债权人持续减少, 反映出这种信息披露方法存在效率低下、债务人提供的信息完整度和可靠性差、法院缺乏足够的审查把关等缺陷。[41]由于证明债务人提供虚假、不实信息的难度远高于债务人对其行为作出辩解, 尽管有民事甚至刑事“藐视法庭”的严厉制裁作威慑, 仍难以确保债务人如实提供其财产及经济状况信息。另一方面, 根本之道, 在于建立和完善国家人、财、物、行认证体系并电子数据化。西方发达国家普遍从上世纪中后期开始建立以个人身份号码为依据的全国数据库, 涵盖或者关联收入记录、信用记录、犯罪记录、社会保障档案、主要财产记录等信息。随着计算机、互联网的普及, 这种系统性的信息认证实现了国家治理能力的革命性飞跃。[42]而作为国家主权的一种延伸, 民事执行也借助完备、准确、翔实的信息认证数据系统而极大地降低查找债务人及其财产、收入的难度, 提高区分有财产可供执行与执行不能[确无除法律豁免之外的财产可供执行]的效率, 并提升执行到位率、成功率。如前文所述, 不论负责执行的是市场化经营的自由职业者还是政府公务员、司法行政人员, 法律均授权其使用国家所掌握的统一或分类的数据库查询非公开的信息。这恐怕是作为本文研究对象的这些国家未因低执行率而爆发体制危机的关键所在。
     
      二、我国执行权配置模式改革
     
      从上世纪90年代起, 面对与日俱增的“被执行人难找, 执行财产难寻, 协助执行人难求, 应执行财产难动”、特殊主体难碰、特殊财产难分配等执行难问题,[43]以及严重影响司法公信力的消极执行、拖延执行、选择性执行等执行乱现象, 以最高人民法院为代表的全国法院系统在固守“内分”模式的前提下, 不断探索尝试新的执行工作机制、组织机构、程序制度, 力图提高执行能力并规范执行行为。大致上, “内分”经历了两个阶段, 即先是审判与执行在功能、机构、权限等方面的分离, 以各地法院纷纷设立单独的执行庭为标志;而后在将执行庭升格为执行局的基础上, 内部实行执行实施与裁决的分离, 也即“执裁分离”。目前正在进行的后一阶段改革主要包括以下两方面内容。
     
      一方面, 不断丰富执行救济、审查、监督的制度内涵并赋予其独立的程序、组织地位, 将变更和追加被执行人、执行异议复议、案外人异议、不予执行、中止执行和终结执行等的裁决权交由专门裁决组织[如执行局下设的审查裁决庭、外设于执行局的执行裁判庭]负责, 而执行过程中的实体纠纷则划归民事审判庭按照特定诉讼程序(如案外人异议之诉、参与分配之诉)作出裁判。另一方面, 则是围绕执行实施权做文章, 将“依法突出执行工作的强制性, 全力推进执行工作信息化, 大力加强执行工作规范化”, 也即“一性两化”作为基本工作思路。[44]其中, 执行信息化是一项综合性体系建设, 包括执行查控体系、执行管理体系、执行指挥体系及执行信用惩戒体系。[45]截至目前, 该项工作已取得突破性进展, 可以说是法院系统近些年来取得的最令人瞩目的成就之一。从网络查控涵盖财产信息范围之广、执行员使用之便利等方面来看, 显然已经超过了绝大多数西方发达国家。[46]当然, 我国是一个正处于急剧社会转型时期的超大型国家, 地域辽阔且人、财、物均处于流动状态, 围绕这些事实要素建立认证体系、规范并将之电子数据化, 需要一个相当漫长的过程, 其中也会遭遇来自各个层面和领域的阻力。但以法院为中心推动执行信息系统的建设, 无疑走在提高执行效率、到位率的正确道路上, 也令人看到“用两到三年时间基本解决执行难”的希望。
     
