中国宪法中“人民”概念的变迁与宪法实施
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    【学科类别】中国宪法
    【出处】《甘肃社会科学》2017年第3期
    【写作时间】2017年
    【中文摘要】“人民”在古汉语中是指普通百姓,是帝王的财产,蒙昧的一群。在中国的第一部宪法《中华民国临时约法》中“人民”首次入宪,这为后世所有中国宪法所仿效。民国宪法里的“人民”是个体性、主体性的存在,作为法律人格的“人民”普及于所有国民。1949年《共同纲领》承传苏联的“革命立宪”传统,宪法中的“人民”成为“革命人民”。改革开放以后的1982宪法迈上了告别“革命立宪”之途,从“革命人民”逐渐走向“全民人民”,“全民人民”的宪法概念在拓宽宪法的基础、克服宪法的内在矛盾、控制权力、保障权利等方面有利于宪法的实施。
    【中文关键字】人民;国民;公民;全民;革命;宪法实施
    【全文】

      “人民”是一个宪法基本概念,在传统宪法文本中,人民历来指称政治共同体的全部个体,共同体的所有成员在理论上都参与立宪、都是权利义务主体,因而构成了立宪与护宪的基础。但是在中国立宪史上,国民或公民却走过了一条“统—分—统”的曲线,“人民”一度成为与“敌人”相对立的概念。人民概念的“革命化”不仅固化了社会分层,且将社会分层规范化,这对宪法的实施构成了严重障碍。对这一曲折的“人民”概念史进行描述与分析,并指出它的出路,相信对中国宪法文本的完善与宪法实施具有重大意义。本文以宪法史描述为主线,揭示“革命人民”概念与“全民人民”概念对宪法实施的不同意义。让我们从汉语中“人民”的语义说起。

      一、“人民”的语义及其首次入宪

      古汉语中同“人民”义近的词有“国民”“臣民”“公民”“民人”。“国民”一语在《左传》中已经出现,它的基本含义为“一国之民”(1)。“臣民”一词出现在正史中始于《魏书》(2),“臣”的本意是奴隶,“臣民”是对王权统治下的人的统称。至于“公民”,它相对的是“私民”(3),不具有西方政治语汇中的“公民”含义,只是在西方政治文化引进之后它才发生转意并异军突起,成为重要的公法概念(4)。剩下的就是“民人”和“人民”了。

      “人”与“民”是两个常用汉字,这两个字或单独成词,或连字为“民人”或“人民”。战国之前习惯于单字成词,《尚书》《仪礼》《周易》中“人”“民”为常用词,但均无“民人”和“人民”。《左传》无“人民”但“民人”凡13见。《诗经》同样无“人民”,但“民人”3见。《论语》中仍然无“人民”,“民人”1见。成书于战国时期的《周礼》“人民”11见,“民人”仅1见,差不多与《周礼》同时期成书的《孟子》中“民人”、“人民”各1见,可见“人民”的出现晚于“民人”,“人民”是“民人”的替代词。“民人”和“人民”的基本语义均出于“民”,与“民”通用,只是用语习惯或出于音韵上的考虑,在“民”前或后加上“人”来修饰。

      古汉语中的“民”“民人”“人民”有三个基本义项:第一,生物学意义,泛指人类。例如,“牛马之牧不相及,人民之俗不相知”(《管子·侈靡》),“人民少而禽兽众”(《韩非子·五蠹》)。第二,政治意蕴,指与治者相对的作为治理对象的人,是帝王的财产。例如,“人有土田,女反有之。人有民人,女覆夺之”(《诗经·江汉》),“掌建邦之土地之图,与其人民之数”(《周礼·地官大司徒》),“诸侯之宝三:土地、人民、政事”(《孟子·尽心》)。第三,道德含义,“民”指后知后觉的人,依附他人的人,这在古书中可以说俯拾皆是。《书·多士序·郑注》云,“民,无知之称”;《吕刑注》及《诗·灵台序注》都称“民者冥也”;《说文解字》说,“民,众萌也。萌,草芽也”———民是一堆草芽儿。对这一点说得最透彻的大概要数汉代大儒董仲舒,他说:“民者、瞑也”,“性而瞑之未觉,天所为也;效天所为,为之起号,故谓之民。民之为言,固犹瞑也”(《春秋繁露·深察名号》)。那么什么是“瞑”呢?“瞑,翕目也”,“翕目”者,眼未开也。董子的意思很清楚:民是眼睛未开的蒙昧无知的人。

