论法官独立审判的保障条件
On the Guarantee Conditions about Independent Adjudication of Judges
2018/3/15 9:37:48 点击率[181] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】法院
    【出处】《时代法学》2018年第1期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】法院的审判权力具有一体化的属性,因此能够产生确保国家法制统一的积极作用。在宪法第126条明确要求法院独立审判的基础上,通过主审法官制度的构建、审判权力运行机制的完善,对审委会进行合议制改造,加强裁判说理与司法公开,可以为法官充分独立行使审判权力夯实基础。法官问责制度的建设需要遵循程序法治的理念,与人大及其常委会的人事监督和法官惩戒委员会的职业自律相结合。
    【中文关键字】司法独立;人事监督;主审法官;法官问责制度;法官惩戒委员会
    【英文关键字】judicial independence; personnel supervision; presiding judge; judge accountability system; disciplinary committee of judges
    【全文】

      法官相对独立行使审判权力需要宪法层面的体制保障、具体工作过程的机制保障、问责方式环节的职业自律保障。从人大的人事监督功能、检察院的法律监督功能来看,以一体化形式存在的审判权力系统具有相对独立的宪法地位。从国家机关职能与社会自组织机能的关系来看,多元化纠纷解决机制吸纳、处理大量纠纷,是法院独立审判的重要前提。诉讼程序繁简分流与司法工作岗位分工,则是法官独立审判的必要条件。权责对应的制度安排应当以法官职业团体的自律作为基础。由法官惩戒委员会负责监督法官违反审判纪律的失当行为,是立法层面的法官问责制度产生实效的有力支撑。因此,当下的司法改革应当在宪法框架下,根据法官独立审判的理念要求,认清多元化纠纷解决机制对司法救济机制而言的基础作用,案件分流与工作分工机制对法官专业化发展的支持作用,以及法官职业自律机制对司法独立的保障作用。

      法院的审判职能具有守护民众社会正义诉求以维护社会公序良俗的或然功用。纠纷当事人可以通过协商和解的方式处理利益争端,也可能因为无力承受申请法院公力救济的成本,而转向依赖容易滑向暴力争执局面的私力救济。若公民对法院保障正义实现的功用丧失纵向信任,就意味着维持法院运转的税费投入难以转换为让民众满意的司法救济服务。随着经济社会形势的发展,民众之间矛盾纠纷的类型与数量也会产生相应的变化,因此法院需要不断主动或被动调整在纠纷解决机制中的定位,在有效率地向社会提供维护正义诉求的公共产品方面表现出持续变革的姿态。自20世纪90年代以来,学界关于美、英、法、德、意、韩、日、新加坡与俄罗斯、越南及拉美国家司法改革问题的讨论,反映出各国法院在回应民众期待方面做出的差异化努力及其阶段效果。从宪法实施的角度看待司法改革问题,不仅需要考虑法院在国家机关体系中的地位沿革,而且需要权衡法院在工作人员培训、技术设施更新、工作机制调适方面的投入比例。本文力图从审判权力的一体化属性着眼来审视法院组织体制变革的宪法界限,从审判权力运行模式更新的角度分析陪审员参审、工作人员分类管理的发展趋向,以司法责任的确定与法官自治组织惩戒模式构建的关系为切入点讨论司法独立原则的落实可能,进而实现立足宪法实施立场概观我国司法改革前沿动态的写作目标。

      一、宪法对审判权一体化属性的保障

      我国法院的基本职能是审判职能,同时附带存在的职能是对各级法院组织的司法行政管理职能。目前在审判职能的行使方面,最高法院尚缺乏依靠宪法诉讼程序支持来审查立法内容的政治平衡能力,同时为指导下级法院开展审判工作而难以摆脱借助司法解释文件进行隐性立法的路径依赖;在各级地方法院内部,司法行政的附属职能对审判权力行政化运行模式的形塑,仍旧需要借助对案件审批制度较长一段时间的改革试点经验来发挥矫正作用。因此,从宪法条文的解释着手,阐释法院的审判职能与附属的司法行政职能之间的关系,才能为法院审判权力运行模式的改革指明方向。“人民法院是专司审判职能的国家机关,这既表明了人民法院在国家权力配置中职能的专门性,是行使审判权的国家机关,而不是行使立法权的立法机关;同时也显示了人民法院行使权力的方式,它是通过审判活动,解决纠纷、保障人权、维护国家法制统一的机关,而不是通过其他方式行使权力。”[1](P.32)各级法院通过管辖与审级制度的安排实现对国家立法的一体贯彻,能够避免地方割据或部门倾轧式的利益保护倾向,为民众开展经济与社会交往提供稳定的秩序预期图景。“纵观宪法文本变迁,地方法院自1954年取得宪法地位以来,其三项宪法属性的演变趋势为:国家性增强,地方性减弱,审判权一体性在经历低潮之后基本恢复到原点。”[2](P.62)由此可知,法院行使审判权力的依据并非地方政府或中央政府的利益需要,而是包含政府公共利益追求与社会公众合理秩序期待内容的国家立法。“尽管我国宪法设置了‘最高级’司法机关和‘地方各级’司法机关,但其所行使的司法权都是‘国家司法权’,不存在‘中央与地方’之划分。申言之,司法权的‘国家性’排除了‘中央司法权’和‘地方司法权’两说。”[3](P.61)在依据宪法第126条、第127条阐释出审判权作为国家职能的一体化属性后,才可以更顺畅地讨论司法独立、审判组织配置方式、法院与人大等机关的联系等问题。

