监察制度的顶层设计及其挑战
2018/5/24 11:16:32  点击率[407]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】中国宪法
    【出处】《西北政法大学报》2018年4月
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】监察制度条款是2018年《宪法修正案》的重要内容之一。《宪法修正案》通过设立监察委员会(以下简称监委),改变国家机关权力格局,并为《监察法》的制定提供宪法依据。《宪法》是《监察法》的上位法。
    【中文关键字】宪法修正案;监察法;监察委员会;监察制度
    【全文】

      2018年《宪法修正案》涉及国家监察制度的内容主要有两个方面。首先,在“国家机构”中增加一节“监察委员会”。该节插在“人民法院和人民检察院”一节的前面,说明监委的政治地位高于法院和检察院。其次,修改其他条款,规范监委和其他国家机关的外部关系。为了让监委“落地”,把其他国家机构的相关规定进行相应修改。例如修改总纲中的“政体”条款,修改国家机构一章中的人大职权、国务院职权、人大组成人员等条款。
     
      针对“国家机构”中“监察委员会”一节,《宪法修正案》设计了五个条文。
     
      首先是监察委员会的性质。监察委员会是监察机关。之前很多人争论它到底是行政机关还是司法机关。中纪委明确说是政治机关,它本质属于党的工作部门,是在党的部门加挂一个国家机构的牌子。这种党政合一或者说合署办公的机制是我国政治的特色之一。而且这个特色在《宪法修正案》和党和国家机构改革方案中有很突出的表现。为什么不把监委定义为行政机关?因为行政机关作出的决定要经过司法审查,例如行政诉讼。在我国,纪检监察机关不能够成为行政诉讼的被告。但是,《监察法》规定监委要承担国家赔偿责任,这是一个法律上的突破。监委也不是司法机关。但是,监委工作的内容、职权、措施的确有司法机关的色彩。
     
      其次是监委的分类、组成、任期。监委包括两大类,一是国家监察委员会,一是地方各级监察委员会。在《监察法》当中明确是省、市、县三级。监委有主任、副主任、委员。但是,和人大合议制不同,监委实行的是首长负责制,即副主任、委员由主任提名,对主任负责,而主任对上级监委和同级人大负责。
     
      复次是领导体制。上下级监委之间是领导关系。国家监委领导地方各级监委的工作,上级监委领导下级监委的工作。
     
      再次是权力机关和监委的关系。过去一年,学界很多人曾担心监委的设立对人大制度有不利的影响。《宪法修正案》把监委设在人大之下,试图打消这个顾虑:国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。但是,未来也并非没有法律问题。例如,监委虽然受人大的监督,是人大产生的,对人大负责,可是人大如何监督监委。《监察法》第53条具体规定为听取报告、执法检查、询问、质询,也包括对主任罢免。与此同时,人大和人大常委会机关的人员,是监委监察的对象。学界有观点认为,人大在履行职权当中的一些核心职权(如立法权、任免权、监督权、重大事项决定权),监委是不能监督的。否则,监委就变成人大的上级机关,人大也就不再是权力机关。监委监督人大什么?我认为应该是人大及其常委会工作人员履职过程中有没有腐败问题。例如贿选问题。近年来我国在湖南、辽宁人大系统发生过很恶劣的群体性腐败,一些人大及其常委会因此而“全军覆没”,这些问题应该成为监委监督的重点内容。
     
      最后是监委和司法机关的关系。一是独立行使职权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这个表述和法院、检察院的条款是一样的。二是和审判、检察、执法部门的关系是互相配合,互相制约。这具体如何体现?主要在《监察法》中有规定。例如,《监察法》第47条规定人民检察院审查起诉,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查。检察院对于有《刑事诉讼法》规定的不起诉的情形的,经上一级检察院批准,依法作出不起诉的决定。在监察委“出发”的同时,也要重新思考检察院作为法律监督机关的宪制地位与角色。再如《监察法》第33条规定,监察机关在收集、固定、审查、运用证据时,应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。以非法方法收集的证据应当依法予以排除。这实际赋予法院对于监察机关在收集、固定、审查、运用证据方面的制约、监督权。
     
      《监察法》的条文只有69条,看起来比较简单,实际蕴含的内容很多。《监察法》是授权法、限权法、组织法、程序法,具有诸法合体的性质。这69条怎么细化,也还需要相应的法规、规章具体规定。但是,应当注意监委没有立法权。所以,它执行的首先应该是全国人大和常委会制定的法律,其次是国务院的行政法规。我理解也包括党内法规。但是,《宪法修正案》把国务院职权中的监察权力已经去掉了,《监察法》配套的细则性规定,如果通过国务院的行政法规、规章的形式来制定,既然国务院职权里没有监察,国务院再搞监察方面的行政立法,就有超越宪法规定职权的问题。同时,监委跟人民法院、人民检察院不一样,它没有司法解释权,不能做出司法解释。所以,未来监察制度,可能仍然会大量依靠原纪检监察部门经常使用的党内法规。换言之,党内法规将来可能是落实《监察法》的一个非常重要的依据和抓手。
     
      《监察法》作为授权法,规定了监委具有监督、调查、处置三大职责,有采取12项重要措施的权力。
     
      《监察法》作为限权法。《监察法》试图在人权保障和高效反腐败之间寻求平衡,这个平衡一定是动态而非静态的。比较突出的规定表现为对留置的如下限制。首先,符合四个条件之一才可以留置。留置的场所依法规定。其次,审查批准程序方面,要经过上一级监察机关的批准,但省一级只需要备案就可以。再次,多项措施保障人权。一是24小时之内通知单位和家属(但同时也有例外规定)。二是留置的时间不能超过三个月,可以延长一次,延长的时间不能超过三个月,即最长六个月。三是保障饮食休息和安全。最后,规定如果出了安全事故和人身伤害,相关单位及其办案人员要承担法律责任。
     
      《监察法》对监委的监督规定目前还缺少外部有效的监督机制,主要是靠内部监督。律师要不要介入,介入到什么程度?目前看来,《监察法》给律师发挥作用的空间有限,但也不是完全没有空间。《监察法》第49条也有规定,监察对象对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服的,可以申请复审、复核。但不论是复审、复核均是在监察机关内部打转转。应该看到,古今中外反腐败有一个困境,就是谁来监督监督者?我们既要借鉴古今中外历史上监察制度的成功经验,又要警惕监察制度在历史上曾被滥用、异化、形式化的现实。将来,还是需要加强一些制度性、体制化的规定。
     
      《监察法》作为组织法,主要照录《宪法修正案》的规定,具体的详细的规定不多。未来几年,全国人大常委会肯定要制定跟《监察法》相配套的法律。例如《监察委员会组织法》《监察官法》等。监察官以后要不要参加国家法律职业资格考试,《监察法》没有明确规定,这个应该由《监察官法》来明确。我个人主张应该有统一的职业门槛。但是,我国目前纪检监察队伍,学历水平、专业水平到底如何,还需要进一步调研。另外,既然有《人民法院组织法》《人民检察院组织法》,从逻辑上,出台《监察委员会组织法》也顺理成章。
     
      总之,2018年《宪法修正案》和《监察法》对监察制度做出了顶层设计。但是,未来监察制度运行面临的问题和挑战,也需要积极面对和妥善解决。

    【作者简介】
    褚宸舸,西北政法大学行政法学院教授、监察法教研室主任,法学博士。

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