      通过执行信息化建设, 执行工作或者说执行权的内涵已悄然发生了深刻的嬗变。以往需要法院派员外出甚至远赴外地调查、搜查、控制可供执行的财产, 如今已在相当程度上被执行员利用“总对总”“点对点”查控系统所替代。随着执行信息化建设向更全面的财产查控(如房屋、土地、股权、基金、保险)铺开, 通过与公安户籍系统、居住信息系统等对接向被执行人查找扩展, 不仅“执行财产难寻”, 而且“被执行人难找”问题也将得到大幅改善。非但如此, 由于被执行人虚报瞒报存款、机动车、股票等财产更容易被发现, 就此遭受法院制裁的风险随之提高, 也使2007年民事诉讼法引入但一直虚置的被执行人财产报告制度有了被“激活”的可能。在比较法视野下, 中国的民事执行与西方国家的“双管齐下”的制度安排逐渐趋向同构。相应的, 通过执行权的重新配置, 具体来说即向法院外分权[责]来解构“执行难”“执行乱”问题也走到历史的关口。以此来审视《依法治国决定》提出的“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”这一决策, 能更清楚地看到其中蕴含的历史契机。
     
      我国现行执行权配置模式除了具有法院“内分”的特征之外, 在个案执行上实行“承办人”制度, 也即执行立案后分由特定执行员[大多数为不具有审判资格的书记员或其他辅助人员]对单个案件从始至终负责到底, 包揽签发及送达文书、保全财产、财产查询控制处置、执行款分配等诸多事务。这种案件“承办”或者说“承包”制度具有责任落实到人、便于考评与激励、保障执行效率等优点。[47]但与此同时, 在个案执行财产难寻、被执行人难找, 而人均在办案件量经常多达数百件的现实下, 执行员是否忠于职守已很难进行有效的监督管理。执行权高度集中又缺乏有效监督, 执行员就拥有极大的卸责与寻租空间, 选择性执行、拖延执行、消极执行、执行员与指定律师[“白手套”]相勾结等现象由此滋生蔓延。当事人及社会公众抱怨执行难, 在相当程度上针对的就是这类乱象。就此而言, 执行权“外分”不仅是将民事执行的负担与责任从法院剥离, 更是通过对法院限权、分权, 从根源上防止因执行权滥用而引发的执行难问题。
     
      执行程序往往牵涉当事人的变更、追加, 被执行人或案外人实体、程序权利的救济, 中止、暂缓、终结执行等异常现象的处理, 执行标的物上共存权利的处分及价款分配, 对妨碍执行行为的制裁等, 因此执行权彻底从法院分离出来暂无可能, 从执行效率原则来看也并非最优选择。从上文展开的域外考察与比较分析可知, “内外分权”是各国执行权配置的主流模式。法国、德国、英国均是根据标的类型适用不同的执行方法, 分别交由法院内的司法行政人员或者外设、附设于法院的执行人员负责实施。这种分权配置模式蕴含着“化整为零”的巧妙, 通过将执行案件切割、分解成一个个独立的“子程序”, 避免因司法及非司法因素共振, 导致执行效率、到位率演化成公共议题。但在被执行人财产高度不确定、执行申请人缺乏有效查询及辨识手段的现状下, 要求申请人在自行调查确定可供执行财产的基础上分别申请不同的执行方法, 无异于强人所难, 很难令公众信服。更为重要的是, 与西方国家执行分权模式先于信息化查询系统成型的历史进程迥异, 我国目前已经形成了良好的执行信息化基础。法院通过查控系统可以一并查询的被执行人财产种类日趋丰富, 在此趋势下再要求金钱债权人针对不同的执行标的分别申请执行, 显然属于多此一举。因此, 执行分权模式恐怕要走一条与上述西方国家有所区别的“中国道路”。
     
      在执行针对的是债务人的全部责任财产(“概括式”执行)而非个别化财产类型的前提下, 我国针对金钱债权的执行权配置不妨考虑实行“按阶段分权”模式。[48]在法院不断完善财产查控系统的前提下, 除非债权人提供明确、可识别的财产或其线索, 法院根据《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》第16条的规定派执行员外出调查外, 法院的执行工作主要限于使用执行查控系统进行查询。[49]换言之, 法院进行网络查询及作为例外的派员外出调查后未发现债务人可供执行的财产, 或者所发现的财产不足以清偿全部债权, 视为穷尽财产调查措施, 原则上法院的执行权能及责任到此告一段落。但法院仍将定期进行网络查询, 在“终本”前作出的限制高消费、列入失信债务人名单等强制措施继续有效。例外是, 发现的财产因涉府、涉及国企职工安置、债务人抗拒执行等特殊原因导致暂时不能控制或者处置(“执行财产难动”), 仍应由法院负责打破僵局, 设法执行到位。这些可统称为“司法性”执行。除了符合法定终结执行的情形外,[50]在履行告知义务、组成合议庭审核、必要时组织听证听取申请人异议并经院长批准之后, 法院裁定终结本次执行程序(“终本”), 由此案件进入“非司法性”执行阶段, 交由专业执行人员(机构)负责。
     