      (一)巩固法院相对独立的宪法地位

      审判权属于国家权力的重要组成部分,不能被认定为地方权力或中央权力。司法权的职能在于一体化贯彻国家立法,保障法律在国境内获得普遍、平等适用。法院的司法行政权力与审判权力行使方式存在差异。人大对司法行政工作的监督主要表现为对财政预决算的监督,而对审判权力的监督则表现为在法官任免方面的人事监督。在各级法院行使审判权力的法官均依据法律做出判断的一体化行动方式,使法院相对独立于行政、检察与军事机关,但应当接受人大及其常委会在事后的人事任免监督。“司法权的相对独立行使具有宪法基础,应该尊重司法人员在产生及行使职权上的司法规律。从人民代表大会对一府两院的监督上看,首先,不管是从西方议会监督的内容主要指向行政权的传统,还是从我国行政权在国家权力中的强势地位看,人民代表大会监督的重心应放在行政权而非司法权;其次,人民代表大会对司法的监督应是事后性的、外围性的。”[4](P.43)虽然近年来法院仿效政府向人大及其常委会报告工作,以期主动接受人大代表的监督,但法院报告的审判工作情况通常是总体的案件办理情况,并不需要包含对审判中个案情况的报告。对于司法行政工作及审判工作方法、机制等方面的报告,从整体上而言具有督促与支持法院提升司法工作水平的意义。“张友渔教授指出:‘人大和人大常委会对行政机关的监督要比审判机关、检察机关的监督更多,更直接一些。新宪法第九十二条规定国务院要向人大、人大常委会报告工作。而对法院、检察院就没有作出这样的硬性规定,第一百二十八条、第一百三十三条都只规定对人大、人大常委会负责,而没有(并报告工作)这个尾巴。可以报告也可以不报告。’”[5](P.159)在法院审判工作机制逐渐完善和司法公信力增强到公众可接受水平的条件下,其不再沿循向人大及其常委会报告工作的惯例,更能彰显法院在国家机关体系中相对独立的司法地位。

      法官通过自治组织加强职业伦理自律,人大通过任免程序淘汰不合格的法官,都是为了确保合格的法官终身任职的有效举措。“人大对法院行使监督权的最好方式莫过于严把法官任命关,将那些受过严格法学训练、具有法律实务经验的合格人才输送至各级法院,必定能大大改善我国法院法官整体低素质的现状,从而能从根源上改进我国的司法。更好地控制法官队伍准入,人大对此有法可依,执法不难,它理应是人大监督法院努力的方向。”[6](P.30)当法官遴选委员会的组织架构在中央与省级层面建成后,由人大及其常委会任命法官遴选委员会推荐的人选,可以在严把法官素质关上做好充分准备,使得审判权力相对独立行使获得可靠的人才条件保障。为克服地方保护主义对实现审判权一体化目标造成的客观障碍,跨区划设立法院的试点需要组织法层面的立法支持,来确保人大对法院工作必要的人事监督权限不被架空。依据宪法第128条的规定,“当前修改两院组织法,应首先将‘地方各级人民法院、人民检察院对本级人民代表大会和本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作’修改为‘地方各级人民法院、人民检察院对产生它的人民代表大会和其常务委员会负责并报告工作’。”[7](P.54)目前,在直辖市范围内设立的中级法院在组织体系与运行保障方面,已经为跨区划设立法院提供了接受人大及其常委会监督的参照模式。

      (二)限定监督法院的机关与程序

      人大的法律监督职能主要由检察院承接行使。检察院对法院的法律监督表现为对再审程序的启动职权。在人大及其常委会对法院适用法律情况进行监督、对法院的司法行政工作开展监督与加强对法官的人事监督工作之间,人事监督工作的实质化落实可以借助未来法官遴选、惩戒等自治组织的配合,而司法行政工作监督可能因为行使职权主体的转换而淡化与法院的直接联系,法律监督则可以基于宪法第129条的规定转由检察院直接承担。“‘八二宪法’在修宪的后期,曾有领导提出一种方案,即为了精简机构,采取一些西方国家的做法,由司法部行使检察机关职能,把检察与司法部门合并。但研究认为,检察机关还担负着监督行政机关违法渎职行为的重要职责,将其独立于行政机关以外比较好。后经邓小平拍板决定维持现状。”[8](P.274)从检察院职权内容的组成部分来看,对刑事案件侦查活动的指挥权具有偏重于行政权的属性,批捕、公诉职权等属于审前程序的职权内容反映出监督刑事侦查权力依法运行的要求,目前试点的公益诉讼与固有的抗诉职权则直接表现出法律监督的属性。“人民检察院的法律监督主要是对国家机关、国家机关工作人员是否违反刑法实行监督以及对在刑事诉讼中公安机关、人民法院和监狱等机关的活动是否合法实行监督,并包括对人民法院的民事审判和行政审判活动的事后监督。”[9](P.307)因此,人大及其常委会的法律监督功能主要可以通过督促检察院依法履行职责等形式展开。未来可能逐渐扩大规模的监察委员会承接的同样是人大及其常委会的法律监督功能。“检察院有权监督审判活动是否合法,但是应当维护法院审判独立,重点监督审判的程序性问题和判决的执行,而不能作出实体决定交由法院去理解和执行。将检察院的法律监督权定位于程序性权力并非降低法律监督的实际效力,相反,有助于厘清二者的宪法地位,体现出程序性权力的交涉性与反思理性优势。”[10](P.21)在将检察院对法院工作的法律监督权理解为再审程序的启动权后,需要接着讨论宪法第135条调整的事项范围。