      1905年,中国开始立宪。在中国第一部宪法性文件《钦定宪法大纲》 (1908年) 中,规定皇帝为权力主体,“国民”或“臣民”为权利义务主体(5)。不久革命军起,清政府在即将垮台时公布《宪法重大信条十九条》 (1911年11月3日),以期消弭革命并解除外患。在该《信条》中,“臣民”一词消失,保留“国民”一词,这是一大进步,但是“人民”还是没有入宪。究其故可能是革命党人率先举起了“人民”的大旗(6),抑或《信条》的制定者认为“人民”与君主立宪的精神不符。中华民国成立以后,1912年2月12日清王室公布《清帝逊位诏书》,该《诏书》称“今全国人民心理,多倾向共和……总期人民安堵,海宇乂安。”这是“人民”第一次、也是最后一次出现在封建帝王的诏书中,足见中国式帝制与宪法意义上的“人民”不相容。

      1912年1月1日,孙中山在南京宣誓就任临时大总统,宣告中华民国临时政府成立,在《中华民国大总统孙文宣言书》中,“国民”与“人民”互用(7),这是中国官方文献中第一次使用宪法意义的“人民”一语。在华夏文明的第一部宪法———《中华民国临时约法》 (1912年3月11日) 中,“人民”作为宪法概念正式登场。该《约法》同时使用“国民”和“人民”两个概念,在陈述主权时用的是“国民”:“中华民国之主权,属于国民全体。”在规范权利的时候,用的是“人民”。该《约法》“人民”共出现21次,除第一条规定“中华民国由中华人民组织之”以外,其余各条俱与权利相关。第二章的标题为“人民”,内容皆为人民权利的规定,共计11条 (第5条—第15条),其中第15条规定限制人民权利的条件。

      1913年的《天坛宪法草案》权利宣言部分的第三章的题目换成“国民”,规定权利时用的又是“人民”,可见当时的立法者并未严格区分“人民”与“国民”两语。“民国”三年的《中华民国约法》沿用《中华民国临时约法》的做法。它的第一条讲国家组成分子的时候用的是人民:“中华民国,由中华人民组织之。”第二条讲到主权时说:“中华民国之主权,本于国民之全体。”在以后的几个民国宪法性文件中,主权属于“国民”,享有权利的主体称“人民”,逐渐成为通例。《中华民国宪法》 (中华民国35年12月25日国民大会通过,36年1月1日公布,36年12月25日施行) 是一部比较成熟的宪法,该宪法第二条 (主权在民) 宣称:“中华民国之主权,属于国民全体。”值得注意的是,该《宪法》以一章的篇幅规定“人民之权利义务”,不但宣告了人民之权利义务,更规定了权利之宪法保障制度,其中规范人身自由权保障的第8条尤为严谨(8)。从上述表达方式可知,在民国时期,无论“国民”还是“人民”,都是指个体的人。

      综上所述,中国古代社会之“人民”是一般老百姓的统称,外延并不明确,他们历来是帝王的财产,不具备法律人格。在权威著作里,人民也不具备自主的道德人格,他们离不开圣人的引导,接受王者的管理,人民并不神圣,神圣的是王权,是天子或皇帝。辛亥革命以后,“人民”入宪,成为立法者和法律关系的主体,人民的人格尊严成为国家的基础,国家成为为人民服务的工具(9),这在中华文明史上具有里程碑意义。《中华民国临时约法》开创的“人民”概念有三大特点。第一,主体性。人民再也不是被统治的客体甚或财产,人民取得了主体地位。人民是立宪的主体,是组成国家的主体,是控制国家权力的主体,人民也是法律关系的主体,法律是人民之间主体际关系的确认。这一点最明确体现在1947年施行的《中华民国宪法》中(10)。第二,个体性,即“人民”是个体的人民,不存在具备整体人格的集合概念的“人民”。这从《中华民国临时约法》宣示国家组成和国家主权的条款中可以明确感受到(11)。第三,“全民性”或普及性。即“人民”是全体中国人普及的、统一的身份,在国民中不存在“人民”与“非人民”的分类(12)。人民的这三个特点显示了“我们人民 (We the People) ”的特色,与大陆法系强调“人民”整体人格的传统不同,具有明显的美国宪法印记。

