为完善环境治理的法制保障而努力
——《环境保护法》修改研究回顾
2018/5/30 9:49:42 点击率[31] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】环境保护法
    【出处】《环境法评论》2018年第1期
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】环境治理;环境保护法;修改
    【全文】

      在2007至2014年期间,我和我的研究团队全程并深度参与了中国工程院和环境保护部联合发起的中国环境宏观战略研究的子课题(法制保障)研究和《环境保护法》修订研究。通过这两项互为交织、相得益彰的研究,我们一方面为国家立法机关和有关部门修订《环境保护法》提供了以规范和制约有关环境的政府行为为中心的修订思路和修订建议稿,另一方面形成了一批有重要学术价值的理论性成果。这里与读者分享对这些理论性成果。
     
      一、环境法学研究的切入点
     
      切入点,一般指解决问题的下手之处。这里的“切入点”指的是《环保法》修改研究的下手之处。由于我们从战略的而不是战术的角度看待《环保法》修改,它同时指的是完善我国环境法制的战略突破口。正确的切入点就是战略突破口。战略突破口找对了,其他问题都可以迎刃而解。
     
      《环保法》修改或完善我国环境法制的这个切入点或突破口在哪里呢?在做中国环境宏观战略研究和《环保法》修改研究时,我们本着从实际出发的态度来寻找切入点。大量的公开报道的重大污染事故和环境群体事件给我们提供了丰富的实证材料。我们仔细分析了这些事故和事件背后的原因,发现它们往往指向地方政府在履行环保职能方面的不作为或乱作为。大量事件表明,在因环境问题而引发的地方政府与地方居民的矛盾之中,地方政府是矛盾的主要方面。这是因为地方政府承担着容易发生矛盾的双重职能:发展经济和保护环境。在社会的主要矛盾是落后的生产力与人们对物质生活的需求之间的矛盾的情况下,地方政府往往容易只顾经济发展而忽视了环境保护。过于偏重GDP或增长速度的干部政绩考核制度更加重了这种倾向。很多地方政府因此而落入了短视的陷阱。当政府顾此失彼,忽略了环境保护的时候,它在环境保护方面就“失灵”了。当政府在环境保护方面失灵的时候,它所要解决的,包括污染和生态破坏在内的负外部性等“市场失灵”问题就得不到解决。因此,政府失灵不除,市场失灵不止。在政府——企业等污染者——第三方主体(党委、人大、政协、公民、社会组织、检察院、法院等)这个三角关系中,政府由于兼具管制职能和经济发展职能而成为一个关键性的角色。
     
      我们注意用经济学、政治学和法学的基本原理进行综合思考。在这个综合思考中,经济学贡献了有关公共品、负外部性、市场失灵、政府干预、政府失灵的理论和以研究政府失灵著称的公共选择理论;政治学贡献了政治过程、政治结构、治理、主体互动、人民主权和契约论等理论。法学贡献了法的基本概念、法律关系、法律关系主体、法的功能等理论。我们还注意用党中央关于建设社会主义法治国家、法治政府、依法治国、科学发展观、生态文明建设、绿色发展等一系列治国理政的理论和思想,作为我们寻找和论证这个切入点的理论指导。
     
      基于现实中地方政府在环保事业中的特殊地位、角色和相关的理论,我们认为,修改《环保法》和新时期完善我国环境法制的战略突破口,应当放在政府特别是地方政府身上。因而我们应当抓住《环保法》修改这个契机,通过修法,在法律上建立一个规范和约束政府环境行政行为的制度。下图比较清楚地显示对这个切入点的论证思路。

