日本公务员惩戒制度研究
2018/5/22 14:32:00 点击率[88] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】比较法
    【出处】中国法学网
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】日本公务员;最高法院
    【全文】

      一、引言
     
      日本公务员分为国家公务员和地方公务员。[1]国家公务员的惩戒权人是任命人和人事院,地方公务员是由任命人负责。关于惩戒的异议申请等,如果为国家公务员由人事院负责,如为地方公务员则由人事委员会或公平委员会负责。
     
      惩戒的理由和种类由相关法律规定,这是保障公务员身份以及对禁止争议行为的一种补偿措施。对于公务员的惩戒理由有公务员本人的非法行为和服务相关违反规定的行为等多种,但当前主要问题是不忠行为、酒后驾驶、政治行为、参加违反安保条约的游行、反对设立军事基地以及自卫队等有争议的政治行为、受贿行为,如果为教师则除上述情形外还包括校外兼职活动、对学生实施性骚扰、性侵害,毁损或移除校内已升起的国旗,拒绝在校内仪式中唱国歌等。[2]对于公务员的政治、思想、道德上行为违反公务员相关法律的行为,一般以警告方式处罚。教师既有国家公务员也有地方公务员,私立私立学校的教师不属于公务员,但其劳动基本权利的保护已全面覆盖。
     
      二、公务员惩戒相关法律
     
      日本《劳动标准法》规定了普通劳动者的就业规则、《劳动合同法》规定了普通劳动者的解雇限制和[3]团体协商上的限制(临时提议解雇及解雇合同条款等),既尊重意思自治的同时又规定了相应的立法限制。对公务员除合同制公务员外,惩戒理由及其程序是对普通公务员团体协商缔结权的否定和对禁止争议行为的补偿措施,国家公务员法和地方公务员法就保障身份和工作条件法定主义等已作出种类上的明确规定。
     
      1.宪法
     
      日本宪法第15条第1款规定:“选拔公务员和罢免公务员是国民固有权利”。第2款规定:“所有公务员是全体国民的服务者,而非部分国民的服务者”,规定了国民对罢免公务员的固有权和全体国民服务者的地位。该宪法第19条规定“不得侵犯思想和良心的自由”,第21条第1款规定“保护集会、结社、言论、出版和其他一切形式的表现的自由”,从而分别保障了公务员的集会和结社的自由。
     
      2.惩戒理由和程序
     
      公务员除非依据法律或人事院规则的规定,否则不得有悖于其意思强制任命、停职和罢免(国家公务员法以下称为(国公法)第75条第1款,地方公务员法(以下称为“地公法”)第27条第2款),从而使其身份得到充分保障。[4]
     
      (1)惩戒理由
     
      公务员的惩戒理由包括国公法、地公法、国家公务员伦理法或违反上述法的实施令,违反职务上的义务或懈怠履行其职务,实施与其国民全体服务者身份不相符的非法行为(国公法第82条第1款第1项-第3项,地公法第29条)。
     
      违反国公法、地公法、国家公务员伦理法或其实施令,如果以国家公务员为标准是指服从法律或上司命令的义务(第98条第1款)[5]、禁止争议行为(第98条第2款)和失信行为(第99条)、守密义务(第100条)、专注工作义务(第101条)、限制政治行为(第102条)、禁止兼职(第103条第1款),[6]违反伦理规定等行为。国家公务员收受利害关系人[7]提供的许可相关的款待(金钱、宴会、高尔夫等),或收受申请补助相关款待等属于违反伦理的规定,对于地方公务员的惩戒除适用地公法外,其具体内容由条例规定(地公法第29条第4款),是实际上与国公法基本相似。[8]
     
      (2)公务员的惩戒种类和统计资料
     
      ①惩戒种类
     
      惩戒处分的种类包括免职、停职、降薪或警告等4种(国公法第82条第1款,地公法第27条第2款)。[9]
     