      二、“人民”的革命化与再次入宪

      历史翻开了新的一页。1949年2月,《中共中央关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》发布,包括宪法在内的所有民国法律均遭废止。1949年9月召开新的政治协商会议,通过了具有临时宪法性质的《中华人民政治协商会议共同纲领》 (以下简称《共同纲领》)。《共同纲领》是在没有民选的人民代表大会时产生的,制定者是中国共产党及其邀请的民主人士与社会贤达,具有“革命立宪”的实质。在权力与权利主体概念的使用上,《纲领》使用了“人民”与“国民”这两个不同的概念。在短短六千余言中,“人民”一词出现183次,“国民”一词共出现3次,3次中两处讲的是义务主体,而第三处讲的是社会发展目标(13),可见“人民”一词明显受立宪者偏爱。在表述国家性质的时候使用的是“人民”(第1条),权利主体使用的是“人民”(第4—6条),在申明权力归属的时候用的是“人民”(第12条),在规范经济制度、规范国有财产主体的时候使用的是“人民的公共财产”(第28条),在规定合作社经济的时候指它“为整个人民经济的一个重要组成部分”(第29条)。特别值得一提的是,它在所有的国家机构名称前均加“人民”一词修饰。那么,国民与人民这两个概念的含义有什么区别呢?周恩来对此讲得很清楚。他在讨论《共同纲领》草案时说:“‘人民’与‘国民’是有分别的。‘人民’是指工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级,以及从反动阶级觉悟过来的某些爱国民主分子。而对官僚资产阶级在其财产被没收和地主阶级在其土地被分配以后,消极的是要严厉镇压他们中间的反动活动,积极的是更多地要强迫他们劳动,使他们改造成为新人。在改变以前,他们不属人民范围,但仍然是中国的一个国民,暂时不给他们享受人民的权利,却需要使他们遵守国民的义务。这就是人民民主专政。”[1]14可见此时的“人民”已经不是民国宪法中涵盖所有国民的“人民”,人民是国民中的一部分,它是权利主体,不具备人民身份的那一部分国民是义务主体,这一部分国民就是后来在运动中频繁出现的、与人民对立的概念:敌人,这就是“革命人民”的概念。

      1954宪法是共产党领导下制定的第一部正式宪法,其时《共同纲领》所宣称的革命任务已经完成,它原本应当实现“由革命政治走向常态政治”的过渡,在宪法概念使用上回归“全民人民”,但是可惜的是,它反而强化了“革命人民”概念。

      与《共同纲领》不同,1954宪法使用了“公民”替代“国民”一词。“公民”在1954宪法中共出现34次,在提及权利义务及其保障的时候,用的都是“公民”,第三章的章名就叫“公民的基本权利和义务”。1954年宪法第85条同时规定:“中华人民共和国公民在法律上一律平等。”“公民”这一概念是否及于所有具有中华人民共和国国籍的人?宪法没有明确规定,但是从相关权利条款的规定上来看,还是可以判断“公民”一词涵盖全体具有中国国籍的人(14),其含义与《共同纲领》中的“国民”相同。这一点也可以从当年参与立宪的领导人的讲话中得到证实。1954年5月27日在宪法起草委员会第二次全体会议上讨论关于公民概念问题时,时任宪法起草委员会办公室秘书长的李维汉说:“宪法中的公民,包括所有中国国籍的人在内。”曾经代表宪法起草委员会作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》的刘少奇说:“这里的公民包括过去的所谓‘人民’和‘国民’在内。地主阶级分子也是公民,不过是剥夺了政治权利的公民。如果只写人民,就不能包括‘国民’那一部分人了。”[2]124这就是说,公民是“人民”和“敌人”的统称。不过,就“非人民”的法律地位来看,1954宪法比《共同纲领》还是有进步:《共同纲领》中的“非人民”不享有任何权利,而1954宪法中的“非人民”只是被剥夺了政治权利。不过,这一进步的实际意义是有限的,因为一个被剥夺了政治权利的个体,其他权利必然悬置。这个“革命人民”的概念与该宪法第85条关于“公民平等”的规定是自相矛盾的,既然“公民平等”为何公民中的一部分不享有“政治权利”?

      “人民”无疑是1954宪法最重要的概念。“人民”在1954宪法中共出现268次,凡国家机构名称前皆冠以“人民”二字,该宪法第2条规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”第18条规定“一切国家机关工作人员必须效忠人民民主制度,服从宪法和法律,努力为人民服务。”这里“人民”的外延是否及于所有中国公民呢?答案是否定的。其理由有二:一是该宪法序言部分坚持“专政”制度,而“专政”的前提是公民分为“专政”的主体与“专政”的对象;二是该宪法确认“人民民主统一战线”是由人民“结成”的,而“人民民主统一战线”的组成分子只涵盖社会部分成员———“各民主阶级、各民主党派、各人民团体”(15),除此以外的居民自然不属于“人民”了。

