四川五部设区市地方新法规综述
2018/5/5 13:35:56 点击率[131] 评论[1]
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    【学科类别】立法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2018年
    【中文关键字】四川;设区市;五部;地方新法规;综述
    【全文】

      2018年是十三届四川省人大常委会任期的第一年。
     
      2018年3月29日闭幕的四川省十三届人大常委会第二次会议,依法表决通过了四川省人民代表大会常务委员会关于批准《资阳市立法条例》、《绵阳市水污染防治条例》、《德阳市城市管理条例》、《遂宁市城市管理条例》、《北川羌族自治县立法条例》这五部设区市制定的地方新法规的决定。
     
      而随着该五部设区市地方法规的正式通过暨施行,不仅使四川省21个设区的市(州)迄今已全部实现了地方性法规的立法之愿,而且使自2015年3月立法法修订以来经十二届和十三届省人大常委会审批通过的市(州)地方性法规达到了53部之多。
     
      其中,除已获四川省人大常委会审查批准并已正式施行的19部市(州)制定的地方基本法规——立法条例之外,其它34部同样已获省人大常委会审查批准并在其规定的时间内已开始施行的地方法规,皆可称得上是具有一定地方特色的“适用之法”。
     
      如以新一届省人大常委会审批通过后施行的绵阳市具有一定地方特色的“适用之法”——《绵阳市水污染防治条例》为例:
     
      随着《绵阳市水污染防治条例》如期在2018年3月29日闭幕的四川省十三届人大常委会第二次会上审批通过,该条例即已成为四川省域内首部在绵阳市域内率先施行的水污染防治的地方性法规。
     
      绵阳市域范畴内的水系较为发达,不仅其境内的主要河流为涪江及其支流,而且其境内还有大小河流及溪沟3000余条。其中,绵阳市域范畴内仅流域面积在1000平方公里以上的河流就有8条,而流域面积在500平方公里以上的河流亦有15条。
     
      随着绵阳市这些年来的社会经济的不断快速发展,全市人民群众在日益丰富的物质生活得到满足之时,即愈来愈对市域内的清新空气、清澈水质、清洁环境等生态产品表达出了强烈需求之愿景。
     
      2015年3月,随着立法法在十二届全国人大三次会上修订后赋予所有设区的市可行使在城市建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面的地方立法权,绵阳市即以积极姿态争取到了早在2015年12月3日召开的四川省第十二届人大常委会第十九次会上,即与自贡、攀枝花、泸州、德阳等市一道,首批获得了省人大常委会授权批准其开始行使对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面的事项制定地方性法规的权利。
     
      而绵阳市人大常委会在首批获得四川省人大常委会授权其行使在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护这三个方面的地方立法权的先机之后,即一方面为尽快满足全市广大人民群众对良好生态环境之愿,另一方面又为进一步细化国家水污染防治法律之规定和弥补其上位法宏观性虽强、但其微观性和操作性不足等缺陷,以及为更好地将国家、省、市相关文件确定的可纳入法制轨道的各项相关的制度和措施更加规范化、法制化,以期能够更好地解决本市水污染防治工作中存在的诸多问题,即于2016年11月在通过公开向全市征集2017年立法选题,以及通过与绵阳市人民政府协商、由绵阳市人民政府向市人大常委会提出制定《绵阳市水污染防治条例》的建议的基础上,而经绵阳市人大常委会党组充分讨论研究和决定报送中共绵阳市委批准之后,再按法定程序在2017年1月4日召开的市七届人大常委会主任会议第3次会议上通过了《绵阳市人大常委会2017年立法计划》。至此,制定《绵阳市水污染防治条例》,即正式纳入了绵阳市人大常委会2017年立法计划。
     
      而在将制定《绵阳市水污染防治条例》纳入绵阳市人大常委会2017年立法计划的这几乎近一年的时间中,该《条例》的制定经历了广泛征求民意、纳入立法计划、深入基层调研、精心拟定初稿、依照程序审议、反复修改完善、依法表决通过、审查批准施行这样至少八个必经环节——
     