      免职处分是指公务员丧失职员身份,如果被免职自其收到处分之日起2年内无法再度从事公务员工作(国公法第38条第3款,地公法第16条第3款),无法领取退休津贴(国公法第8条第1款)[10],将会造成退休年金或残疾年金的减少(国家公务员共济组合法第97条),在年终奖、勤劳奖、年终特别奖[11]发放前一个月内罢免职务的将不予发放此类款项(《普通员工薪俸法》第19条之5,第19条之7,第19条之8)。
     
      与免职处分不同,停职处分是保留职员身份。停职处分时间是1个月至1年,在此期间内停止发放薪俸。(国公法第83条,人事院规则12-0(职员惩戒)第2条)。[12]如果受到停职处分将影响升职(人事院规则9-40第5条,第11条,第13条之6),或不利于工龄的计算(国家公务员退休津贴法第7条第4款),或造成退休年金减少或残疾年金减少等(国家公务员共济组合法第97条)等影响。
     
      降职处分为1年以内,并扣除1/5的薪俸(人事院规则12-0,第3条)。根据个案具体降职期间不同,其计算单位为月,自效力发生日后的发放薪俸日开始计算。降职处分的不利影响是升职速度变慢(人事院规则9-8),年终奖减少(《普通员工薪俸法》第19条之8,人事院规则(9-40第13条之7)。
     
      警告是指依据国公法第82条第1款各项规定职员触犯相应惩戒理由的,将明确其责任并提醒注意(人事院规则12-0第4条)的处罚方式。此时升职速度同样会变慢(人事院规则9-8),年终奖变少(9-40第13条之7)。
     
      ②惩戒统计
     
      关于国家公务员惩戒结果公示,人事院规则规定了具体办法,[13]在地方公务员中教育公务员和地方公务员也需要公开相应统计资料。[14]人事院2014年3月24日公布的2013年普通公务员惩戒处分统计如下:
     
      2014年1月至12月惩戒处分件数为332名,按中央各机构分为法务省105名、国土交通省42名、国税厅35名、后生劳动省34名、海上保安厅26名,5大机构占73%。此外农林水产17名、独立行政法人国立医院14名、财务省8名、经济产业省8名、公安调查厅6名、外务省5名,负责制定人事院规则和惩戒国家公务员的人事院为1名。上述惩戒中被免职25名、停职65名、降职156名、警告86名。惩戒理由因缺勤、服务态度差等服务相关免职5名、停职15名、降职35名、警告10名,业务处理不恰当或汇报怠慢等普通业务处理相关惩戒,按照上述顺序分别为10、11、30、17名,非法取得公款或毁损公物等为0、2、2、1,受贿等为1、0、1、5,交通事故及违反交通规则为1、6、16、22,盗窃或暴力等公务外非法行为为7、29、66、21,监督职责相关为0、0、3、10。通过分析上述惩戒理由可得出公务外的非法行为为123名(37%)占最多,其次是普通业务处理类68名(20.5%)、普通服务类65名(19.6%),交通事故、违反交通规则类45名(13.6%),共占90.7%。
     
      ③惩戒权利人
     
      如果是国家公务员,任命权人是任命人和人事院(国公法第84条),在惩戒权人之间分别以不同形式独立行使惩戒权,任命人行使其固有的惩戒权,人事院在任命人未行使惩戒权的情形下行使惩戒权。此处任命权人是指内阁、内阁总理大臣、各省大臣、会计监察院长、各省大臣、人事院总裁、宫内厅长官、各外局长官(国公法第55条第1款)及根据其他法律规定享有任命权的人(同条第2款),该权可委托下属机构行使。人事院作为中央人事行政机构,除现职公务员[15]和适用国公法第82条第2款规定者(特别独立行政法人等劳动关系法第37条)外,在形式上享有与任命权人不同的惩戒权。
     