      上升到理论层面来看,选择这个切入点就是选择了制度改进的研究方向和进路。这一点具有重大理论意义。制度改进往往具有牵一发而动全身,四两拨千斤的效果。“我们必须强调:制度供给是中国的社会经济现代化最可选择的‘关键一招’和‘后来居上’的龙头支撑因素。而具有公共品性质的制度需要政府发挥强有力的作用来加强其有效供给,达到有效市场和有为、有限政府的良性结合。”环境保护,说到底是由人组成的各方主体的行为规则和合规问题。而在各方主体中,由于政府的身份和职能的特殊性,政府的行为规则和行为合规具有关键的意义。解决地方政府在环境保护方面的失灵的关键,在于找到一个办法,它可以使地方政府一方面积极履行环保职能,做好环境管理者的工作,管好企业等主体的污染;另一方面使地方政府可以做好地方经济的规划者和推动者的工作,避免在规划地方经济和产业发展时出现决策失误。也就是说要找到一个办法,这个办法可以使地方政府的“裁判员”和“运动员”双重角色都能够得到很好的履行。通过我们的研究,我们认为,这个办法是有的。它就是规则、制度或制度改进。依法行政的原则要求政府不论在履行经济职能时,还是在履行环保职能时,都要遵守法律(即由国家强制力作保证的规则)。一旦我们抓住了为政府有关环境的行为制定规则和制度这个关键,我们就可以在环境保护领域里加强制度的有效供给。2014年《环保法》的修改,做到了这一点。它成功地把地方政府有关环境的行为纳入了法治的轨道,为之建立了基本行为规则。从制度改进的角度看,新《环保法》的最大特色或亮点是以规范和制约有关环境的政府行为。这是国家立法机关在党的十八大精神的指引下,通过法律修改工作而为国家发展所提供的“制度红利”。用马克思主义经济学原理来说,它就是使制度(上层建筑)顺应经济基础发展的新要求。由此我们可以说,2014年对《环保法》的修订,虽然看上去有些仓促并遗留了一些问题(例如关于环境公益诉讼制度),却完成了一次重大的制度改进。对这样一个重大的“制度红利”和制度改进,应当给与充分的肯定。
     
      新《环保法》已实施两年多了。两年以来的环境保护实践有力地证明《环保法》的修订思路和我们选择的这个切入点是正确的。当前,在新《环保法》规定的法律框架下,地方政府有关环境的政府行为既受到来自中央政府的空前有力的监督(例如中央环保督查),又收到第三方主体如党委、人大、检察机关、政协、公众、社会组织和新闻媒体的监督。在这种前所未有的制度规范和制约下,地方政府正在转变发展观念,“既要金山银山,又要绿水青山”;既当好环境管理者,又当好地方经济的规划者和推动者。由于抓住了政府,特别是地方政府这个关键,2014年《环保法》的修订所形成的巨大“制度红利”正在逐步释放。
     
      二、环境治理的政治经济学原理
     
      由于环境问题实质上是经济问题和政治问题,因此研究经济和政治问题的政治经济学成为它们背后的主要基础理论。就我的初步学习而言,这里所说的政治经济学是一个比较宽泛的概念。它既包括亚当·斯密、李嘉图和马克思时代的政治经济学,也包括后来的微观经济学的有关部分,还包括新近的公共选择理论,特别是其旗手——詹姆斯·布坎南教授的宪法政治经济学(Constitutional Political Economics)理论。布坎南教授以批判的眼光看待美国的政治体制,敏锐地发现了其“失灵”或“短视”或“社会贴现率过高”的问题,并开出了药方——完善规则和制度(主要是宪法和法律)。虽然他的分析基于美国国情,但对我国不无值得借鉴之处。他指出:“我们对决策过程的分析,揭示出有些规则会允许群体中的一些成员利用其结构而获得有差异的好处。然而,恰恰是对于国家可以被运用于这样的目的的认识,促使理性的个人对政治过程的运用施加宪法性的限制。如果不是由于对各种政治过程都有可能被用于剥削目的的理由的充分担忧,那么各种宪法制约就没有多少意义,且其效用还会更少。”他甚至用环境问题来论证规则的重要性。他曾说,“对规则相关性的最好证明,也许是关于共有财产资源使用的例子,有时也用‘公地悲剧’来证明。如果用简单的效用最大化原则来描述使用者的行为,人们断定公地会出现过度放牧的后果。据说市场在使稀缺资源得到有效利用上‘失灵’了。然而,现在我们很熟悉,这里的问题与市场过程的机制无关,而与使用者据以行动的规则有关。改变一下规则,让稀缺资源由分立的私人所有,并施以保护个人所有权的手段,即可消除这种无效率。”这里所说的政治经济学还包括在我国改革开放的过程中与我国的改革实践相结合的马克思主义政治经济学。只有掌握了这些理论有关环境问题的相关原理,才能真正理解环境问题和环境法问题。基于理论学习和思考,我设计了以下示意图。我认为它比较好地表达了环境治理基础理论的核心部分。由于环境治理是在规则(包括法律)框架下的治理,也可以说它比较好地表达了环境法所依据的基础理论的核心部分。限于本文篇幅所限,这里不对这个示意图展开论述。

