关于依法向社会公开各级财政预决算的具体建议
2018/4/29 16:55:25 点击率[343] 评论[0]
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    【学科类别】预算、决算法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】把权力关进笼子,财政公开应当是第一个笼子。让财政资金的具体来源和去向暴晒在阳光下,接受挑剔,能有效地防治腐败。 由于政府和部门属于掌握财政信息的一方,而且强势,可以拿出有利于自身的法条,作为不公开财政预决算具体信息和内容的依据。政府的秘密越多,各级官员暗箱操作的空间就越大,离腐败的距离就越近。
    【中文关键字】财政预算;财政决算;预算公开;决算公开;三级科目
    【全文】

      一、公开财政预算决算的基本内容和法律规定
     
      为推动政府职能转变,规范权力运行,建设廉洁政府,2013年李克强总理明确提出要“建立公开、透明、规范、完整的预算制度”以及“深化细化预算决算公开和‘三公’经费公开。”
     
      修改后从2015年1月1日起施行的新《预算法》第14条规定,各级政府的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在同级人大批准后二十日内向社会公开,并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明;政府部门的预算、决算及报表,应当在同级政府财政部门批复后二十日内由各部门向社会公开,并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。第92条规定,各级政府及有关部门未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的,责令改正,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
     
      财政收支涉及千家万户。《政府信息公开条例》第9条规定了四类行政机关应当主动公开政府信息的情形,第10条规定的县级以上各级人民政府及其部门应当主动公开的政府信息的具体内容,其中第(四)项是“财政预算、决算报告”,该条第(六)项、第(八)项、第(九)项、第(十)项等都涉及财政支出的具体内容,而不仅仅是一个书面报告。第11条规定的县、区级政府及其部门重点公开的政府信息、第12条第(一)项到第(十)项规定乡镇人民政府要重点公开的政府信息中,都与财政收支和公共事务收支有关。
     
      《预算法》修改之后,建立公开、透明、规范、完整的预算制度已经成为各级政府和财政部门的法定职责。
     
      二、就公开财政预算决算,制定具体措施的必要性
     
      (一)现实的必要性
     
      依法治国,建设法治政府,把权力关进笼子,财政权是一切权力的经济基础,所以首先需要把财政权关进笼子。财政收入,是纳税人的钱,交给政府集中保管,并委托政府用于建设公共设施、提供公共服务和管理社会。取之于民,用之于民,一直是各级财税部门的口号。向全体纳税人公开各项财政开支,在逻辑上是顺理成章的事,也是证明用之于民的基本举措。因此,《预算法》规定,各级政府和财政部门应建立公开、透明、规范、完整的预算制度。全国部分地市和县区在财政公开方面,多年前就已经进行了十分有意义的探索,迈出了坚定的步伐。
     
      例如,2009年广州市财政网站上公开全市共114个政府部门的预算项目和收支。2010年3月四川巴中市巴州区白庙乡因“裸账”一举成名,巴州区提出,到当年5月在全区所有乡镇推行账目公开。
     
      新乡市财政局于2013年4月印发了《新乡市财政预决算公开工作细则(试行)》,安徽省的和县已经在2014年4月份开始率先在政府网站公开了全县和各政府部门2013年的开支,福建省的漳州市也于2014年的3月份开始陆续在网上公开了2013年全市和本级政府各部门的开支。
     
      《预算法》修改以后,全国个别市县区的探索性步伐已经跟不上时代的步伐、国家的部署和法律的要求。但是,由于国务院尚未制定《预算法实施条例》,财政部也未就财政公开制定具体的实施细则和办法,所以,《预算法》的落实情况如何,能否实现立法目的,从目前的情况看,并不乐观。以2015年中央财政预算为例,2015年3月25日,财政部向社会公布了经全国人大审议通过的2015年中央财政预算,预算报告和相应表格的数字笼统粗略,地方各级财政收支的数字与这些数字是否对应吻合,地方各级财政收支数字的准确性、真实性如何,中央的财政预决算数字无法反应。
     
      省市县的财政预决算公开,更不乐观,能笼统就笼统,能粗略就粗略,甚至以国家秘密为挡箭牌,拒绝财政公开。以往在全国各地,每年两会期间向人大代表和列席的政协委员分发的财政预算和决算的报告与报表,都很粗略,只能是个大概数字,不但非财会专业的人员读不懂,专业人士也难以看出问题。
     