      就地方公务员而言,惩戒权人就是任命权人(地公法第6条)。任命权人是指地方公共团体(地方政府)负责人、议会议长、选举管理委员会、代表监事委员会、教育委员会、人事委员会及公平委员会、警务总监、都道府县警察本部长、市镇村消防长官及其他法律或条例规定享有任命权的人并可以委托下属机构行使。
     
      ④惩戒程序
     
      采取惩戒处分时应向职员交付惩戒处分书,并在处分书到达该职员时起发生效力(人事院规则12-0第5条,地公法第29条第4款)。[16]处分书应附具记载处分理由的证明(国公法第89条,人事院规则12-0第7条,地公法第49条),其不能作为发生效力的条件,只是被处分人进入不服程序的一种准备制度。如果上述机构违反交付处分书等法律或条例所规定的程序的,将受到违法处分。尤其是地公法没有规定惩戒程序的,也应履行告知和听证的程序,但判例认为如果不影响判决结果时将不影响处分的效力,不能仅以未经听证程序为由否定听证的效力。[17]
     
      ⑤不服惩戒的程序
     
      对于惩戒有异议的,国家公务员只能向人事院提出不服(国公法第90条第1款)。但不服申请是针对任命权人的惩戒处分的,对于请求审查或对人事院的惩戒处分提出不服将适用“异议申请”的法律术语。人事院收到不服申请的,自受理之日起60日内应作出相应判断,或自作出处分之日起1年内作出(该法律第90条之2)。人事院可自行或委托公平委员会进行调查(该法第91条),根据结果人事院对处分的承认、修订、撤销、撤销时的相应措施享有一定的裁量权(该法第92条)。申请人在对人事院提出审查请求或异议申请后,也可就人事院的裁决或决定可提出诉讼(该法第92条之2)。[18]上述诉讼申请人自知道人事院裁决或决定作出之日起6个月内,或自裁决或决定作出之日起1年内提出(行政诉讼法第14条第3款)。
     
      若被惩戒人为地方公务员的,只能向人事委员会或公平委员会提出不服(地公法第49条之2第1款)。人事院一般设在大型地方公共团体而其权限也非常广泛,公平委员会一般设在规模小的地方公共团体其权限也相对限制更多(地公法第7条至第8条)。地方公务员也同样适用上述情况,即如果是人事院或公平委员会的公务员的属于异议申请,若为其他地方公务员提出不服申请的属于审查请求以示区别。针对人事院或公平委员会提出不服申请的,自知道作出处分之日起60日内提出,自处分之日起经过1年[19]的不得提出。(地公法第49条之3)对人事院或公平委员会的裁决或决定提出行政诉讼的程序与国家公务员处理方法相同(地公法第50条,第50条之2)。
     
      三、国公法和地公法上对政治行为的禁止
     
      1.国公法及地公法
     
      国公法第102条第1款规定:职员为特定政党或特定政治目的要求或接受他人捐款或提出其他要求,或以某种方法实施干涉,或实施行使选举权之外的人事院规则规定的政治行为,[20]该条第2款规定职员不能成为民选的公职候补,从而禁止了在职公务员成为公职候补的可能。国公法102条第3款又规定:职员不得成为政党及其他政治团体的工作人员、政治顾问及其他类似团体的成员。地公法第36条也作出类似国公法第102条规定限制或禁止地方公务员的政治行为。
     
      2.人事院对政治行为的规定
     
      在日本公务员的惩戒案件中相当一部分内容是有关政治行为、思想或良心自由的内容,具体到人事院规则有以下几项:
     
      (1)适用范围
     
      根据人事院规则第14-7(政治行为)第1款规定,适用范围包括临时录用者以及处于留职或停职中的担任普通职务的所有职员。[21]具体包括公开或秘密与职员以外的人共同实施的行为,职员通过自己管理的代理人、使用人及其他人间接实施的行为,同时也适用工作时间外的政治行为,因此禁止范围非常广泛(同条规则第2款至第4款)。
     
      (2)具有政治目的的行为
     
      具有政治目的的行为指如下行为(第5款第1项至第8项)。
     
      ①公共选举中支持或反对特定候选人的行为;
     