      广泛征求民意。早在2016年11月,市人大常委会为依法解决本市水污染防治工作中存在问题,不断提升本市水环境管理工作的水平和质量,即按中共绵阳市委的统一安排,向全市公民公开征集2017年立法议题。在此基础上,形成了自下而上广泛要求制定本市水污染防治地方性法规的一致的民意和呼声。为此,绵阳市人大常委会本着进一步细化国家相关法律规定、弥补国家有关上位法宏观性强、微观性不足之缺陷,并结合全市民意的征集情况,即在与绵阳市人民政府进行充分沟通和协商的基础上,初步商定: 根据全市自下而上广泛要求制定本市水污染防治地方性法规的民意和呼声,在以国家、省、市相关文件确定的可纳入水污染防治法制轨道的各项制度、措施为基本准则的前提下,由绵阳市人民政府研究后,依照相关法定程序,正式向绵阳市人大常委会提出制定《绵阳市水污染防治条例》的建议。
     
      纳入立法计划。绵阳市人大常委会在接到绵阳市人民政府关于制定《绵阳市水污染防治条例》的建议函之后,即按照相关程序,先由绵阳市人大常委会党组讨论后决定同意绵阳市人民政府的建议,并按相关程序报中共绵阳市委常委会审定之后,即在2017年1月4日召开的市七届人大常委会主任会议第3次会上讨论通过了包括制定《绵阳市水污染防治条例》在内的拟提交绵阳市人大常委会审议通过的《市人大常委会2017年立法计划》。
     
      深入基层调研。按绵阳市人大常委会关于2017年地方立法工作的安排,由绵阳市环保局具体牵头承办了《绵阳市水污染防治条例(草案)》(简称“条例(草案)”)的前期起草工作。为此,绵阳市环保、水务、农业、住建等部门和起草小组有关同志深入本市各县(市、区)进行广泛调研,在经过征求各方意见、专题研讨、听证、专家论证、立法协商等环节的基础上,形成了“条例(草案)”的相关素材。
     
      精心拟定初稿。按照中共绵阳市委的有关决定和绵阳市人大常委会2017年立法计划,绵阳市人民政府不仅将“条例(草案)”的起草工作纳入了2017年工作计划,而且成立了由分管副市长任组长的“条例(草案)”的起草工作领导小组。在历时五个月的“条例(草案)”起草过程中,起草组不仅认真学习了相关上位法及有关政策和组织学习了扬州、泰州等地的相关立法工作经验,而且结合绵阳实际,在深入调研的前提下收集到了全市在水污染防治工作中存在的主要问题,在此基础上精心拟定了“条例(草案)”初稿。
     
      依照程序审议。绵阳市人大常委会在收到绵阳市人民政府呈送的“条例(草案)”初稿之后,即分别在由市人大常委会城环资工委、市人大法制委、常委会法工委组织召开有关部分立法咨询专家、高校法学教授参加的立法座谈会和推进会,以及在派出调研组分别前往扬州、泰州等地考察其水环境保护立法的工作经验和深入本市涪城区、游仙区、江油市、盐亭县等地广泛征求“条例(草案)”意见建议的基础上,集思广益地对“条例(草案)”进行了必要修改,然后正式提交到了市七届人大常委会的例会上,先后三次予以了依法审议。
     
      反复修改完善。为确保“条例(草案)”的切实可行,并确保该地方性法规的制定更加符合本市经济社会发展实际、符合人民群众切身利益和意愿,绵阳市第七届人大常委会,先后通过三次法定例会的审议,对“条例(草案)”进行了反复修改完善。在此过程中,绵阳市第七届人大常委会共组织专题研讨会3次,广泛听取绵阳市人大代表暨西科大、绵阳师院、律师等法学专家的建议,并先后两次以正式文件征求各县、市、区政府和园区管委会暨市级有关部门的书面意见,还于2017年7月18日和8月3日,先后组织了有关专家论证会和听证会,及时采纳了各位专家的相关建议和意见,并结合先后两次常委会例会的依法审议,每一次都对《条例》作了进一步完善。
     
      依法表决通过。即该“条例(草案)”在先后两次经绵阳市人大常委会例会依法审议修改后已趋基本完善,故其在绵阳市七届人大常委第八次会议进行三审时,因其已呈现出诸如“将‘河长制’的落实纳入了相关考核问责办法、强化了饮用水水源地的安全保护工作、强调了以提高城镇污水收集率和处理率为前提的基础设施建设、突出了基层各级组织在水污染防治中的作用、及时提标建立了重点水污染动态的监测机制、确立了水生态损害赔偿和跨县(市区)河流交界断面水质超标扣缴制度、增加了对规模以下畜禽养殖和农业面源污染等监管内容”这七大亮点,故而获得了该次常委会依法表决、全票通过。
     