      (二)防治腐败,建设廉洁政府的必要性
     
      法治政府,当以廉洁为基础,只有公开才能保障廉洁,防治腐败。腐败涉及社会生活的各个领域,有司法腐败,工程腐败,教育腐败,学术腐败,有用人腐败,用地腐败,用钱腐败,归根到底是权力腐败。官员贪腐的资金来源,绝大多数可以溯源到财政资金。有的贪腐行为是直接从财政预决算下手,比如巧立项目,虚报预算,虚假决算。绝大部分的贪腐行为,最终都会转嫁到财政成本上。
     
      把权力关进笼子,财政公开应当是第一个笼子。让财政资金的具体来源和去向暴晒在阳光下,接受挑剔,能有效地防治腐败。
     
      (三)防范财政风险的紧迫性
     
      每年全国各地绝大多数省份的预算和执行情况都偏差非常大,只有向社会公示各级财政预算和决算明细,才能发挥社会监督,改变这种持续多年的现象。
     
      根据媒体披露,2016年,全国只有六省一市有财政盈余,其中福建644亿元,江苏5178亿元,浙江5441亿元,北京6390亿元,上海7748亿元,广东9301亿元,深圳2851亿元。其他省份、直辖市和计划单列市的财政收支,均为入不敷出,亏损最大的为新疆3163亿元,最小的为山东64亿元,亏损超千亿元的有辽宁、吉林、青海、山西、甘肃、陕西、重庆、西藏等省份,亏损超两千亿元的有贵州、云南、内蒙、河北、黑龙江等省份。
     
      2017年上半年,全国只有福建、江苏、浙江、北京、上海、广东、深圳等六省一市有财政盈余,其余省份、直辖市和计划单列市的财政均为亏损,半年时间亏损超千亿的已经有黑龙江、河北、甘肃、内蒙、新疆、云南、贵州等省份。但是,全国各地的省份、直辖市和计划单列市,都同时出现年底突击花钱的现象。并且这种年底突击花钱的现象已经持续多年。
     
      三、公开财政预算决算和相关明细内容的可行性
     
      公开各级财政预决算,在法律上已经没有障碍,在操作中也没有障碍。根据《预算法》第3条第一款、第三款、《审计法》第3条第二款、第4条、第16条、第17条第二款的规定,各级政府的审计局是本级预算执行和其他财政收支情况进行审计监督的专门机构,其审计报告再由同级政府向本级人大常委会提出。这些审计,都直接具体到每一笔收入和支出。
     
      另外,《审计法》第30条包含了依法属于审计机关审计监督对象的单位,可以由社会审计机构审计的含义。
     
      因此,在可行性方面,也无需考虑人手不足,无法实施的问题。
     
      四、就公开财政预算决算,制定实施条例、实施细则和具体规范等措施的具体建议
     
      《预算法》已经按照现代民主政治精神,规定预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表,应当在本级人大批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开,并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明;规定经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表,应当在批复后二十日内由各部门向社会公开,并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明;并规定对不依法公开的行为实施问责。
     
      财政大权,是社会管理的基础性权力,把权力关进笼子,财政公开应当是第一个笼子。惟其如此,才能从源头上遏制贪腐渎职行为,奠定廉政的基石,也是对政府官员和工作人员的最好的保护。落实财政公开制度,是一个系统工程。需要从法律、法规、规章和具体的技术标准加以配套规范,防止财政公开流于表面形式。
     
      《预算法》第14条第四款规定,“本条前三款规定的公开事项,涉及国家秘密的除外。”《保密法》第9条第一款第 (四)项“国民经济和社会发展中的秘密事项”, 第(七)项“经国家保密行政管理部门确定的其它秘密事项” 属于国家秘密,地方各级政府和部门可以以此为挡箭牌。尤其是“国民经济和社会发展中的秘密事项”,几乎成为地方各级政府和部门张口就成的理由。
     
      而根据《政府信息公开条例》第14条第二款的规定,地方各级政府和部门也可以以需要进行保密审查为由拒绝公开或者拖延信息公开。
     
      上述规定,看似互相衔接,但衔接部分即属于笼统模糊地带。由于政府和部门属于掌握财政信息的一方,而且强势,可以拿出有利于自身的法条,作为不公开财政预决算具体信息和内容的依据。政府的秘密越多,各级官员暗箱操作的空间就越大,离腐败的距离就越近。官员腐败的资金来源,其实都可以追溯到财政资金。
     
      根据国家保密局颁布的《国家秘密定密管理暂行规定》第19条之规定,定密的原则应当是“以不定为国家秘密为原则,以定为国家秘密为例外”。只有经过法定程序定为国家秘密,才适用“以不公开为原则,以公开为例外”的原则。
     
      新《预算法》第14条提到的“报表”,应当包括哪些内容?是报告的简单列表,还是包含各项财政收支具体内容明细的会计报表?而新《预算法》第46条规定的“项”,是财政公开的核心,是具体内容和信息,对此条的“项”,应如何理解?如何列?每项单列,还是同类项合并而列?如每项单列,如何实施?如可以合并而列,合并的范围应以多大为宜?
     