      之所以将“终本”作为划分“司法性”执行与“非司法性”执行的程序节点, 主要基于以下几方面的考虑。首先, 在确无财产可供执行也即“执行不能”的案件与执行完毕[包括双方达成和解协议并履行完毕]的案件之间, 现实中存在着形形色色的债务人事实上拥有可供执行财产但暂时不能被发现的情况。此类债务人及其财产往往游离于信息认证数据系统之外[如小产权房等不动产、古董字画贵金属等动产, 以及尚未纳入查控系统覆盖范围的股权、债权、基金、知识产权等], 甚至其财物被转移隐匿、借名代持, 其人不断流动迁移。就法院现有的执行力量、资源而言, 很难在整体上应付这种层出不穷的“难办”案件。而正因为执行难度大、案件数量多, 承办人才有了充分的寻租空间。在此现状下, 充实执行员队伍、运动式“清积”、进行分段集约化执行、加强流程公开与社会监督等措施恐怕都只治标不治本。
     
      其次, 从执行实践来看, 一旦案件进入“终本”状态, 因申请人提供被执行人的财产线索而恢复执行的情形不能说没有, 但比较少见。[51]目前有的地方高院干脆提出, 针对“终本”案件进行有期限[3年]的动态管理, 期满未发现可供执行财产或财产线索的, 即退出终本案件管理系统。[52]换言之, “终本”程序已逐渐成为案件退出及法院执行责任转移机制。[53]但与此同时, 对于“终本”案件债权人除了诉诸民间讨债公司、寄希望于作为执行员“掮客”的律师之外, 几乎很难自助发现被执行人、其财产或财产线索。[54]因此, 大多数进入“终本”的债权类似于金融不良资产, 无论从实现个案公正还是经济效益最大化来看, 都需要从制度供给的角度予以处置及“盘活”。[55]
     
      于是, 问题就成了如何设置专业执行人员或机构, 才能有效提高“终本”案件的执行到位率及效率。在前述比较法的视野下, 专业执行人员大致可分为附设于法院但独立办案的公务员(德国)、作为独立行政部门的公务员(瑞典)以及市场化运营的职业人员(法国司法执达员、英国高等法院执行官)三种, 代表着依托于法院、外设在行政机关但均由国家担责, 以及彻底社会化三种不同取向。三种方案各有利弊, 与中国的国情也有着不同的契合度。历史是开放的, 究竟哪种方案通过竞争能胜出未为可知, 而最终的成功者也不排除是一种兼采众长的混合型。鉴于此, 下文结合中国民事执行若干的具体特点分别探讨三者的优劣, 并作为政策建议在文末给出笔者的倾向性意见。
     
      首先, 第一种方案仅需在当前执行员体制的基础上往分权的方向推进一步。众所周知, 目前执行员无论在法律上还是实践中的定位都比较模糊, 与审判人员的关联及区分也不甚清楚。但在以员额制为中心的新一轮司法体制改革下, 执行部门中较为有限的员额法官将集中于执行审查、命令、裁定及当事人救济, 不大可能分出时间精力来从事网络查控及外出调查、搜查等实施行为。而为数众多、素质参差不齐的执行实施人员则需进行分流与重整。一方面, 部分人员作为司法辅助人员根据执行法官的裁定命令进行网络查控及相应的执行;另一方面, 更多的人员应通过重新培训、考核, 合格者取得“执行员”资格证[类似警官证], 纳入法院相对独立的“执行事务局”进行垂直管理, 明确赋予其凭执行依据独立进行追踪、调查、搜查、扣押等权力, 专门负责“终本”案件的执行。这种方案不仅可预见的改革成本及遭受的阻力会比较小, 而且也较为符合多数“终本”案件的实际需要。从执行实践来看, 占比最多的因暂无财产可供执行而“终本”的正是以自然人为被执行人的小额债务案件。[56]若将此类案件交由市场化运营的执行人员负责, 因经济收益有限, 恐怕很难得到后者的积极回应。但问题是, 如果执行事务局不能在体制上从作为“单位”的法院中分离出来, 执行员仍作为法院工作人员从事执行实施, 那么法院执行权责因“终本”而告一段落就无从谈起。不仅如此, 尽管执行员可以单独构成奖惩、晋升的序列, 但激励机制的建构仍是个严峻的挑战。因多数“终本”案件执行难度大、复杂程度高, 允许执行员从执行到款中收取一定比例作为工作报酬, 似乎合情合理。实际上这也是将现实当中的种种说情、勾兑、“猫腻”现象阳光化及规范化。但公务人员因从事公务而收取额外的报酬, 其正当性还需进行充分论证。或许, 更彻底地向德国执达官制度靠拢, 是此种方案的希望所在。
     