      ②在对最高法院法官任命进行相关国民审查时,支持或反对特定法官的;
     
      ③支持或反对特定政党或其他政治团体的;
     
      ④支持或反对特别内阁的;
     
      ⑤为影响政治方向支持或反对特定政策的;
     
      ⑥妨碍国家机关或公共团体决定的政策的实施;
     
      ⑦使请求地方公共团体条例的制定、改废等署名得以成立或不能成立的行为;
     
      ⑧造成请求议会解散或公务员免职等署名得以成立或不能成立的行为,或根据上述请求解散或赞成或反对免职的行为(第5款第1项至第8项)。
     
      公务员的政治行为适用于工作时间或非工作时间中的所有情况。
     
      (3)政治行为
     
      政治行为是指如下行为:
     
      ⑴利用职称、职权和其他公私影响力行使;
     
      ⑵为达到政治目的提供或拒绝提供资金或其他利益,被要求实施或不实施某种行为时,为特定政治目的并作为上述对价或报复在任用、履职、发放薪俸等其他与职员地位相关工作中取得或准备取得某种利益甚至是造成不利,或威胁造成不利的;
     
      ⑶为达到政治目的要求交纳或接收分摊捐款、会费及其他财物行为,或以某种方法实施干预的行为;
     
      ⑷为达到政治目的向国家公务员提供或支付上一项财物的行为;
     
      ⑸筹划或成立政党及其他政治团体,或进行资助,或成为上述团体的职员、政治顾问及其他类似作用的成员的行为;
     
      ⑹劝告对方加入或脱离其他政治团体成员的行为;
     
      ⑺在政党或其他政治团体的报纸及其他刊物发表文章或编辑、分发,或资助的行为;
     
      ⑻上述人事规则第5款规定的选举、国民审查投票、解散或免职投票过程中,使之投票或不能投票的行为;
     
      ⑼筹划、主导、指导和其他积极参与的行为;
     
      ⑽为达到政治目的筹划、组织、主导或资助多人游行及其他示威运动的行为;
     
      ⑾在集会及其他可接触多人的场所,或利用扩音器、广播或其他手段公开发表政治意见的;
     
      ⑿将具有政治目的的文献张贴或令人张贴至国家机关的办公场地或特别独立行政法人的办公室、设施等行为,或为达到政治目的利用或允许利用国家机关办公场地、特别独立行政法人的办公室、设施、资料或资金的行为;
     
      ⒀发表具有政治目的的署名或匿名文章、图纸、音像、或影像提供传阅或刊发或分发,或多人阅读、听取,或为上述目的撰写或编辑的行为;
     
      ⒁出演政治性演出或主导或提供资助的行为;
     
      ⒂为政治目的制作或分发用于表示政治主义主张或政治等政治团体的旗帜、袖章、纪念章、各种配饰、服饰及其他类似物品的行为;[22]
     
      ⒃为政治目的在工作时间配载或表示⒂的行为的;
     
      ⒄为躲避⑴-⒃的禁止或限制非以一定名义或形式实施行为的;[23]
     
      当然上述规则并不是限制或禁止职员正当履行职务的行为(第7款)。但各省或各厅的长官或特定独立行政法人的负责人,知道被限制或禁止的政治行为发生的事实的,应立即通知人事院,并为预防或改正违反行为应采取适当的措施(第8款)。
     
      4.公务员的劳动基本权
     
      公务员中警察、消防、海上保安厅、就任于刑事设施的职员、自卫队员等不能组成工会(国公法第108条之2,地公法第52条第5款,自卫队法第61条第1款)。违反上述规定的,适用罚则的规定(国公法第110条第1款第20项及自卫队法第119条第1款第2项及同条第2款)。但普通公务员既可以组成工会,如果登记为工会组织的[24]还可以在工会内设专职人员。
     