      在20世纪80年代我国重建刑事司法工作秩序时,宪法第135条发挥了重要的规范作用。就宪法第135条的规范内涵而言,其旨在处理刑事诉讼环节刑事侦查、批捕与审判权力的运行模式问题。多年来流行的说法——“公安做饭,检察院端饭,法院吃饭”的比喻,映射出刑事司法工作关系中法院在是否“吃饭”的选择权方面能力偏弱的境况。“刑事司法关系的条件规范是‘分工负责,互相配合,互相监督’,这只适用于办理刑事案件领域,并不包括行政诉讼和民事诉讼领域,这是一个职务行使的规定而非全部职权的界定,加之宪法整体上没有三权分立的深层逻辑,且只是一种线性关系,法院和公安机关并没有直接配合与制约的关系。”[11](P.63)从维护法院审判权相对独立行使的立场来讲,侦查、批捕、公诉等审前程序的工作环节对于审判程序不应产生决定性作用,否则法院依据法律做出判断的功能就必然受到不合理压制。因此,有学者建议“将现行《宪法》第135条修改为:‘人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,实行以审判为中心的诉讼制度,以保证准确有效地执行法律。’这样改,便为修改《刑事诉讼法》,改革司法权力运行机制,建立以审判为中心的诉讼制度提供了宪法依据。”[12](P.102)参照审判权一体化的思路来看,具有打击犯罪行为、维护社会秩序功能的刑事侦查职权同样需要挣脱地方利益的桎梏,因此应当通过侦查组织体制的改革来增强相对独立性。“为了使改革的成本最小化,改革的思路与路径是:在现有体制框架内,侦查权作为中央事权由公安部实行大部制成立侦查总局,把管辖危害国家安全罪、破坏市场经济秩序罪、毒品犯罪、普通刑事犯罪等履行侦查职能的机构和分散在治安行政管理机构中的侦查权限统一并入侦查总局,以解决目前侦查职能过于分散的现状及问题。”[13](P.6)在看清刑事司法工作关系中刑侦部门与检察机关的法律地位后,我们可以将检察机关法律监督功能的发挥与公益诉讼等试点探索联系起来,看到检察机关在促进政府依法行政方面的发展潜能。“在行政诉讼制度进一步的改革中,应该让检察机关参与到行政诉讼中来,形成各诉讼主体新的力量平衡,即行政公诉制度的建构。在没有适格原告的情况下,检察机关认为行政机关的行为违反法律规定,侵害公民、法人和其他组织的合法权益,损害国家和社会公共利益,依照行政诉讼程序向法院提起公诉,提请法院进行审理并作出裁判。”[4](P.47)在检察院有效承接人大及其常委会法律监督职能的情况下,人大及其常委会的工作重心依旧是做好立法工作与管好“官帽子”“钱袋子”,通过人事任免与对财政预、决算的表决来发挥权力机关的关键作用。

      综上所述,法院的审判权力具有一体化的属性,因此能够产生确保国家法制统一的积极作用。人大及其常委会对法院的监督应当侧重于对法官任免的人事监督。在跨区划设立法院的试点过程中,应当积极推动法院组织法的修改,确保产生法院的人大及其常委会能够对其行使人事监督权。人大及其常委会的法律监督权应当主要由检察院与未来的监察委员会行使。检察院对法院工作的法律监督权只宜表现为对再审程序的启动权,而其对行政机关的监督权则可以表现为行政公益诉讼程序中的公诉权。

      二、优化法官独立审判的运行机制

      在廓清法院与人大、检察院的外部关系后,对审判权力运行机制的讨论就已亟待展开。从多元纠纷解决机制的构成要素来看,民事调解、商事仲裁等社会化的纠纷解决机制应当与行政裁决、司法审判协力发挥定纷止争的作用。在多元纠纷解决机制中,审判程序的定位应当是解决纠纷的最后一道防线。对于进入诉讼渠道的纠纷,法院应当设置繁简分流的程序加以应对,从而最大限度地确保审判工作的效率、降低当事人与法院投入的解纷成本。在非诉程序与诉讼程序衔接顺畅的情形下,法院工作人员的合理分工同样具有举足轻重的作用。法官的精力应当集中在裁判事实与适用法律方面,法官助理可以完成组织交换证据等专业辅助工作,而书记员等辅助工作人员则可以完成送达、记录、装订卷宗等技术与程序方面的非专业辅助工作。在诉讼程序的设计理念方面,应当强调超越职权主义与当事人主义的协同理念,同时吸纳人民陪审员参审以增强司法活动的民主正当性,为保障法官独立审判创造完善的制度条件。

      (一)主审法官与审委会制度的衔接

      对审判委员会制度的合议制改造是推动主审法官制度完善的重要条件。由较高级别的法院审委会探索试点少数意见制,公开多数意见、附和意见与少数意见,能够推进裁判说理水平的提升。陪审制度是平衡司法的专业性与社会适应性、技术性与伦理性的合理安排。近几年来,各地法院根据最高法院“四五改革纲要”指导推进的主审法官试点探索,就是要解决案件审理与裁判环节被领导审批行为割裂的现实问题。“案件审批制度的存在,造成承办案件的法官或者合议庭无案件结果的最终决定权,法院的主管领导和审判委员会委员未参加案件的实体审理,案件的审理权和判决权分离,使得办案责任主体不明确。”[14](P.153)在法官能够依法独立行使审判权力的情形下,需要借助人民陪审员参审来吸纳公众的合理观念,以免法官的专业知识与社会发展现状之间出现脱钩的现象,影响裁判结论的公平性。“由审理者裁判、让裁判者负责,是法律程序的基础和基本要求。以行政化的方式解决司法问题,既不专业,也不符合基本的程序要求。当然,专业化并不排斥司法的民主化与大众化。从国际上看,高度专业化的司法往往伴随着民众参审。”[15](P.29)关于民众参审的形式问题,需要考虑民众的整体素质、参与期望、配套福利与保障制度的安排,因此虽然陪审团制度未必适合中国的国情,但人民陪审员制度的逐渐完善则反映了发展的趋势。“司法改革应结合本国国情进行,外国先进的经验搬到本国并非都能取得理想的效果。比如陪审团制度,它在一些国家确实出现过生机和活力,但当代大多数国家过去没有实行、将来也不打算实行陪审团制,过去实行过这种制度的国家有很多已于二十世纪放弃了这一制度。”[16](P.66)在重大疑难案件中吸纳人民陪审员参审具有现实必要性,能够在司法独立与司法民主之间形成合理的平衡。“现代社会日益复杂化、动态化,许多具体问题的解决不能从法律中找到现成的答案,需要法官在一定程度上进行政策性判断甚至创造规范。既然法官的权力已经扩大到创造规范的程度,那么就必须加强对法官的民主监督,承认和扩大公民对审判活动的参与。”[17](P.36-37)在法院依法独立行使审判权力的过程中,对于疑难复杂案件的处理需要发挥解释法律、适当裁量的作用,因此民众参审的形式自然就会产生对审判权力行使范围的正当性证成作用。当然,更为关键的环节体现在裁判文书的制作方面,细致的裁判说理是司法权威得以确立的重要保证。因此,有学者建议“改革当下的判决书制作机制,而陆续设立如下一些促进判决书专业性和说理性提升的措施:要求法官必须在判决书中尽可能充分地说明理由;建立判决书署名制度;允许合议庭法官公开发表不同判决意见。”[18](P.19)法官独立行使审判权力与对裁判结论进行细致说理存在密切的表里联系,因此,提升法官专业素养水平与保障法官任职条件,都是提升司法公正程度与维护司法权威的必要条件。