      其次, 第二种方案是将“终本”案件的执行权从法院剥离, 交由其他行政部门(如公安、司法行政机关、税务机关)或者单独的执行行政部门承担。与此相配套, 前一种方案中论及的执行人员可以向这些部门转移。“执行员”按照公务员法及“执行员特别法”进行录用、考核与管理。由行政部门负责执行, 可以更顺理成章地动用行政强制力对被执行人及其财产进行调查搜查。当各级政府逐渐摆脱对“土地财政”的依赖, 将税收、关税等作为财政收入主要来源, 由同一部门负责公共债务与私人债务的执行颇具说服力。事实上, 过去几年也一直有法学者出于法院“不负责执行, 就没有执行难”的逻辑, 倡导由其他行政部门负责民事执行。[57]在以“终本”为程序枢纽划分法院与专业执行机关权责的前提下, 笔者也部分地分享这一逻辑。不过, 如何在不同国家机关之间协调配置好执行资源、权能、责任, 是一个极具挑战性的顶层设计议题。很简单, 如果国家不投入足够的公共资源, 很难会有其他行政部门愿意接收“终本”案件这一“烫手番薯”。但主要由国家通过财政支出的方式承担私人债权执行的成本, 在市场经济条件下又缺乏足够的正当性, 在我们这样一个超大型社会里也很难具有可行性。如果允许执行员按比例收取报酬, 同样较难回应内设于法院所遭受的质疑。另外, 从瑞典行政机关负责执行的实践来看, 行政效率也是一个潜在的挑战。当然, 等国家认证及法院执行信息化建设达到较高水平之后, 通过顶层设计打破部门利益格局, 将民事执行权整体向行政部门移交, 似乎也值得期待。
     
      最后, 第三种方案同样将“终本”案件从法院剥离, 但交由本地注册的职业化执行人员(“执行律师”)负责。“执行律师”可由执业律师通过参加全国统一资格考试、在拟从业的法院内接受培训、期满考核合格后颁发执业证书的方式产生。“执行律师”在取得法院签发的“财产查控令”后, 通过合法手段进行财产调查搜查, 对查获的动产、不动产、财产权利等进行查封扣押冻结, 也有权要求第三人协助, 并及时制作书面报告并提交执行法院, 由后者对被控制的财产进行评估、拍卖等处置及价款分配。如债务人或第三人有异议, 告知其向执行法院提出异议, 但不得拒绝扣押或协助执行。这一方案既可以缓减国家对民事执行投入过多公共资源的压力, 又可替代游走于“灰色地带”的民间讨债及其隐含的不稳定因素, 还可以深化法律服务的专业分工及扩大市场。通过市场化手段弥补法院执行能力的短缺, 事实上对法院与当事人而言并不陌生。早在本世纪初就有法院试行“悬赏执行”机制, 目前定期发布悬赏执行公告也是一种常见的执行辅助手段。[58]
     