      因此,如何依法全面公开各级政府和各部门的财政预决算,已经是成为一个迫切问题。制定实施办法、细则和具体的规范,已经迫在眉睫。
     
      具体建议:
     
      (一)修改法律,制定和修改相关的实施条例,制定相关的实施细则或办法,制定相关的技术标准或参照规范:
     
      1、修改《审计法》,明确审计机关可以委托社会审计机构审计的的范围、项目和程序。
     
      2、修改《〈预算法〉实施条例》,对《预算法》第十四条中的“报表”包括哪些内容进行细化。新的《预算法》已经生效三年,《〈预算法〉实施条例》迟迟不修改,《预算法》无法落实。
     
      3、制定《〈保密法〉实施条例》,对“国民经济和社会发展中的秘密事项”进行细化,明确哪些是秘密事项,哪些不是秘密事项。
     
      4、修改《政府信息公开条例》,将财政预算、决算报告和所依据的报表内容明细作为各级政府应主动公开的信息。
     
      5、就财政公开,制定实施细则或实施办法,制定具体的技术标准或参照规范。
     
      (二)修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关条款,在各级人民代表大会设立预算委员会(另有专门的建议)。
     
      (三)公开的方式、时间和程度
     
      1、怎么公开?公开到什么范围?本人建议,应当在网络上向全社会进行公开,不是各自在本单位的门口张贴公开,更不是在单位内部的公告栏张贴。这一点已经没有疑问。安徽和县与福建漳州,都是在网上向全社会公开。
     
      2、公开多长时间?本人建议,持续公开到被下一个财政年度的报告、报表和重要事项的说明替换为止。让社会各界人士和广大纳税人有充分的时间分析、了解。
     
      3、公开到什么程度?本人建议按经济分类,公开实际用途,公开明细分类科目应具体到二级科目,并可以依申请公开到三级科目。对于开支金额较大的单个项目,尤其是工程建设和政府采购类项目,在报表上单列,并对该项目的各项开支具体到三级科目。我国财政预算体系从上到下分为“类”、“款”、“项”、“目”四级,“类”反映政府主要职能,如教育、国防等;“款”反映政府履职从事的主要活动,如教育中的普通教育、特殊教育;“项”反映活动中的具体事项,如普通教育中的小学教育、中学教育等;“目”反映具体项目,如小学教育中的教科书费用、职工工资等。由于编制预算时所有收入都已细化到“目”级,所以预算开支也能细化到“目”级,在审计机关审计的时候,也会具体到每一笔开支,所以单就技术手段而言,不存在任何问题和障碍。
     
      (四)、依法委托社会审计机构进行审计,分担审计机关的工作量,保证在在交人大审批前依时完成审计工作。
     
      由于财政公开是一个系统工程,在公开前,需要经过人大审批,在审批前需要先进行审计,工作量浩大,单靠审计局难以完成,可以根据《政府采购法》的规定,通过政府购买服务的方式予以解决,由审计局作为购买者,公开向社会的会计师、审计师事务所等社会审计机构招标采购服务,由审计局作为委托人,委托中标的社会审计机构,对各使用财政资金的单位进行预算执行情况的审计。经审计的会计报表,经审计机关确认后,作为各级政府很部门交人大或其常委会审查、批准、变更或撤销财政预决算有关事项的依据。

    【作者简介】

    成尉冰,男,广东坚信律师事务所主任,中华全国律师协会行政法专业委员会委员,第四届中国青年律师论坛优秀奖和特别奖得主,曾任《中国律师》杂志、中国律师网特约评论员,佛山市优秀律师,佛山市南海区优秀政协委员。

    【注释】

    1、明细分类科目举例

    明细分类科目是指根据核算与管理的需要对某些会计科目所作的进一步分类的项目。按照其分类的详细程序不同,又可分为子目和细目。

    明细分类科目也称明细科目,它是对总分类科目作进一步分类、提供更详细更具体会计信息的科目,是对总分类科目的具体化和详细说明。

    如,管理费用:差旅费 办公费 运输费 招待费 工会经费 修理费

    财务费用:利息

    如,原材料——甲材料、乙材料

    二级科目和三级科目等均称为明细分类科目。


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