      对于疑难复杂案件而言,目前审判委员会可以发挥必要的指导与决定作用。从长远来看,改革审判委员会制度需要围绕保障法官独立行使审判权力的目标展开。“法官既是秩序的维护者、执行者,又是‘法空虚空间’的填补者,法自身‘不合目的性’的修正者,法律诸价值目标冲突的协调者,一定意义上的秩序供给者。也唯有确立法官独立人格才可能从根本上解决行政权对司法的干扰,维护司法独立。法官独立人格实乃司法独立之基础、司法公正之保障。”[19](P.29)从总结审判经验、抵制外部干预、增强案件审批权力民主成色等方面来讲,审判委员会在司法实践中存在一定的积极功用。“如果说,当下及之前需要通过人员结构的‘行政化’来保持审委会的相互制衡,那么,今后就必须在健全主审法官、合议庭办案机制和办案责任制的基础上,通过科学定位主审法官、院长、庭长与审委会的职能以及相互关系,以继续保持这种极其重要的相互制衡。”[20](P.86)对于确实需要审委会讨论的案件,可以在增强司法亲历性方面下功夫,使得审委会的意见不仅可以在裁判说理过程中公开展现,而且能让当事人感受到程序正义的实现可能。有研究者建议,在需要审委会讨论的案件中,增加审委会庭审的环节,“应该在保障合议庭、审委会对同一案件行使审判权前后程序衔接的前提下明确规定,庭前由合议庭履行报告程序、庭前告知当事人程序、当事人向审委会提交法律意见程序;庭审中由法官助理向审委会总结、报告合议庭已查明的相关案件事实,并由审委会主持人(院长)明确告知当事人,审委会仅就案件中的某一或某些特定法律适用问题进行审理。”[21](P.96)在裁判文书的写作方面,审委会依照规定讨论的案件只占少数,因此详细说理不仅可能,而且对未来的审判工作能够提供参照。为了充分地展示可能存在的分歧,给民众提供更精确的预期可能,可以尝试在裁判文书中公开多数意见、附和意见与反对意见。有学者建议,“最高人民法院审判委员会委员人数为十多位,与国外大多数国家最高法院法官的人数基本持平。先在最高人民法院审判委员会这个较小的范围内实行少数意见制,在收到该制度之利的同时,也能避免不同法院、不同审判组织分别公开不同意见而引发的混乱局面,最大限度地保持法律的统一性和稳定性。”[22](P.111)对审委会进行合议制改造,使得独任制与合议制成为审判权力行使的两种基本形式,应当是审委会制度从行政化审批向民主化讨论转型的可行方案,因此各地法院在积累必要经验后应当形成立法建议来推动审判权力运行制度的完善。

      (二)多元化解纷与程序分流机制

      多元化纠纷解决机制、专业法庭或专门法院的设置都是为了阻隔大量纠纷被不加区分地导入成本高昂的正式诉讼程序,同时确保对经过分流的案件进行高效审理。对纠纷分流与司法效率的重视,可以为主审法官改革、司法独立目标的实现,创造有利的司法环境。倡导法官独立审判只是为了增强保障社会正义的最后一道防线抵御各种因素腐蚀的概率。如果社会自身能够预防和化解纠纷,法院就可以作为备而不用的司法权威存在。“一个社会设立法院自然是希望法院来解决纠纷。但这并不意味着法院有能力解决一切纠纷。一般说来,法院只适合,通常也只能依据法律规则或司法先例来解决有关校正正义的问题,即个案的纠纷。但社会中常常有些纠纷,乍看起来是有关校正正义的个案,隐含的却是分配正义的规则问题。”[23](P.102)通过司法救济程序申请权利保障,不仅需要当事人支付必要的诉讼成本,而且意味着法院需要花费大量的财政投入。完善、高效的多元化纠纷解决机制是社会自身具备纠纷处理能力的显著表现。“我国应当正确处理好ADR的鼓励与程序基本权保障的关系。我们鼓励当事人利用ADR解决纠纷,并不意味着要用ADR取代司法,更不意味着剥夺当事人的裁判请求权。裁判请求权包含着诉诸司法的权利,当事人基此有权排斥非司法机构对其与他人之间的民事争议作出最终的决定。裁判请求权是当事人的程序基本权利。”[24](P.131)不仅社区组织可以发挥人民调解的作用,其他法律服务机构也可以通过借鉴英国的“早期中立评估”等模式为纠纷当事人创造达成协议的条件。例如,“在荷兰,拥有相对快速、廉价的民事司法系统,避免了诉讼拖延和耗费过大等问题,其主要原因在于荷兰存在着能够与律师行业竞争的其他法律服务业和社会机构。这些非律师行业和社会机构提供了替代诉讼的有效率、低成本的争议解决方式,从而使法院能够集中精力处理那些真正需要通过诉讼方式解决的争议。”[25](P.170)在多元化纠纷解决机制与法院司法救济机制的关系方面,应当强调前者相对于后者的优先地位,当然司法救济机制的保障作用也需要得到肯定与重视,但大量的纠纷过度地涌入法院则反映出多元化纠纷解决机制的构建受到阻碍或忽视的状况。