      审查批准施行。即若该“条例(草案)”在正式依法报送四川省人大常委会审议批准后能即日施行,亦标志着四川省的首部水污染防治的地方法规,即将在四川省绵阳市正式出炉。若此,地处川西的大市——绵阳市的一方,即有了为确保其长久的地绿水清,而提供的具有一定法制威力的地方水污染防治法规,能为其保驾护航。
     
      再以新一届省人大常委会审批通过后施行的德阳市和遂宁市具有一定地方特色的“适用之法”——《德阳市城市管理条例》和《遂宁市城市管理条例》为例:
     
      同样,随着《德阳市城市管理条例》和《遂宁市城市管理条例》如期在2018年3月29日闭幕的四川省十三届人大常委会第二次会上审批通过,该两个条例即已成为四川省域内首批在德阳和遂宁市域范畴内率先施行的城市管理方面的地方性法规。
     
      而探其该两个城市管理条例的制定,皆具如下两个主要特点:
     
      其一、皆系为理顺城管执法体制,解决城市管理中存在的热点、难点问题,而在总结实践经验、深入调研、广泛征求意见的基础上,将制定本市的首部实用性地方法规,确定为制定城管方面的法规。
     
      即无论是《德阳市城市管理条例》还是《遂宁市城市管理条例》,皆是随着德阳城市化发展的加快推进,城市规模不断扩大,城市管理中涌现出诸多问题也在不断凸显,亟待通过立法来解决。故此,该两个城市管理法规不仅皆明规了市县两级政府、城管行政主管部门、城管相关部门、街道及乡镇政府等在城市管理工作中的职能职责,而且其具体规定还立足于了构建由政府统一领导,部门联动,权责统一的城市管理体制,以及能对城市乱象进行约束,能让城市管理工作人员在执法过程中有法可依,以期避免“借法执法”的尴尬处境。
     
      如《德阳市城市管理条例》不仅对城市摊贩管理、居民小区管理、城市垃圾管理、重点范围事项进行了具体规范,明确了城管执法体制,规定了执法案件移送制度等,而且还对包括违法建(构)筑物管理、城市景观照明设施管理、城市市容市貌管理、户外广告管理、犬只管理、集贸市场管理等在内的各类管理的规范问题,以及对与城市管理规范相对应的法律责任等,皆予以了明规和细化。
     
      而《遂宁市城市管理条例》作为该市的首部地方实体法规,不仅具体规定了“管什么”“怎么管”“谁来管”的问题,而且在立足着力构建“管理、执法、服务”三位一体的大城市管理格局的基础上,特别对城管中的市政、环境、应急和城市规划实施中的主要职能,以及对住房城乡建设领域执法的全部行政处罚权和环保、工商、水务、食药监督领域执法中的部分行政处罚权等,予以了具体明规。
     
      其二、皆系为切实贯彻落实好《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,而着眼于了制定“为本市城管提供更加规范的法治遵循”的城市管理地方性法规。
     
      如《德阳市城市管理条例》的制定,即是按中共中央和国务院的该“指导意见”,不仅明规要明确城市管理的执法范围,要通过加强统筹而切实形成城管条例立法工作的强大合力,要完善执法制度、改进执法方式、提高执法素养,要把严格规范公正文明执法的要求落实到城管执法的全过程,要完善配套城管法规及其规章等。
     
      而《遂宁市城市管理条例》的制定,同样是按中共中央和国务院的该“指导意见”,不仅对该市社会各界反映的城市管理工作中的最集中、问题最突出、治理最棘手的问题作了专门规定,而且在该市城市管理法规制定的过程中,还通过座谈会、论证会、听证会、协商会暨网络意见征求途径等多种渠道,广泛听取各方意见,有效保障了该市公民的立法参与权、诉求表达权,切实让该市广大群众通过参与城管法规的制度设计,充分享受到了地方立法带来的制度、法治红利。

    【作者简介】
    翟峰,从事地方人大工作研究和写作近四十年,系“连选连任三届”的四川省人大代表,并系中国管理科学研究院特约研究员、中国法学会会员,现任九三学社中央专委委员、四川省人民政府参事室特约研究员、四川省立法咨询专家库成员。

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