      如果是团体交涉,管理运营事项将不能成为交涉对象,只有事前指名的职员才能出席交涉(国公法第108条之5第3款-第7款)。但除在职公务员外,普通公务员的团体交涉权是被否定的(国公法第108条之5第2款,地公法第55条第2款),综上[25]公务员的争议行为是被全面否定的(国公法第98条第2款,地公法第37条第1款)。但罚则的适用对象被限于教唆或煽动争议行之人(国公法第110条第1款第17项,地公法第61条第4项),这是因为行为本身是对于供给劳动力的中断,处罚中断劳务供给本身显然不具有合理性。[26]
     
      四、惩罚公务员的正当性判断与判例的法理
     
      1.1957年5月10日判例
     
      在警察干部与其他夫妇交往时受到拒绝后继续与警察妻子交往而受到惩罚的案件中,最高法院认为“对公务员的惩戒处分……是指对于特别权力行政监督权的作用,惩戒权人是否实施惩戒处分,选择什么处罚方式除非该处分完全没有事实上的根据,或明显缺乏社会常识,否则一般情况下交由惩戒权人的裁量”,由此承认了惩戒免职处分的效力。[27]
     
      2.1977年12月20日判例
     
      全国海关劳动组合干部在工作时间内在组织工作会议、补充人力及要求减少业务的过程中表现怠慢、拒绝加班等并以此为由受到惩戒,最高法院认为“对公务员的惩戒处分并不是出于该公务员职务义务的、单纯的劳资关系角度,而是从作为全体国民的服务者,为了公共利益工作这一本质出发,认为有不恰当的行为时明确其责任,为维护公务员队伍秩序而实施的制裁。……惩戒权人可决定是否考虑行为原因、动机、性质、形式、结果、影响等以及该公务员实施上述行为前后态度惩戒历史、处分对其他公务员和社会带来的影响等作出惩戒处分,或选择何种处分等。虽然不能……随意裁量,但只要认为处分并不明显缺乏社会常识违背赋予裁量权的宗旨而滥用,就应视为在裁量权范围内并不构成违法。”,从而推翻了一审对滥用裁量权的判断。[28]
     
      3.1984年12月18日判例
     
      在教师因反对学历考试,在上课时间内教唆和煽动拒绝考试,或上课时间内召开工作会议等理由被免职一案中,最高法院否认教唆、煽动的事实,并认为校方也有责任,鉴于非法的现实影响程度,认为免职处分过度,维持一审对免职处分的撤销。[29]
     
      4.1990年1月18日判例
     
      教师将具有革命内容或将具有鼓励破坏学校内容的文章发表在报纸、或在考试期令撰写敏感性质的文章、拒绝使用教科书、试题有敏感内容等而被免除职务的案件中,最高法院认为地方公务员也可以适用国家公务员惩戒处分1977年12月20日的判决标准,如果地方公务员存在地方公务员法规定的惩戒理由的,是否作出惩戒,如果作出惩戒则选择何种处分应由惩戒权人自由裁量。[30]
     
      5.小结
     
      日本最高法院对公务员的惩戒处分曾存在过视为特别权力关系的历史,但根据目前最高法院的判例法理来看“特别权力关系”一词已经无处可寻。但并不因此就认为公务员的惩戒与普通劳动者的惩戒标准相同。例如判断惩戒公务员的正当性上其职务是否有公共性就是一个特点。有些人认为公务员的惩戒与普通劳动者的惩戒之间的差异日趋变小。[31]但与普通劳动者解雇等惩戒处分的正当性的判断相比,在惩戒公务员时更加尊重惩戒权人对于惩戒的裁量权。[32]