      在司法程序中,当事人双方的必要对抗有利于发现案件事实,但过度的对抗则会导致程序延滞,产生浪费财力与精力的不良后果。因此,在借助当事人主义诉讼模式矫正职权主义诉讼模式的弊端之后,立法应当导入协同进行主义的思路,引导当事人在对抗之后选择合作解决纠纷。“如果说,日本在过去是采用法院依职权来推进诉讼进程的原则(也就是所谓的职权进行主义),那么日本在将来所要追求的目标就是,在尊重双方当事人意思自治的基础上,谋求双方当事人在促使或推进诉讼进行迅速化上的合作。日本学界将这种程序进行层面的变化称之为,从职权进行主义到协同进行主义的转变。”[26](P.384)在审判程序的分类方面,划分简易程序与普通程序就是为了对案件进行繁简分流,降低纠纷解决成本、提高审判工作效率。自20世纪90年代以来,英、法等国都为着力提高诉讼效率而开展司法改革。例如,“英国民事诉讼改革的主要措施之一,是法院根据诉讼标的的金额、诉讼复杂性等因素将民事案件分为三大类,分别适用小额索赔审理制度、快捷审理制和多轨审理制。”[27](P.42)对于家事纠纷、社区纠纷、知识产权纠纷、互联网纠纷等不同类型的纠纷设置对应的审理机制,不仅可以提高诉讼效率,而且有利于保障纠纷解决的社会效果。例如,“新加坡法院通过一系列专门机构或法庭的设立,构建社区纠纷解决机制,以便利社区纠纷的及时高效解决。新加坡设立社区司法审判部门(CJTD),处理所有的社区司法问题。该社区司法审判部门于2015年4月设立,有专业的法官处理相关案件,为社区案件提供集中化解决途径。”[28](P.115)自1993年在北京市中级法院成立了我国首个知识产权审判庭负责民事与行政案件的审判以来,各省市在知识产权案件审判方面展开广泛的探索。有学者在总结分析各地经验的基础上提出建议,“三审合一符合知识产权案件特点和审判认知规律,可以有效避免因不同审判庭审理而产生裁判标准不统一的司法风险。当然,在推行三审合一的同时,要强化法官审理思路的转换和协调。三审合一并没有改变民事、行政、刑事三类案件的不同属性。三类案件的案号不能均以知字当头,仍应加以区分,即民知初字、行知初字、刑知初字。”[29](P.131)在纠纷向多元化解决机制分流、案件在不同审判程序间分流的基础上,推动审判工作的内容在法院工作人员之间分流的改革,有利于提升法官群体的职业化水平、构建专业化的人才梯队结构。“改革一名法官负责审判程序上所有审判业务的做法,实行法官主要负责业务中的核心部分,其他业务交助理法官或其他辅助人员处理。这种改革有助于解决法院构成上的少数主义与业务上的多数主义的矛盾。同时,在审判业务中积极引进信息化技术也是减轻负担的重要形式。”[30](P.53)2017年8月18日,国内第一家互联网法院在杭州成立,反映出法院积极利用信息化技术提高审判工作效率的态度。在2017年4月17日,最高法院批复同意杭州铁路运输法院试点通过互联网审判民事案件后,该院“从5月1日到8月15日共立案2605件,审结1444件,平均开庭时间仅25分钟,平均审限32天”。随着语音转换笔录技术、身份数据提取、认证与保密技术以及电子签名规则、电子证据认证规则的完善,诉讼效率整体提高的效果必然能够为法官员额制改革提供更加有力的技术支持。

      综上所述,多元化纠纷解决机制分流纠纷、各种类型的审理机制分流案件、法院工作人员分类管理机制对审判工作内容的分流,都是法官高效开展审判工作的前提条件。在宪法第126条明确要求法院独立审判的基础上,通过主审法官制度的构建、审判权力运行机制的完善,对审委会进行合议制改造,加强裁判说理与司法公开,可以为法官充分独立行使审判权力夯实基础。为了防止辅助的司法行政职能对法院审判职能的干扰,有学者甚至建议将法院管理人、财、物的司法行政职能剥离出来。“司法改革的方向应当是将地方各级人民法院履行的‘非核心司法行政职能’剔除掉,在最高人民法院设置一个有地方各级法院法官、律师、法学家和相关行政官员组成的相对独立的复合的司法委员会来负责各级人民法院人、财、物等‘非核心司法行政’事务。”[31](P.15)这种畅想的落实可能似乎较弱,但追求的目标则不因手段的可行性而减损价值。保障法官独立行使审判权力与民众参审以增强司法权威的民主正当性并不冲突,可以通过不断完善人民陪审员制度达到兼顾的目标。