      1954宪法设定的目标本来是过渡性的———过渡到没有“专政”的全体公民享有的社会主义社会。但是与该宪法的预设不同,社会不久却向相反方向———无产阶级专政下继续革命———过渡了去,它的宪法表达就是公民彻底分裂为“人民”和“敌人”的1975年“文革”宪法(16),这个徒有其名的宪法从1954宪法全面倒退(17)。在人民问题上的倒退主要表现在:第一,它从“人民民主专政”倒退到“无产阶级专政”(第1条),这意味着“人民”外延的进一步收缩;第二,毛泽东思想入宪,并将它解释为“无产阶级专政下继续革命”,强调国家“坚持无产阶级专政下的继续革命”(序言) ;第三,它删除了1954宪法“中华人民共和国公民在法律上一律平等”的规定,将公民的分裂规范化;第四,公民的财产权进一步弱化,实行完全的公有制———社会主义全民所有制和社会主义劳动群众集体所有制 (第5条),实行政社合一的人民公社 (第7条) ;第五,本质上反宪法的革命委员会入宪 (第22条),使宪法法律完全虚置。粉碎“四人帮”以后的1978宪法虽然宣告“文革”结束,但是由于继续革命思想仍然强劲,它使用的依然是“革命人民”概念,人民的外延仍然仅只涵盖部分公民。(18)

      按照制宪者承诺的逻辑,在制宪者的领导下国家将走向没有阶级的社会,随之人民的外延当日益壮大,最终扩大到“全体国民”。但是事实恰恰相反,在这三十来年中,随着“无产阶级专政下继续革命”理论的产生与强化,“人民”的范围不是扩大了而是缩小了。《共同纲领》中人民的成分很宽泛,甚至包括了外国人 (国外华侨及其他爱国民主分子) ;1954宪法中的人民变成了“中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体”;1975宪法则从1954宪法的人民民主专政走向无产阶级专政,将更多的人民踢出“人民”范围而成为“专政”对象。由于“专政”对象的不确定性,决定过程的无程序性、无规范性,所以事实上任何人都可能成为“敌人”———刘少奇、邓小平、彭德怀、彭真、习仲勋等等共产党高级领导人尚不能免,还有谁能逃脱成为“敌人”的厄运?所以放弃“革命人民”的概念是历史的必然,这一天终于到来了!

      三、“人民”概念回归的艰难历程

      “文化大革命”造成了全民族前所未有的分裂,试图将“文化大革命”“固定化、永久化”的1975年宪法通过的第二年,“文化大革命”便随着它的制造者与执行者们的离世或失权而事实上结束了。1978年,深受“文革”之害的“老革命”们匆忙制定宪法,旨在从法律上结束“文化大革命”,于是便有了1978年宪法。1978宪法虽然宣布“文化大革命”结束,但是它并没有否定“文化大革命”本身,而且为“文化大革命”的再起预留了空间(19),其基本内容与1975年宪法并无二致。于是紧接着1979年、1980年两度修宪。1979年宪法修正案取消了作为“文革”标记的“革命委员会”制度,回归常态政府。1980年宪法修正案取消了“文革”中形成的、与动乱有关的新的权利形式(20)。但是由于“文革”宪法整体上与宪法精神相悖,部分修改不解决问题,于是仅仅在1980年修正案相隔二年后,就推翻1978宪法重新制定新宪法。五年中 (1978年—1982年) 四易宪法,这在人类历史上是罕见的,它反映出社会对一部良好宪法的追求,也体现了社会对久违了的规则的渴望。由于1978宪法的实质仍然是“文革”宪法,所以1982宪法不是以1978宪法为基础,而是远追1954宪法,以其为蓝本。

      由于阶级斗争为纲思想为害太深太久,加上1982宪法制定时思想解放刚刚开始,所以1982宪法本身在基本概念的使用上仍然留下了阶级斗争为纲的印记。例如,它一方面宣称“剥削阶级作为阶级已经消灭”,另一方面却不合逻辑的说“阶级斗争还将在一定范围内长期存在”(序言) ———没有阶级,何来阶级斗争?在国家性质问题上它虽然回到了1954宪法的“人民民主专政”,但是还要加上一句“实质上即无产阶级专政”(序言)。在“人民”概念的使用上,1982宪法沿续了前四部宪法“革命人民”的传统,不过,“人民”概念出现了明显的向“全民人民”回归的迹象,在其后的几次宪法修正案里,这一回归逐渐加速。