      当然, 这一方案同样面临多重考验。其一, 如何平衡执行律师的经营收益与民事执行的社会成本。作为替代国家从事民事执行的市场化主体, 法律一方面应保障执行律师有足够的营利空间, 另一方面又不能对其收费像民间讨债机构那样放任不管。综合来看, 不妨允许其以执行到款为基数按浮动比例[如根据金额大小从50%-5%依次递减]收取费用, 原则上由被执行人负担。[59]经法定期限[如一年]调查搜查未获明显成果, 则按件向执行申请人收取固定费用[其确有困难的可以申请司法救助]。[60]对于特别难办案件, 则由申请人与执行律师自行协商确定报酬数额及计算方法, 报法院执行部门登记备案即可。为保证执行律师有充足的案源, 可以各法院“终本”执行案件量为基准, 按一定比例确定本地执行律师人数。为防止其“挑肥拣瘦”, 执行律师不得拒绝接受本地法院的“终本”案件。执行律师可以开设独立的事务所, 聘请调查人员并对其行为负责, 也可以附设于律师事务所、组成合伙等形式执业。其二, 如何规范执行律师履行公共职能的行为。参考域外经验, 可设立专门的执行律师行业自治协会, 负责资格考试、培训、考核、职业纪律监督及处罚。执行申请人、被申请人、第三人认为“执行律师”的行为侵害其合法权益, 可以向行业协会投诉, 不服投诉处理结果的可以向法院提起损害赔偿诉讼。另外, 也可要求执行律师像英国的执行官那样交纳较高额的执业保证金或购买职业保险, 从中赔偿受害人的损失。其三可能是最根本的, 在中国这样一个总体性[Totalitarian]国家里, 国家与社会的边界始终只是一种理论而非实践, 二者的交织纠缠才构成普通人的真实的日常生活和精神基础。[61]能否脱离法院或行政部门而建构出一种按市场逻辑运作的民事执行领域, 其能否取得足够的公信力, 短时间内恐怕都不能过于乐观。但置于更长远的历史视野之下, 社会从弥散的、总体性的国家里逐渐成熟并分离出来, 仍是一种可能实现也应予追求的目标。而在民事执行领域率先作出调整, 不无探索尝试甚至从局部推广至全局的意义。
     
      概而言之, 建立“司法性执行[包括网络查控及必要的外出查找]—‘终本’—非司法性[专业执行人员]执行—司法处置”的分阶段内外分权模式, 蕴含着破解“执行难”“执行乱”问题僵局的契机。一方面, 通过分权使法院的执行权限定为网络查控、财产处置、价款分配及必要的调查搜查, 既不必随着执行收案的增长而增加执行人员, 背离“员额制”改革推进法官精英化、职业化的初衷, 又能破解案件“承办”制度的根本缺陷, 在限缩执行权能的基础上落实执行法官、执行人员的问责(accountability)。另一方面, 以“终本”程序为界划分法院执行的权责, 能使“基本解决执行难问题”不仅仅取决于对“执行难”概念的重新定义, 更通过专业化的执行人员、机制切实提高执行到位率及效率, 使之成为一种社会普遍认同的事实。
     
      结语
     
      借助“两到三年基本解决执行难问题”的承诺与口号, 全国法院系统正在进行一场以执行信息化为核心的权能扩张运动。这固然是集中力量攻克“执行难”的必要需求, 但也应看到法院权能越集中, 责任就越重大, 甚至由此形成尾大不掉的危险。从这个意义上来解读《依法治国决定》关于执行权与审判权相分离的表述, 不妨说其蕴含着平衡法院执行集权与分权、重新塑造法院与当事人之间执行法律关系的契机。在比较法的视野下, 执行权实行“内外分权”模式, 有助于通过程序分化将普遍存在的执行到位率低的风险分解为个别的、类型化的程序启动、进行与终结, 并主要由当事人自负成本和责任。我国虽然不必也不大可能像国外那样按财产类型分配执行权, 但贯彻按阶段内外分权模式, 仍有可能将执行信息化建设的丰硕成果与专业化的财产调查搜查机制相衔接, 切实提高执行到位率和执行效率, 破解执行“承办”制度带来的执行乱象。
     
      执行权配置改革的历史是开放的, 但也许“道路通向市场”。
     
      