      三、夯实法官独立审判的必要条件

      学界强调法官独立行使审判权力的目标在于促进司法公正。仅靠法官的道德良知发挥内省作用,显然无法充分抑制法官选择腐败行为的冲动,因此行业自律规范与国家制度约束就成为维护司法公正的必要手段。法官自治组织的自律应当发挥比国家制度更加广泛的行为导向作用,而国家制度的意义则在于防范法官群体的自律失效现象。“目前司法状况并不令人乐观:一是司法公正受到质疑;二是司法公信力不高。这两方面的问题都比较突出,但对这些问题的认识并不一致。法治建立的标志,是法律被人们所普遍信赖。而当前无论是社会精英,还是普通民众,对我们的法治和司法都存在信赖不足的问题。”[15](P.28)若想扭转我国法官形象日渐颓废的局面,就需要借助培训教育和行业自律的作用加强对法官行为的全面规范,为国家制度发挥约束作用创造前提条件。

      (一)构建合理的法官问责制度

      无论是审判纪律责任还是违法责任的认定,都需要以法官遵循审判职业规范的情况作为监督重点。主客观相结合的归责原则是判断错案责任、信访责任是否合理的首要依据。通过对违法行使审判权力导致严重后果的案件进行责任倒查,来警示法官避免做出违反个案公平要求的裁判结论,能起到亡羊补牢的作用,但无法实现“防患于未然”“止恶于未萌”的目标。从结果导向的视角转换到过程导向的立场,才能更充分地预防失当的司法行为产生严重的负面影响。“1990年1月秦皇岛市的海港区人民法院率先确定了错案责任追究制。海港区人民法院的行为立马引起各地地方法院的纷纷效仿,时隔一年,湖北省在全省法院系统大力推广错案责任追究制。地方的不断效仿引起最高人民法院的重视。1993年初,在全国法官工作会议上,最高人民法院将错案责任追究制作为新举措在全国推广。”[32](P.62)因为审级制度的作用就在于纠正下级法院认定事实、适用法律的瑕疵或错误结论,所以发挥审判程序的作用、赋予当事人充分的诉讼权利,可以更有效地预防冤假错案发生。在制度构建方面实现审判权力与诉讼权利有效平衡的条件下,规范法官行使审判权力的行为细节能够更直接地维护司法权威的形象、实现司法公正的目标。“2005年底,北京市第一中级人民法院率先取消错案责任追究制,代之以‘法官不规范行为认定制度’,既不对法官认定事实、适用法律本身问责,也不在意法官的审判结果是否被法院否定,而只对法官在审判过程中的不当、违法行为进行惩戒。”[33](P.133)从法官责任的类型来讲,未造成严重后果的纪律责任与产生严重后果的违法责任,能够涵盖对各类失当司法行为的规范需要。在确定存在违法行使审判权力的事实后,责任人员应当承担刑事责任或根据《国家赔偿法》的规定承担民事追偿责任。

      近年来新闻媒体报道的若干典型冤假错案造成的社会影响,促使强调不论责任人员是否转岗、升职都需要倒查违法办案行为的司法责任制,成为司法改革中的备受关注的热点内容。“‘司法责任制’正式提出是在2014年6月6日中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法体制改革试点工作方案》中。两个法律文件将司法责任制作为司法体制改革试点的重点内容之一,通过完善司法责任制,健全对司法权力的监督机制,确保司法权依法公正运行。”[34](P.74)相对于独任制审判而言,在合议制审判的情形下,确定违法责任问题的难度更大。“当合议庭的裁判错误是一致意见造成的,合议庭所有成员均应受到追究,平等承担责任。当合议庭的裁判错误是多数意见造成的,应当由发表此意见的合议庭成员承担责任,其他成员不承担责任。审判长属于少数意见,而最后签发该判决致使裁判错误的,也不应当承担责任。”[35](P.5)根据主客观相一致的问责原则,司法过错与危害后果之间的对应关系需要被兼顾,以免出现法官并无故意或过失且未造成严重后果的情形下,却被追究信访责任、错案责任的情况发生。因此,基于反映政治许诺与期望的司法责任制构建合理、有效的法官问责制度,是当下的司法改革需要冷静面对的问题。“法官问责制度的建构应当采取以下原则:错案责任追究严格化;信访责任追究退隐化;纪律责任追究实效化;法官问责规范统一化。此外,应当确立‘二元双层’的法官问责基准,并采取宏观与微观相结合的方式建构法官责任豁免制度。”[36](P.94)在依据宪法与刑法等基本法律构建法官问责制度时,需要对一些饱含政治期许的词语进行法律化的转换或解码,确保法律体系内部的协调统一。例如,“办案质量终身负责制的‘终身’是相对意义上的,必须受到法律中关于时效规定的限制。具体而言,法官、检察官在司法活动中涉嫌犯罪的,应受到《刑法》中关于犯罪追诉时效规定的限制,如果其涉嫌犯罪已经过了犯罪的追诉时效,就不应当再追究刑事责任。”[37](P.38)法官问责制度应当包含问责主体、问责情形、责任类型、问责程序、豁免条件等内容。人大及其常委会的人事监督是异体问责的重要形式,司法机关对违法责任的追究程序也容易理解,但纪律责任能在多大程度上移交给法官自治组织进行追究,则是当下需要着重讨论的问题。