      1982年通过的宪法文本本身,相较于前四部宪法,特别是“文革”宪法,它在“人民”概念上的进步主要表现在四方面。

      第一,删除了“无产阶级专政下继续革命”的理论,抽掉了“革命人民”的理论基础,缓和了不同群体公民之间的紧张关系。第二,抽掉了公民分裂的宪法规范基础。1982宪法规定“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”,第一次以宪法形式规定了公民身份的普及性,同时强调“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”(第33条)。这两条的整体理解无疑宣告了将公民区分为“人民”与“敌人”的时代在宪法上的结束。第三,人民本身的范围前所未有的扩张。1982宪法宣称“剥削阶级作为阶级已经消灭”,到1984年,国家给所有的作为敌人的“四类分子”摘帽(21),这实际上恢复了那些“规范性失权”的公民的法律人格,这标志着在社会层面上将公民分为“人民”与“敌人”时代的结束。第四,公民权利保障的强化,阻却权力主体任意将公民踢出“人民”范围。这方面最重要的进步当数在后民国时代的宪法中首次写入“人格尊严不受侵犯”(第38条),再就是效法国际立宪惯例与民国立宪传统,把“公民基本权利义务”放到“国家机构”前面 (第二章),突出了公民基本权利的宪法地位,理顺了公民权利与国家机构之间的逻辑顺序。该宪法还恢复了被1975宪法和1978宪法撤销了的检察机关,规定“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民法院决定或者人民检察院批准,不受逮捕 (85条)。”这无疑对公民人身自由权的落实具有重大意义,公民免遭沦为不受法律保护的贱民的自由权终于有了宪法保障。

      1982宪法通过以后,改革开放的步伐加快,与此同时它的成果陆续入宪,这就是1988年、1993年、1999年和2004年的四次修宪。这四次修宪共通过了31条宪法修正案,重要的贡献之一便是“人民”的革命色彩逐渐隐退,权利色彩日益浓厚,“革命人民”进一步向“全民人民”迈进。这主要表现在四个方面。

      第一,将“反革命罪”改为“危害国家安全罪”,彻底根除将公民两分的刑事法律基础。“反革命犯”是典型的政治犯罪名,在共产党领导制定的五部宪法典 (含《共同纲领》) 中,反革命分子都被规定为“四类分子”之一,是镇压的对象,1984年国家宣布全部摘去“四类分子”帽子的时候,当时的宪法 (序言) 还将镇压“反革命”作为国家的任务之一,刑法还规定有反革命罪。尽管事实上已经极少使用这一罪名,但是它终究还是造成公民分裂的原因之一,因此,宪法修正案第17条 (1999年) 取消了这一政治犯罪名(23),这就最后根除了这个将公民两分的耻辱性身份。

      第二,增加“依法治国、建设社会主义法治国家”的内容,为“全民人民”提供了根本政治原则(24)。“革命立宪”的根本政治原则是人治,而所有“全民立宪”的根本政治原则无一例外都是法治,因为“革命”本身就是无视规则的,而“全民立宪”假设的前提就是规则下的“人人平等”,平等的人之间的关系唯有依据法律才是正当的。法治原则要求公民的失权必须经过司法程序依法做出,这就使权力主体失去了将它所不喜欢的公民踢出人民范围的“政治决断权”,使得在公民中“划分人民与敌人”成为违法行为。

      第三,增加“国家尊重和保障人权”的内容,为“全民人民”奠定人权根基。2004年宪法修正案第24条规定,宪法第三十三条增加一款,作为第三款:“国家尊重和保障人权。”保障人权是所有“革命宪法”所缺失的,甚至连《苏联宪法》 (1977) 也是如此。人权是人的权利,它是及于所有人的,当然涵盖共同体的所有成员,在一定意义上,人权甚至是超越共同体的(25)。人权入宪、课予国家“尊重和保障人权”的义务,这意味着规范人同国家关系的根本规则发生了历史性的跃进,国家从“管治公民”的主体转向“服务公民”的主体。人权入宪为实现由“革命人民”向“全民人民”的转变奠定了宪法基础。

      第四,大量新权利入宪,强化公民的宪法地位,保护所有公民不被“放逐”法外。“革命立宪”的一个有害遗产无疑是权利的稀缺,在人民公社式的公有的计划体制下,公民的经济权利与民事权利严重匮乏,人民的生存严重依附于权力。因此,新权利的入宪本身就是由“革命人民”走向“全民人民”的重要举措。对1982宪法的四次修订正是围绕权利的扩展与保障展开的。这主要表现在以下几方面:私营经济取得合法性(26),废止人民公社体制(27),土地使用权依照法律规定可以转让(28),扩充经济自主权(29),保障土地征收补偿权(30),加强对公民合法财产权的保护(31)。