    【作者简介】
    陈杭平,法学博士,清华大学法学院副教授,清华大学“仲英青年学者”。
    【注释】
    [1] 参见褚红军、刁海峰、朱嵘:“推动实行审判权与执行权相分离体制改革试点的思考”, 《法律适用》2015年第6期, 第33-35页。
    [2] 2015年4月中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于贯彻落实党的十八届四中全会决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案》, 就审执分离改革进一步提出“在总结人民法院内部审执分离改革经验的基础上, 研究论证审判权与执行权外部分离的模式”。
    [3] 参见肖建国:“民事执行权和审判权应在法院内实行分离”, 《人民法院报》2014年11月26日第5版;江必新、刘贵祥:“审判权和执行权相分离的最优模式”, 《法制日报》2016年2月3日第12版。
    [4] 参见最高人民法院《印发〈关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要〉的通知》 (法发[2016]10号) 。
    [5] 比如, 随着政府财政收入逐渐从依赖土地出让金 (即所谓“土地财政”) 向依靠税收转型, 将来是否有可能将民事执行与政府征税进行一体化功能重整?法院包揽民事执行的权能和责任是“执行难”诱发司法公信力危机的制度前提, 为了提高司法公信力, 是否有可能在某种程度上解构这一前提, 也即向外分配执行权 (责) ?
    [6] 参见谭秋桂:“民事执行权定位问题探析”, 《政法论坛》2003年第4期, 第158-162页;童兆洪:“论民事执行权的定位”, 《法律适用》2003年第9期, 第34-36页;肖建国:“审执关系的基本原理研究”, 《现代法学》2004年第5期, 第96-101页;肖建国:“民事审判权与执行权的分离研究”, 《法制与社会发展》2016年第2期, 第42-49页;黄忠顺:“民事执行机构改革的深度透析”, 《法律科学》2016年第4期, 第171-177页;等等。
    [7] 例如, 江必新主编:《比较强制执行法》, 中国法制出版社2014年版;张永红:《英国强制执行法》, 复旦大学出版社2014年版;[韩]姜大成:《韩国民事执行法》, 朴宗根译, 法律出版社2010年版。
    [8] [德]K.茨威格特、H.克茨:《比较法总论》, 潘汉典等译, 法律出版社2003年版, 第22页。
    [9] 关于我国执行权构成的理论见解, 参见肖建国主编:《民事执行法》, 中国人民大学出版社2014年版, 第20页。
    [10] See W.A.Kennett, Enforcement of Judgments in Europe, New York:Oxford University Press, 2000, p.76.Torbj9rn Andersson and Hugo Fridén, “Civil Enforcement in Sweden”, European Business Law Review 17 (2006) , p.714.
    [11] See“Information about the activities of the Swedish Enforcement Authority”, 载瑞典执行局网站http://www.kronofogden.se/In English.html, 2017年2月10日访问。
    [12] 参见注 (10) , Andersson等文, 第715-716页。
    [13] 如债权少于900欧元, 债权人可自行向第一审法院提交执行申请, 否则应聘请律师 (abogado) 并通过专门的代诉人 (procurador) 提交。后者系负责与法院沟通、代法院向第三人 (如银行) 送达执行文书的职业中介人。
    [14] See Juan Pablo Correa Delcasso, “Civil Enforcement in Spain”, European Business Law Review 17 (2006) , pp.697-699.
    [15] 参见注 (10) , Kennett书, 第103页。
    [16] See Carlos EspluguesM ota, “Enforcement of Non-judicial Titles in Spain”, in R.Stürner and M.Kawano, eds., Comparative Studies on Enforcement and Provisional Measures, Tübingen:Mohr Siebeck, 2011, p.134.
    [17] 参见注 (14) , Delcasso文, 第708-709页。
    [18] See Marie-Laure Niboyet and Sabine Lacassagne, “Civil Enforcement in France”, European Business Law Review 17 (2006) , pp.644-648.另见注 (7) , 江必新书, 第68-121页。