      (二)发挥法官惩戒委员会的作用

      法官惩戒委员会作为职业自治机构应当在追究纪律责任方面发挥基础作用,因此在成员构成方面可以考虑适度吸纳非法官群体的人士。最高法院在2010年5月20日发布了《法官职业道德基本准则》,在2010年12月6日修订发布了《法官行为规范》。此类举措有利于改善审判工作作风、增强司法公信力。就概念而言,不同群体的道德取向可能存在差异,但超越个别群体的道德认知形成的社会伦理规范则是不同群体道德共识的表现形式。因此,现代法律职业伦理的内容显然包含了法律人群体内部形成的基本道德准则,而且社会公众对这些道德准则也会表示基本认可。“现代法律职业伦理实质上产生于防止法律人个体道德的不稳定状态。在很多时候,它成了指引法律人如何在因职业行为与大众道德冲突时,处理道德困境时的一种技术规范。从这一点来说,不能指望职业伦理提高法律人的道德素质,而只能期待它给法律人道德实践以确定性的指引。”[38](P.30-31)不仅道德的内容存在道德良知与道德准则的主客观差异,伦理规范的内容也存在德行伦理与职责伦理的主客观区别。职业伦理显然属于职责伦理的范围,尽管可以避免被某一群体的道德判断所左右,但也可能催生由道德中立选择引发的情感冷漠现象。正如客观的道德准则不能脱离主观的道德良知滋养,客观的职责伦理也不宜抛弃主观的德行伦理所预设的导向。因此,加强对法科学生的法律职业伦理教育、重视对在职法官的职业伦理培训,就成为提升司法公正水平、塑造司法权威形象的必要条件。例如,“新加坡司法改革注重加强对于法官素质的培养。一方面,通过法院文化建设、提高法官的网络信息技术水平、资助法官去国外留学等措施加强法官的专业素质培养,提升法官的工作能力。另一方面,强调法官的法律思维的培养和司法感觉的重要性。”[39](P.117)情感的熏陶、知识的点拨、意志的锤炼与行为的落实,是德行伦理要求转换为职责伦理行动的理想路径;但为了客观公允地评价司法行为的伦理妥适程度,人们只能依据职责伦理的规范内容做出判断,从而将德行伦理安置在高蹈的理想境界供法律人独自求索。

      对于职责伦理规范的遵循情况,首先可以由法官自治组织负责监督。行业自律具有成本低、见效快的优点,虽然缺乏国家强制力量的支撑,但通常具备足够的柔性力量实现对在职人员的软约束目标。由于法律职业伦理是法律人群体内部的道德准则与其他群体的道德要求融合而成的行为规范,所以惩戒法官违反职业伦理行为的机构应当体现充分的代表性,吸纳非法官群体的人士参与监督。“法官惩戒委员会应当主要由非法院系统法律及其他相关专业人士组成,尽力保证委员会的‘外部性’,以确保其中立客观地对法官惩戒相关事项作出判断和决定。另外,法官惩戒问题上,应尤其重视保障受惩戒法官辩解、举证、申请复议和申诉等权利,使得法官惩戒符合程序正义的要求。”[40](P.121)目前,上海、吉林、辽宁、福建、河北、北京等省市已经成立法官、检察官惩戒委员会,并制定了试行章程,为构建审判员职业伦理维续机制夯实了基础。“最早的司法惩戒机构是在美国加州建立的,并被美国其他各州仿效和借鉴。美国联邦法院也建立了类似的责任机制。司法惩戒制度通过一套纪律措施来执行法官高标准的职业伦理要求,以实现司法独立和司法责任之间恰当的平衡。”[41](P.43)美国法律人协会在加利福尼亚州颁布的法官惩戒规则曾被认为是法官伦理规范的样板,所以我国可以基于国情选择借鉴其中的合理内容。由于我国缺乏充分借重行业自治的社会条件,所以由法院系统组织筹建相对独立的法官惩戒机构更为可行。“在我国台湾地区,法官惩戒机构为职务法庭。职务法庭的陪席法官,必须具备实任法官10年以上的资历。由司法院法官遴选委员会遴定12人,每审级各4人,提请司法院院长任命,任期3年。其人数视业务需要增加之,各法院院长不得担任职务法庭的成员。”[33](P.135)由最高法院和省、自治区、直辖市高级法院分两级设立法官惩戒委员会可以与加强审判权一体化属性、支持人大及其常委会对任命的法官开展人事监督的趋势相呼应。在省级法官惩戒委员会的工作内容中,可以包括指导各地分支机构建立法官律师关系信息库开展相关数据的收集、分析等活动。“通过建立法官律师关系信息库和特定关系、违规交往备案制度,逐步解决隐性代理这个社会诟病已久但又讳莫如深的问题。治理隐性代理,从本质上是对法官良知向善的方向引导,并非对法官不信任。同时,这是推进公正廉洁执法和社会管理创新的有益探索,对社会潜规则治理、干部信息公开、反腐体系建设都会有所启示。”[42](P.4)反腐不仅需要宣讲倡廉,而且需要建制督廉。深圳等地法院推行与人员分类管理制度相呼应的权力清单体系建设,有效地界定了主审法官与法官助理、书记员以及审委会的权责内容,为法官惩戒委员会问责失当司法行为创造了条件。在法官职业自律与国家制度约束形成全覆盖的督廉制度体系后,法官独立行使审判权力的条件将更加完备。

      综上所述,对法官的失当司法行为及时进行查处与纠正,需要遵循主客观相一致的问责原则,并给予其提出异议、说明理由的辩论机会。法官问责制度的建设需要遵循程序法治的理念,与人大及其常委会的人事监督和法官惩戒委员会的职业自律相结合。由法院系统筹建相对独立的法官惩戒委员会,能够在司法独立与司法责任之间寻求合理的平衡。通过建立相关数据库共享信息来攻克法官与律师违规联系的隐形代理难关,建立与法院人员分类管理相匹配的权责清单,可以促成全面督廉的制度目标有效地实现。在加强对法官职业伦理行为监督的同时,对人民陪审员的参审行为也要加强规范。“将人民陪审员和人民监督员的遴选、管理等权限从司法机关分离出来,交由司法行政机关来行使,并由同级人大常委会实施监督。这样做不仅有利于保障人民监督的相对独立性,同时也有利于强化人大及其常委会对民主监督实施权力的监督,使之发挥出应有的制度性效应。”[43](P.22)法官裁量权力的范围扩展需要民众参审制度发挥规范制约的作用,因此对人民陪审员的资格与行为进行必要的监督就理所当然。在法官惩戒委员会的运行机制逐渐顺畅后,完成监督人民陪审员的任务就比较容易完成。