      四、发挥“全民人民”的概念优势,推进宪法实施

      中国宪法实施一直处于不理想状态,其重要原因之一当是与宪法精神相悖的“人民”概念作祟。

      作为文化传统,古汉语中的“人民”是与专制共存的,“人民”是帝王的资产,这一“人民”概念与宪法存在根本冲突,相信这个统治了中国几千年的人民概念短期内很难从执政者的观念中消失,“人民群众”、“运动人民”其实是这一观念的现代形式,它视宪法为无物。《中华民国临时约法》 (1912年3月) 首开先例,使“人民”成为现代立宪主义概念系列中的重要一员,这一全新的“人民”概念继承了源自英美的“我们人民”即“全民人民”的立宪传统。1949年《共同纲领》改弦易辙,转向苏式“革命立宪”传统,“人民”被“革命化”。

      “革命人民”的新概念有如下特质:一是群体性。“群体性”是指“人民”是一个集合概念,不是个体的人。二是主客体的双重属性。在宪法规范层面上,“人民”是国家权力的主人,具有主体性,它制定宪法法律,实施法律。同时“人民”又是实现种种国家目标的“力量”,在实践中,“人民”是实现种种“远大目标”的工具,例如“对敌斗争”的工具,“文化大革命”的工具,建设新社会的工具等等。三是局部性。“人民”仅指共同体成员的一部分,“革命”的部分。四是范围的不确定性,即“谁是人民”永远是不确定的。宪法用来描述人民范围的概念都是政治概念而非法律概念———民主阶级、民主党派、人民团体、统一战线、革命、专政等等,而这些概念都是情感性、即时性的,随权力意志的偏好而改变。至于判断具体个人是否属于“人民”,则由权力决断,而不是理性的法律裁判,当然也无须遵守正当程序(32)。五是伦理性。与古代董仲舒们视人民为草芥相反,“革命人民”成为先进的一群,是“历史前进的火车头”,当然,他们的先进是“忠诚”意义上的,相对于更先进的一群,他们又是“翕目”者。上述特性决定了“革命人民”的概念是与宪法精神相悖的,它一方面为权力主体“以人民的名义”超越宪法法律提供了支撑,另一方面又将人客体化,一个客体化了的人,自然无所谓人权。

      1982年,我国宪法开始告别“革命人民”走向“全民人民”。1982年宪法放弃了“无产阶级专政下继续革命”理论,使“革命人民”失去了意识形态支撑;它在规定公民身份普及性的同时,恢复1954宪法“公民在法律面前人人平等”的规定,抽掉了“革命人民”的规范基础。在实践上,1984年我国宣布作为敌对阶级的“四类分子”全部改造完成,使“革命人民”失去了它的对立面———敌人,从而抽掉了“革命人民”存在的价值与逻辑基础,在宪法上构建了普及于所有中国公民的“中国人民”概念。特别是其后的宪法修正案将法治与人权入宪,实现了宪法精神由“革命”向“法治、人权”的转变,使“革命人民”失去了最终的庇护所,作为宪法概念的“全民人民”终于登场。这是一场宪法观念的伟大变革,这个变革在以下四个方面推动宪法的实施(33):

      第一,拓宽宪法实施的基础,从而推进宪法实施。宪法实施的力量最终在于个人对宪法的忠诚与信仰,但是“革命人民”的宪法概念不仅固化了社会分层,而且将社会分层规范化,人为地制造了宪法的对立面,缩小了宪法的社会基础。“全民人民”的宪法概念将人民的身份普及于所有人,起码在观念上承认每个人都是宪法的制定者,宪法权利的享有者,这无疑有利于公民对宪法的信仰与忠诚,从而拓宽了宪法的社会支持基础。

      第二,克服宪法的内在矛盾,有利于宪法的实施。法律的逻辑自洽是法律之为法律的内在要求,同样,一部宪法如果存在太多的逻辑矛盾,单单在形式上就是不合格的,这样的宪法必难实施。“革命人民”的概念本身是与宪法的诸多原则相悖的。例如,公民的两分有违法律面前人人平等的宪法原则,部分公民不享受权利与人权原则相悖,未经法律程序仅仅通过立宪宣示的形式剥夺部分公民的权利有违法治原则等等,而这些原则被违反,无疑就违反了宪法本身。“全民人民”的宪法概念消解了这些宪法矛盾,从而推进宪法实施。

      第三,控制权力,推进宪法实施。前已论及,“革命人民”的宪法概念使权力主体取得了立宪者的地位,它高于权力对象,甚至高于法律,这种特权地位对本质上控权的宪法构成的伤害是怎么说也不为过的。“全民人民”则将立宪权归于全部个体的人民,每个人的参政行为成为立宪权存在的基础,而治权永远在宪法法律之下,这就为控制权力提供了观念基础。