     
      三、中国环境法治概念模型
     
      我们的研究中产生了一个有用的概念模型。它的雏形,我称之为“环保主体互动关系三角形模型”(见下图)。

     
      我曾以一篇题为“环保主体互动法制保障论”的文章比较详细地解释了这个模型。这个模型经过修改,形成了现在的模样(如下图)。

     
      对这个新的模型,我取名为“中国环境治理概念模型”。从形式上看,它在原等边三角形的基础上,增加了三个圆圈。这三个圆圈,从里向外,分别是环境道德,党纪政纪和法律法规。这三个圆圈和圆圈中间的三角形之间的关系是:三角形的三个角所代表的三方面的环保主体,都在三个圆圈所代表的规则的框架之内从事环境保护的活动。而三个圆圈又有实线圈与虚线圈的不同。这个不同代表着不同规则对法律主体的不同约束力。实线圈代表法的约束力,放在最外层,有最后的保障和任何主体不得违反之的含义。换句话说,这个模型体现的是在法律和其他规则的约束下我国环境治理过程中各方主体的相互关系。我希望化繁而简,用这个模型描述中国环境治理的整体框架。它所表达的是一种规范即理想的环境治理状态。圆圈是圆的,并没有最终的缺口。三角形是等边的,它表示三个角之间的张力是均衡的,相互处于稳定状态。
     
      用这个模型来观察我国的环境治理或环境法律实施的实际,我们会发现很多问题。例如,环境觉悟和环境伦理的状况可能是不理想的,党纪政纪甚至法律方面可能是有缺陷的,即三个圆圈都可能有缺口。又如,在政府与企业等污染者之间的管制与被管制关系、第三方主体与政府的监督与被监督关系和第三方主体与企业等污染者之间的监督与被监督关系上可能存在很多问题,而这些问题往往可以在三个圆圈的不完善上找到原因。由此可见,这个模型是一个理解中国环境治理现状的有用的概念工具。它的逻辑依据是“政府失灵不除,市场失灵不止”,核心是以规范和约束政府的制度为制度建设的重点。
     
      回想起来,这个概念模型的形成经历了一个比较长的过程,经历了萌芽、雏形、激活、成型四个阶段。这个过程从1987年我回国返校(武汉大学)任教至今,它仍在继续中。
     
      总而言之,这个模型既是一种观察工具,又是一种理论框架。它关注的是环境保护事业的各种主体之间的互动关系和制度对这种互动关系的保障程度。从我在20世纪90年代初写《美国环境法概论》时初次留意“政治过程”概念,到90年代末讲“中国环境法律过程”,再到21世纪头10年时“悟出”“环保主体互动法制保障论”并绘制这个模型图,在这20多年里我对中国环境法的思考一直围绕着“过程”或“政治过程”这个概念打转。这个概念在我的脑海中萦绕了20多年。这是否有某种规律性的东西使然呢?如果有的话,它是什么呢?现在的这个模型是环境保护政治和法律过程的一种形象化表达。它代表到目前为止我对这个疑问的初步回答。
     
      我认为,上述三方面理论性成果是在既有的公认的基础学科原理基础上的自然的、合理的生长或延伸。它们的学术价值和应用价值将随着时间的推移而显现。环境保护方面的政府失灵问题是一个真命题。在我国,它的存在有无数的客观事实作为证明。它是我国社会主义现代化过程中必须解决的国家治理体系和治理能力现代化问题中的一个前沿问题,无法回避。它所包含或关联的问题,既大,又多,还难。新《环保法》的通过,为我国环境治理首次提供了一个比较完整的制度框架,为克服这种政府失灵提供了前所未有的法律制度保障。但同时它也留下了或引出了很多需要进一步研究的问题。而这些问题正是需要处在相对超然和独立地位的学者发挥其独特作用的地方。

    【作者简介】
    王曦,上海交通大学法学院,教授,博士生导师。
    本文是同名文章的大规模删节、压缩和整理版。同名原文正式发表于秦天宝主编、柯坚执行主编:《环境法评论》(2018年第1期),中国社会科学出版社,2018年3月第1版,第67-96页。

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