    [19] 15世纪, 法兰西国王为了应付无休止的战争带来的巨大的财政负担, 将包括执达员在内的很多官爵出售以增加收入。自那时起, 执达员职位就被视作拥有者的私人财产。目前, 执达员按区域执业, 并奉行“数量限制” (Numerus Clausus) 原则, 由司法部长在征求执达员协会意见后确定各地区的执达员人数。执达员除负责执行外, 还负责送达法律文书 (通常雇佣人员实施) , 作为官方见证人向法庭出具报告, 在商事法庭、乡村租约法庭等提供法律意见及出庭, 也可从事私人收债活动。
    [20] 参见注 (18) , Niboyet等文, 第643页。
    [21] 参见注 (10) , Kennett书, 第78页。
    [22] 经过执达官协会的不断游说, 1998年立法还赋予执达官命令债务人经宣誓后提交财产报告书的权力。
    [23] See Peter L.Murray and Rolf Stürner, German Civil Justice, Durham:Carolina Academic Press, 2004, pp.447-463.
    [24] See Burkhard Hess and Marcus Mack, “Civil Enforcement in Germany”, European Business Law Review 17 (2006) , pp.656-658.
    [25] 参见注 (10) , Kennett书, 第101-102页。
    [26] 参见注 (24) , 第662页。
    [27] 参见注 (10) , Kennett书, 第82页。
    [28] 具体可参见注 (7) , 张永红书, 第79-121页。
    [29] 除了这两类执行人员之外, 行政机关 (如税务局、海关) 、治安法院会使用公务员或者私人执行员收取税款、刑事罚款等。因私人执行员基本不从事民事判决的执行, 本文从略。
    [30] 例如在2007年, 英格兰及威尔士郡法院59%的执行案件、高等法院超过99%的执行案件采用扣押令状。债权人之所以作此选择, 一方面是因为该执行方法所需提供的信息最少 (如不需要提供债务人的银行账户或财产信息) 且程序最简单 (没有申请、听证程序) , 另一方面可以直接指示执行人员, 对执行程序具有更强的支配力。See John Baldwin and Ralph Cunnington, “The Crisis in Enforcement of Civil Judgments in England and Wales”, Public Law, summer, 2004, p.309.
    [31] 参见注 (7) , 江必新书, 第425-426页。
    [32] 参见注 (7) , 江必新书, 第408-409页。
    [33] 参见注 (10) , Kennett书, 第87页。
    [34] 参见百晓锋:“程序变革视角下的终结本次执行程序制度---以〈民诉法解释〉第519条为中心”, 《华东政法大学学报》2015年第6期, 第31页。
    [35] 至于不以不动产处分为内容的标的物交付执行, 由于通过登记机关变更登记即可实现, 像德国就交由执达官实施, 但法、英两国仍由法院保留。
    [36] 以与法国同样使用司法执达员的荷兰为例, 由于缺乏教育程度、资格考试、职业培训等的要求, 直到20世纪初仍有执达员扣留执行款不交给债权人、不按债权人的指令行事、积压判决不予执行等乱象。自1928年以后通过一系列改革, 司法执达员的行业监管、培训机制才逐渐得以完善。See C.H.van Rhee, “The History of the'Huissier de Justice'in the Low Countries”, in C.H.van Rhee&A.Uzelac, eds., Enforcement and Enforceability:Tradition and Reform, Antwerp:Intersentia, 2010, pp.161-177.
    [37] 例如, 欧盟的27个成员国中有21个国家采用市场化的执行人员体制。即使是比较保守的德国, 也在朝着这个方向努力。参见赵秀举:“论现代社会的民事执行危机”, 《中外法学》2010年第4期, 第581-582页。
    [38] See Oscar G.Chase, et al., Civil Litigation in Comparative Context, St.Paul:Thomson&West, 2007, p.480.
    [39] See John Baldwin and Ralph Cunnington, “The Abandonment of Civil Enforcement Reform”, Civil Justice Quarterly 29 (2010) , p.163.
    [40] 参见注 (39) , Baldwin等文, 第317页。但另有研究称, 如果排除因为债权人提供债务人住址错误、债务人破产等原因造成的执行不能案件, 执行到位率高达75%。See Mads Andenas, “Civil Enforcement in England and Wales”, European Business Law Review17 (2006) , pp.638-639.
    [41] 参见注 (39) , Baldwin等文, 第166-167页。
    [42] 参见欧树军:“权利的另一个成本:国家认证及其西方经验”, 《法学家》2012年第4期, 第9-12页。