      第四,实现权利,推进宪法实施。众所周知,宪法是权利法,权利的实现是宪法实施的本质,实现权利的过程就是实施宪法的过程。“革命人民”将部分国民的权利置于法律保护之外,这本身就是对宪法精神的违背,是违宪行为的宪法源头。“全民人民”革除这一弊端,消除了违宪行为的宪法源头,无疑将极大推进宪法的实施进程。必须指出,这一进步的受惠者及于全体国民,而不仅仅是那些权利实际上受到侵犯的公民,因为人人都可能是潜在的受害人。因此,全民人民概念有利于在整体上推进权利的实现,从而在整体上推进宪法的实施。

      “全民人民”概念对宪法实施的上述正面影响,可以得到世界经验和中国经验证实。在世界上,凡是确立“全民宪法”概念的地方,宪法的实施大多比较好,而凡是采用了“革命人民”概念的地方,没有一个地方的宪法能得到真正的实施。中国经验更是简单明了的,“文革”及此前的“革命人民”概念下的宪法,没有一部得到真正的实施,而逐步摆脱“革命人民”概念、确立“全民人民”概念的过程,恰恰与我国宪法实施好转进程成正相关关系。当然,宪法实施的好坏是一果多因现象,要彻底解决中国宪法实施的难题,还需要“全体人民”付出艰巨的努力。