    【作者简介】
    金玉珍,中国社会科学院法学研究所助理研究员。
    【注释】
    [1] 公务员分为《国家公务员法》规定的国家公务员、《自卫队法》规定的自卫队员、《外国公务员法》规定的外务公务员、《国会职员法》规定的国会职员、《地方公务员法》规定的地方公务员、《法院职员临时条例》规定的法院职员等。此外特定独立行政法人的职员也时也适用国家公务员法。
    [2] 关于上述惩戒处分案例可参照青木宗也编:“劳动判例大系”,第17卷,劳动法律旬报社,1991年,第239页-第336页。
    [3] 日本《劳动合同法》上的解除限制反映了该法第16条的法理,即解雇缺乏客观合理性,认为不符合社会理念的,应属于权力滥用并无效。
    [4]与公务员的身份保障及禁止争议行为相关,还有退休制度和工作条件法定主义的问题。日本的退休制度是从1985年3月31日实施的国公法及地公法引入的。根据国公法第81条之2第2款规定,退休年龄在63岁~65岁之间。
    [5] 被录取为公务员者将被要求制定下列格式的宣誓书。“宣誓书:我宣誓我作为全体国民的服务者,自觉服务于公共利益的职责,遵守日本国宪法,按照法律或上司职务上的命令不偏不倚、公正履行职务。xxxx年xx月xx日,姓名xxx”。
    [6] 职员不得以营利为目的、或以经营自身企业为目的、或兼任公司及其他团体的高级管理人员,或私自经营营利性企业。国公法第104条规定禁止未经内阁总理大臣或管辖厅长官的许可兼职。
    [7] 例如拟申请补贴者、申请交付补贴的者、已领取补贴者、拟申请许可者,正在申请许可者、得到许可的经营企业者(请参照:http://www.jinji.go.jp/rinri/qa/main.htm)。与此相关者事院规则有人事院规则20-1(国家公务员伦理法或违反该法实施令的惩戒处分标准)。人事规则20-2(国家公务员伦理法或违反该法实施令的相关措施和惩戒措施),人事院规则20-3(适用国家公务员伦理法第4章规定的特定独立行政法人职员官职)等。(请参照:http://www.jinji.go.jp/rinri/rule/index_1.htm,http://www.jinji.go.jp/rinri/rule/index_2.htm,http://www.jinji.go.jp/rinri/rule/index_3.htm)。
    [8] (日)上田贺代:“关于公务员惩戒免职处分”,《判例Times》,第1284号,2009年2月,第7页。
    [9] 上司从指导、监督属下的角度做出训诫、提出严重注意、注意等不能称之为惩戒。
    [10] 根据2008年国家公务员退职补贴法的规定,即使在领取退休补贴后如果发现有符合惩戒处分的行为,也应退还退休金,如果行为人死亡则由其亲属或继承人支付或退还。关于惩戒处分和退还退休金处分请参考石森久广:“公务员惩戒处分‘考虑事项’与裁量——与‘惩戒免职处分相应’退休补贴退还处分比较”,西南学院大学法学论集第42卷第1、2合刊号,2009年,第1-28页。
    [11] 人事院根据《普通员工薪俸法》制定了年终奖等各种奖金的人事院规则。最近一次是根据2009年5月1日人事院建议在同年5月29日制定的年终奖等相关人事院规则(请参照:law-egov.go.jp/htmldata/S38/S38F04509040.html)。
    [12] 人事院规则12-0规定了惩戒的种类和具体处分内容、惩戒程序。(www.lawdata.org/law/html-data/S27/S27F04512000)
    [13] 根据人事院总长2003年11月10日发布的《惩戒处分公开指南》,公开对象包括职务执行行为,或对相关行为的惩戒处分,非职务行为的惩戒处分限于受免职或停职处分者。公开内容包括案件概要、处分内容及处分年月日、所属部门、复职阶段等被处分人相关信息,主要公布无法识到别具体个人的内容。如因被害人或相关人的隐私等权益有被侵犯之可能不适合公开的,可公开一部分或完全不公开。上述公开从惩戒处分作出时起立即实施,如为轻微案件可根据具体时间简单公开,并可向媒体或记者提供资料或其他适当方式公开。