      结语:对法院审理基本权利案件的展望

      法院的职责内容在于依据国家立法裁断纠纷,因此各级法院的审判权力具有一体化的属性,应当具有独立于人大及其常委会之外其他国家机关的地位。“司法是与社会纠纷这一恒久的社会现象相伴随的社会解决纠纷的一种机制,它承担着解决纠纷和发现‘法律’的双重任务。前者是为了当下矛盾的解决,后者是为今后类似问题的解决积累经验和知识。这两项任务是同时进行的,具有一石二鸟、一箭双雕的功能。”[44](P.9)通过法院对法律的适用能够检验立法的成效、发现立法的不足,这就需要法官独立地运用专业知识、发挥司法智慧对法律规定进行恰当解释的作用。“我国司法改革的目标有三:司法公正、司法效率和司法独立。其中,首要的问题是实现司法独立,通过司法独立目标的实现,保证司法公正,促进司法效率的提高。”[45](P.142)司法独立与司法效率都应当服务于司法公正的终极目标。个案正义是社会公正的组成部分,因此维护司法公正的法院所推进的各项机制改革自然需要立法、行政机关与社会各界的配合。例如,“由于把司法改革作为国家战略,日本在进行司法改革时采取的是立法、司法、行政、学界四者结合,国家与民间共同协力的改革体制,建立了以内阁府为中心的统一改革机构,由该机构为主制定了全国各部门统一的改革方针和蓝图,从而避免了因‘各自为政’而产生的部门间及地方间的不统一,节省了国家的财力、人力及物力。”[46](P.120)在日本推进司法改革的过程中,改革机构的主事者曾借用动脉与静脉的比喻,来说明行政与司法机关对国家政治体制的作用。若促进分配正义的行政机关出现了动脉硬化问题,当政者可能也要注意维护矫正正义的司法机关是否出现了静脉栓塞症状。面对国家的政治体制、机制发生的问题,改革者在对症下药的同时,还需要采取整体治疗的思路避免亚健康状态的持续。对于法院内部开展的司法改革而言,依据宪法、法律接受人大及其常委会的监督,就是接受“整体治疗”思路指导的表现。“不论是最高法院还是最高法院院长在行使权力时,都应该受到宪法和法律的限制和制约。因此,无论是《人民法院改革纲要》的制定抑或是其实施都应该回归至宪法法律所确定的框架之内,《人民法院改革纲要》应由全国人大及其常委会予以制定,其实施也应受到全国人大及其常委会的监督。”[47](P.3)在司法改革过程中坚持依法有据,是实现依法治国目标的必然要求。对于突破现行法律规定的试点,必须获得全国人大或其常委会的依法授权,这样才能使法院依法独立行使审判权力的局面得到不断巩固。

      法院依法审判的法律依据应当包括宪法在内。宪法具有规范国家权力行使、保障公民权利实现的双重效用,因此在全国人大及其常委会行使对立法行为的合宪审查权之外,法院可以通过合宪性解释方法来规范适用法律原则裁判案件的行为,给较高级别的法院受理基本权利诉讼创造条件。法院除了能够解决社会生活中的纠纷之外,还因为相对独立于其他国家机关的地位,能够发挥在国家机关组织体系内的政治平衡作用。“在现代社会,司法机构的功能越来越受到人们的关注。概括起来,司法机构的功能可以分为两类:一是司法活动的基本功能,维护国家法律秩序,如进行司法审判,这些功能存在于任何社会制度和政治体系之中;二是司法政治功能,即对立法和行政部门进行监督,形成制约和平衡的作用。”[48](P.22-23)随着我国法院相对独立地位的稳固,在法官独立行使权力的意义得到政治与立法层面的肯认后,法院有限度适用宪法的可能也需要提早获得关注。“我们可以把违宪审查和宪法诉讼的权力交由不同的机关行使,从而可以解决我们过去认为无法进行宪法诉讼的理论困境。根据这一理论,我国的宪法监督,即违宪审查权仍由全国人大及其常委会行使,它解决立法是否违宪和国家权力之间的纠纷,而涉及公民宪法权利侵害的救济可用宪法诉讼的方式解决,即由最高人民法院受理宪法诉讼。”[49](P.195)尽管学者的理论畅想不能取代当政者的政治权衡,但随着各项条件的成熟与完善,全国人大及其常委会有可能将实施宪法的部分权力下放给法院系统。因此,充分借鉴各国经验,结合国情设计可行的方案是学界不能推脱的时代使命。

      总而言之,法院不仅是中央或地方国家机关的组成部分,而且是独立适用国家立法的司法机关,因此法院的审判权力具有一体化的属性。人大及其常委会若依据宪法规定维护法院的独立审判地位,就需要区分对法院审判、司法行政工作的监督方式,将监督工作的重心放在对所任免法官的人事监督方面。检察院根据宪法规定开展法律监督工作时,只能依据再审程序启动对法院审判工作的法律监督。在明确法院在宪法制度中相对独立的地位后,从多元化纠纷解决机制建设与诉讼程序繁简分流、法院工作人员合理分工等方面推进司法改革,可以让法官发挥专业特长独立处理重要的诉讼纠纷。对审判委员会进行合议庭化的改造,可以使主审法官制度成为法官独立审判的坚固基础。法官独立审判的妥当性建基于法官问责制度的合理完善之上,而且法官惩戒委员会作为职业自律机构应当发挥监督司法失当行为的首要作用。在法官独立审判、职业自律与裁判说理形成塑造司法权威的巨大合力后,法院依据宪法受理公民关于基本权利的诉讼请求,同时尊重人大及其常委会对法律进行合宪性审查的权力,可以使我国司法机关的政治平衡功能得到启动,从而为公民基本权利获得充分的司法救济保障提供有力的支持。

    【作者简介】

    刘辉,男,苏州大学王健法学院,法学理论专业全日制博士生。

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