    【作者简介】
    周永坤,南京工业大学法学院特聘教授,博士生导师。
    【注释】
    [1] “先神命之, 国民信之。” (《左传·昭公十三年》)
    [2] “顾寻往谬, 有愧臣民。” (《魏书·列传恩幸·赵修》)
    [3]例如, 《韩非子》中有言:“是以公民少而私人众矣。” (《韩非子·五蠹》) 这里的“公民”是指依附于政府的人, 以区别于依附于个人的人。
    [4] 先秦的“公民”相对于“私民”, 这与本文无干, 略而不论。例如, 韩非子说:“是以公民少而私人众矣。” (《韩非子·五蠹》) 。
    [5]《钦定宪法大纲》规定:大清皇帝统治大清帝国, 万世一系, 永永尊戴 (第一条) 。君上神圣尊严, 不可侵犯 (第二条) 。第四条规定国民有选举议员之权利, 另外的臣民权利义务则规定在“附”件中。
    [6]《钦定宪法大纲》规定:大清皇帝统治大清帝国, 万世一系, 永永尊戴 (第一条) ;召集、开闭、停展及解散议院之权。解散之时, 即令国民重行选举新议员 (第四条) ;上院议员, 由国民于有法定特别资格者公选之 (第七条) ;宣告戒严之权。当紧急时, 得以诏令限制臣民之自由 (第八条) 。另外, “臣民权利义务”作为《钦定宪法大纲》附录。
    [7] 在千余言的《中华民国大总统孙文宣言书》中, “国民”凡8见, “人民”凡2见。例如:“完国民之志愿, 端在今日。敢披沥肝胆为国民告”, “国家之本在于人民”, “使人民知有生之乐”。
    [8]该条规定:人民身体之自由应予保障。除现行犯之逮捕由法律另定外, 非经司法或警察机关依法定程序, 不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序, 不得审问处罚。非依法定程序之逮捕、拘禁、审问、处罚, 得拒绝之。 (第一款) 人民因犯罪嫌疑被逮捕拘禁时, 其逮捕拘禁机关应将逮捕拘禁原因, 以书面告知本人及其本人指定之亲友, 并至迟于二十四小时内移送该管法院审问。本人或他人亦得声请该管法院, 于二十四小时内, 向逮捕之机关提审。 (第二款) 法院对于前项声请不得拒绝, 并不得先令逮捕拘禁之机关查覆。逮捕拘禁之机关对于法院之提审, 不得拒绝或迟延。 (第三款) 人民遭受任何机关非法逮捕拘禁时, 其本人或他人得向法院声请追究, 法院不得拒绝, 并应于二十四小时内向逮捕拘禁之机关追究, 依法处理。
    [9]这是就宪法规范的意义上来说的, 并不排除事实上权力违反宪法反客为主的情况发生。而事实上, 民国时期的宪法性文件的实效很差。
    [10]这突出体现在该宪法第1条“中华民国……为民有、民治、民享之民主共和国”及第2条“中华民国之主权, 属于国民全体”中。
    [11] 中华民国由中华人民组织之。 (第1条) 中华民国之主权属于国民全体。 (第2条)
    [12] 这一点, 《中华民国宪法》 (1947年) 第7条的规定最为清楚:“中华民国人民, 无分男女、宗教、种族、阶级、党派, 在法律上一律平等。”
    [13]义务主体的两条是:“中华人民共和国国民均有保卫祖国、遵守法律、遵守劳动纪律、爱护公共财产、应征公役兵役和缴纳赋税的义务 (第8条) 。”提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱护公共财物为中华人民共和国全体国民的公德 (第42条) 。规定发展目标的一条是:“第四十八条提倡国民体育。推广卫生医药事业, 并注意保护母亲、婴儿的健康 (第48条) 。可见这里的“国民”一词是指“所有具有中华人民共和国国籍的人”。
    [14]例如, 该宪法第19条规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民, 非经人民法院决定或者人民检察院批准, 不受逮捕。”在一个正常国家, 具有该国国籍而不享有此权利的人是难以想象的。
    [15]“我国人民在建立中华人民共和国的伟大斗争中已经结成以中国共产党为领导的各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线。” (1954宪法序言)
    [16]原本在1970年就公布了一个宪法修正草案, 那个草案把中国共产党第九次全国代表大会 (1969年4月14日) 通过的党章总纲的部分内容照录进来:“林彪同志一贯高举毛泽东思想伟大红旗, 最忠诚、最坚定地执行和捍卫毛泽东同志的无产阶级革命路线。林彪同志是毛泽东同志的亲密战友和接班人。”就在准备通过宪法时, 1971年9月13日发生林彪事件。那个宪法草案只得作废。
    [17]含作为临时宪法的《共同纲领》。
    [18]社会主义宪法的始祖是十月革命后制定的苏俄宪法 (1918) , 这是历史上首部“革命宪法”, 它在宪法史上首开公民 (国民) 两分的传统, 它保障的权利、自由仅仅是“劳动者”的权利自由, 与此相应, 宪法的权利宣示部分由“人权宣言”变成了“被剥削劳动人民权利宣言”。
    [19]该宪法序言宣称:“第一次无产阶级文化大革命的胜利结束”, 可见它没有否定“文化大革命”, 而且“第一次胜利结束”的提法, 预示着还可能有“第二次”“第三次”“文化大革命”。
    [20]该次修订取消了罢工权及“文革”中形成的特殊形式的言论自由权的行使方式, 显然是为了结束“文革”动乱, 但是其长远的效应并不理想。
    [21]这是1949年以后的各部宪法 (含《共同纲领》) 中第一次出现“国籍”一词。
    [22]1983年7月到1984年10月, 政府对最后一批地、富、反、坏分子79260人摘帽。1984年11月2日, 《人民日报》发表长篇报道宣称, “建国以来对两千多万四类分子教育改造的历史任务已经完成”。 (参见冯建辉:《党对地主富农及其子女政策的变迁》, 《炎黄春秋》2000年第12期。)
    [23]该修正案规定:“宪法第二十八条:‘国家维护社会秩序, 镇压叛国和其他反革命的活动, 制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动, 惩办和改造犯罪分子。’修改为:‘国家维护社会秩序, 镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动, 制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动, 惩办和改造犯罪分子。’”
    [24]宪法修正案第13条规定:“中华人民共和国实行依法治国, 建设社会主义法治国家。”
    [25]国际人权法的许多规定都是超越共同体的, 具有普遍效力。人权具有超越共同体效力的确证, 莫过于欧洲人权法院具有超越成员国的管辖权。
    [26]宪法第11条增加一款:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展, 私营经济是社会主义公有制经济的补充, 国家保护私营经济的合法权利和利益。对私营经济进行引导、监督和管理” (宪法修正案第1条) 。
    [27]宪法修正案第3条、第6条。
    [28]宪法修正案第2条。
    [29]宪法修正案第14条、第15条、第16条。
    [30]宪法修正案第20条。
    [31]宪法修正案第22条。
    [32]例如红头文件指定、内部会议议决、群众集会决定等等。
    [33]这四次用于表达不同的意义。一是描述历史, “工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政, 实质上即无产阶级专政”, (出现两次, 序言第六段) ;二是规定国家任务, “中国各族人民将继续……坚持人民民主专政” (序言第七段) ;三是规定国家性质, “中华人民共和国是……人民民主专政的社会主义国家。” (1982宪法第1条) 。
    【参考文献】
    {1}周恩来.人民政协共同纲领草案的特点 (1949年9月22日) [M]//中央文献研究室.建国以来重要文献选编:第1册.北京:中央文献出版社, 2011:14.
    {2}许崇德.中华人民共和国宪法史:上册[M].福州:福建人民出版社, 2005:124.

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