    [43] 参见中共中央关于转发《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》的通知 (中发[1999]11号) ;俞灵雨:“‘执行难’的表现、成因及对策”, 载最高人民法院执行局:《法院执行理论与实务讲座》, 国家行政学院出版社2010年版, 第64-69页;刘婧:“用两到三年时间基本解决执行难问题---专访最高人民法院审委会专职委员、执行局局长刘贵祥”, 载《人民法院报》2016年3月28日。
    [44] 参见裘晶文:“周强对全国法院执行工作规范化信息化建设提出要求”, 载《人民法院报》2013年11月19日。
    [45] 参见注 (4) 。
    [46] 例如, 英国曾在2007年试图通过立法解决债权人提供债务人财产信息难的问题, 允许其申请法院向行政机关、特定个人发出有关债务人财产状况的信息披露令, 但政府拒绝采纳。参见注 (39) , Baldwin等文, 第168-169, 173页。
    [47] 部分地方法院为打破这种案件承包制带来的弊病, 试行分段执行制度, 取得了一定成效, 但也出现执行人员责任不明确、相互推诿、效率低下、可操作性差等问题。参见王亚明:“分段集约执行的问题及破解”, 《人民司法》2015年第5期, 第68-69页。
    [48] 针对行为的执行因一般通过替代执行、间接执行实现或保障, 除非因替代费用等转化为金钱债权执行, 否则应由法院保留。如前所述, 这也是各个国家的通常做法。
    [49] 该条规定“人民法院穷尽财产调查措施”, 是指至少完成下列调查事项: (1) 被执行人是法人或其他组织的, 应当向银行业金融机构查询银行存款, 向有关房地产管理部门查询房地产登记, 向法人登记机关查询股权, 向有关车管部门查询车辆等情况; (2) 被执行人是自然人的, 应当向被执行人所在单位及居住地周边群众调查了解被执行人的财产状况或财产线索, 包括被执行人的经济收入来源、被执行人到期债权等。如果根据财产线索判断被执行人有较高收入, 应当按照对法人或其他组织的调查途径进行调查; (3) 通过最高人民法院的全国法院网络执行查控系统和执行法院所属高级人民法院的“点对点”网络执行查控系统能够完成的调查事项; (4) 法律、司法解释规定必须完成的调查事项。
    [50] 经法院职权调查确认或者被执行人举证证明存在民诉法第257条规定的“作为被执行人的公民死亡, 无遗产可供执行, 又无义务承担人”, “作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款, 无收入来源, 又丧失劳动能力”等情形的, 裁定终结执行。
    [51] 例如, 某基层法院针对2004至2008年的1381件因无财产可供执行而“终本”案件的调研发现, 仅有99件恢复执行, 占总数的7.17%。参见厦门市集美区人民法院课题组:“无财产可供执行案件处理情况的调查与分析”, 载齐树洁主编:《东南司法评论 (2010年卷) 》, 厦门大学出版社2010年版, 第116页。
    [52] 参见《江苏省高级人民法院关于建立无财产可供执行案件退出和恢复执行机制的若干意见》 (江苏省高级人民法院审判委员会会议纪要[2016]7号) 第1、2条。在动态管理期间内, 法院仅进行有限的“规定动作”, 包括利用执行网络查控系统定期进行自动搜索, 以及对区域或被执行人较为集中的案件定期或不定期地采取线下集中执行。
    [53] 王亚新、百晓锋:“无财产可供执行案件的退出机制及相关争议的处理”, 《法律适用》2011年第12期, 第14页;张美欣:“终结本次执行程序案件的彻底终结制度研究”, 《法律适用》2016年第4期, 第75-76页。
    [54] 此前部分地方法院试行“债权凭证”制度未取得成功, 其中一个主要原因是申请人缺乏调查、提供被执行人财产线索的能力, “债权凭证”基本相当于“司法白条”。参见注 (53) , 王亚新等文。
    [55] 据最高人民法院刘贵祥专委在第七届“中国执行论坛” (2016年8月, 辽宁本溪) 的发言中透露, 目前全国法院累积“终本”案件已高达1500万-1600万件。
    [56] 刘贵祥专委在发言中提到, 调研发现70%的“终本”案件的被执行人是自然人, 60%的债务数额在5万元以下。
    [57] 参见贺卫方:“又见执行难”, 载贺卫方:《运送正义的方式》, 上海三联出版社2002年版, 第82页;张志铭:“执行体制改革的想象空间”, 《人民司法》2008年第21期, 第52页等。
    [58] 2005年中央政法委在《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中指出要“建立执行财产线索的举报悬赏制度, 以动员社会力量及时发现被执行人的财产。”2011年最高法院印发《关于依法制裁规避执行行为的若干意见》的通知, 也明确规定建立“财产举报机制”, 依据申请执行人的申请, 向社会发布举报被执行人财产线索的悬赏公告。
    [59] 各地法院规定的“悬赏执行”酬金比例基本也位于这一区间。参见马浩:“我国悬赏执行制度的‘兴’与‘行’”, 《兰州学刊》2013年第10期, 第152页。
    [60]作为改革过渡措施, 可以由法院与申请执行人分担执行不能案件的调查搜查费用。
    [61] 参见项飙:“普通人的‘国家’理论”, 《开放时代》2010年第10期, 第119-127页。

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