    [14] 根据埼玉县教育局公布的内容,可分为处分内容、处分年月日、职务名称、姓名、年龄、性别、所属单位、发生年月日、案件概要等。公开样本基本上参照上述人事院总长发的国家公务员指南(请参照http://www.pref.saitama.lg.jp/news/page/news140827-04.html)。普通公务员的公开内容包括:案件概要、处分对象、处分内容、处分年月日、处分理由等,内容与教师的惩戒处分类似(http://www.pref.saitama.lg.jp/news/page/new130712-13.html),但埼玉县根据是其自治条例公开了部分实名。
    [15] 是指现职公务员、特别独立行政法人及公有林地职员根据“特别独立行政法人劳动关系法”的规定、地方公有企业职员及地方公共团体(地方政府)纯劳务性质的职员根据“地方公有企业劳动关系法”的规定,团体交涉权和团体合约缔结权受保障的公务员。
    [16] 作为被处分人的职员拒绝接收处分书的可要求同住亲属接收,家属拒绝接收的,可用内容证明或配送邮件证明方式替代。被处分人住所不明确的,可以政府公报的形式代替交付。在官报公示的,经过二周视为交付处分书。在地方公务员情形,应根据条例的规定交付处分书,被处分人拒绝接收或同住亲属拒绝接收处分书的,与上述国家公务员方式相同视为发生交付效力。
    [17] 免职等重大惩戒处分应保障实质上的听证程序(辩解权),如果只保障形式上的辩解权法院可能会否定相应惩戒处分的效力(福冈高等法院2006年11月9日),上田贺代:“关于公务员惩戒免职处分”,《判例Times》,第1284号,2009年2月,第24页。
    [18] 作为例外,如果经过3个月人事院也没有作出裁决或决定,而且急需避免或会造成明显的损害的,申请人可提起撤销该处分的诉讼(《行政诉讼法》第8条第2款)。
    [19] 国家公务员自收到处分说明之日起60日内提出。
    [20] 违反规定的,根据国公法第119条第1款第19项的规定处3年以下有期徒刑或100万日元以下罚金。
    [21] 但不适用于顾问、参办、委员及其他人事院规定的咨询性质的非常勤职员,在法律没有禁止或限制的情况下所实施的行为(第1款但书)。
    [22]值得注意的是根据人事院秘书长“人事院规则14-7(政治行为)实施办法”的通知(1949年10月21日法审发2078),职员具有身份或地位,即使在工作时间外的政治行为也应禁止或限制,但仅在工作时间外制作或分发用于表示政治主义主张或政治等政治团体的旗帜、袖章、纪念章、各种配饰、服饰及其他类似物品的行为不应禁止(第3款第6项)。
    [23] 人事院规则第6款第1项-第17项。
    [24] 一般认为是对于职员团体注册制度的限制,具体可参考西谷敏:“劳动法”,日本评论社,2013年,第525页。
    [25] 但与地公法的、条例、地方公共团体的规则及地方公共团体的机构规定不相抵触的,可以缔结书面协定,签订书面协议后当事人应诚实负责任地履行,从而体现了与国公法的差异。(地公法第55条第9款至第10款)。
    [26] 关于日本处罚争议行为和判例的变动可参考(日)西谷敏:“日本的争议行为与刑事责任”,载《劳动与法》,金属法律院,2202年,第59页至第95页。
    [27] 日本最高法院1957年5月10日最高法院民事判例集第11卷第5号,第699页。
    [28]日本最高法院1977年12月20日最高法院民事判例集第31卷第7号,第1101页。
    [29]日本最高法院1984.年12月18日,劳动判例第443号,23页。
    [30]日本最高法院1990年1月18日最高法院民事判例集第44卷第1号,第1页。
    [31] (日)早津裕贵:“公务员惩戒处分裁量权的理在——以判例分析为中心”,载于《法政论集》第253号,2014
    [32] 与此相反,对于不当劳动行为等劳动委员会的决定进行司法审查时,最高院并不尊重劳动委员会的裁量与判断,结果是劳动委员会的专业性、裁量性、具体命令得不到发挥。

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