“丝绸之路经济带”铁路安全与反恐国际合作研究
2018/3/1 8:51:54 点击率[354] 评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】刑法学
    【出处】《公安研究》2017年第11期
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】“丝绸之路经济带”铁路面临恐怖袭击、人为破坏、货物盗窃、毒品贩运、枪支贩运、恐怖分子跨国流动、人口贩运、移民偷运等治安风险。为了确保中国高铁顺利“走出去”和国际班列运输安全,建议借鉴欧洲铁路警察网络、铁路警察与安全服务合作组织等铁路警务国际合作组织的做法,依托现有国际合作平台或搭建新的国际合作平台,推动“丝绸之路经济带”沿线国家实现铁路安全技术标准、铁路安全管理机制、铁路安全保卫做法等方面的协调与良好互动,逐步推进沿线国家在铁路安全与反恐方面的双边与多边合作。
    【中文关键字】铁路安全国际合作;铁路反恐合作;铁路互联互通
    【全文】

      一、“丝绸之路经济带”铁路安全与反恐合作的必要性
     
      作为国内外高度关注的中国“一带一路”倡议重要组成部分的“丝绸之路经济带”,重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲(波罗的海),中国经中亚、西亚至波斯湾,中国至东南亚、南亚、印度洋。基础设施互联互通是“丝绸之路经济带”建设的优先领域,而长距离、大运量、全天候、方便快捷的铁路,是基础设施互联互通建设的重中之重。目前,“丝绸之路经济带”已开通运营的国际铁路主要有第一、第二和第三亚欧大陆桥,而且国际铁路仍在快速蔓延和发展。例如,2017年10月30日,连接阿塞拜疆、格鲁吉亚和土耳其三国的巴库-第比利斯-卡尔斯跨国铁路通车运营,将欧亚大陆的现有铁路连为一体,具有贯通东西的重要交通意义。中国货物列车从新疆霍尔果斯口岸出关后,途经哈萨克斯坦现有铁路,再乘货轮渡过里海到达新铁路的东端即巴库。在西端,现有铁路从卡尔斯直达土耳其与希腊边境口岸,接入稠密的欧洲铁路网,通往欧洲各大经济中心城市。新铁路将使中国至西欧的运输距离缩短约7000公里,运输时间缩短至15天。事实上,随着“一带一路”倡议的深入实施,越来越多中欧班列开通运营。据统计,中欧班列发展6年来,已累计开行5000多列,安排班列运行线57条,国内开行城市达34个。[1]中欧班列已成为“一带一路”建设看得见、叫得响的一张亮丽名片。
     
      作为“丝绸之路经济带”沿线国家间特别是中国与周边国家间实现互联互通重要支撑的铁路,其在建设、运营过程中,保持统一或协调的安全性,具有防控恐怖袭击、跨国犯罪等非传统安全威胁滋扰的适当的安全管理与保卫机制,是深入推进“丝绸之路经济带”建设过程中一个不容回避的问题。事实上,在此过程中,中国高铁能否成功走出国门,国际铁路能否安全、稳定、可持续地发展,在很大程度上取决于中国高铁安全标准能否国际化,或者能否与国际标准协调对接,取决于沿线国家是否具有科学合理、协调有效的铁路安全管理机制与安全保卫机制。已开通的中欧班列均为货运班列,面临的突发治安风险包括恐怖袭击、人为破坏、货物盗窃、毒品贩运、枪支贩运等。其他开通的中亚客运班列、中俄客运班列还面临恐怖分子跨国流动、人口贩运(human trafficking)、移民偷运(migrant smuggling)等问题。2014年,在作为“一带一路”建设核心区域的新疆,铁路公安部门阻止了多起预谋破坏新疆铁路的恐怖主义事件,而未被阻止实际发生的铁路暴力恐怖事件有2起:发生在乌鲁木齐南站的“4·30”暴恐事件以及发生在兰新高铁二线即将开通之际的乌鲁木齐“5·22”暴恐事件,反映了暴恐分子试图阻止新亚欧大陆桥快速发展的步伐。同年,发生在作为泛亚铁路中国起点的昆明市火车站“3·01”暴恐事件,以及发生在泛亚铁路中国重要节点的广州市火车站的“5·06”暴恐事件,一方面暴露出我国在铁路反恐情报搜集利用和反恐应急处置配合等方面的落后与严重不适应,另一方面对泛亚铁路建设发展带来了恶劣影响。
     
      国际列车及中国高铁“走出去”所面临的治安风险问题,已引起我国政府和铁路运输企业的高度重视。中央办公厅、国务院办公厅于2015年4月印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》明确提出要“加强对公交车站、地铁站、机场、火车站、码头、口岸、高铁沿线等重点部位的安全保卫,严防针对公共交通工具的暴力恐怖袭击和个人极端案(事)件”。2016年1月,外交部召集来自交通运输部、国家铁路局、中国铁路总公司、商务部及相关智库的专家,就中欧班列所涉风险问题进行了研讨,其中一个重要专题便是国际班列所涉极端组织、恐怖袭击、有组织犯罪等治安风险。2017年1月,在铁路总公司工作会议上,铁路总公司将铁路服务“一带一路”建设定位为2017年全年的一项重要内容。
     
      在国际层面,于2015年8月22日发生在荷兰阿姆斯特丹至法国巴黎国际列车上的恐怖袭击事件,在2015年11月13日巴黎恐怖袭击事件发生次日出现的法国国际列车(TGV)在法德边境脱轨坠入河道的事件,分别于2015年10月10日和12月1日发生在土耳其的安卡拉火车站连环爆炸案和伊斯坦布尔地铁站爆炸案,均凸显了国际社会在铁路反恐情报机制、反恐安保机制及安全管理机制方面的漏洞。事实上,因安全管理和安全保卫机制存在漏洞而发生的列车出轨、碰撞、遭受恐怖袭击等事件层出不穷,给公共安全和铁路发展特别是高铁发展带来了严重危害。根据全球恐怖主义数据库(Global Terrorism Database, GTD)的统计,自1992年至2014年,全球针对公共交通工具的恐怖主义事件有3600多起,其中,与重轨和轻轨铁路有关的恐怖袭击占34%,特别是自2013年以来,针对铁路系统的恐怖袭击陡然增多;南亚是发生铁路恐怖袭击案事件最多的地区,占全球铁路恐怖袭击案事件的42%,印度占21%,巴基斯坦占17%,俄罗斯占8%,欧洲占20%。[2]
     
      综上,“丝绸之路经济带”沿线国家要实现铁路互联互通,只有具有协调对接的铁路安全技术标准、铁路安全管理机制与铁路安全保卫机制,并进行有效的铁路安全国际合作,才能使国际铁路得以安全、平稳地建设和运行。中国高铁“走出去”是实现“丝绸之路经济带”沿线国家铁路互联互通的战略助推器。因此,伴随着中国高铁“走出去”的步伐,实现中国铁路安全技术标准的国际化或与东道国铁路安全技术标准的对接协调,将是中国高铁落地建设的前提;输出中国的铁路安全管理机制和铁路安全保卫制度,或实现与东道国相关制度的协调对接,并进行有效国际合作,是沿线国家国际铁路得以安全、可持续运营的重要保障。而防止开通运营的国际铁路被用于从事移民偷运、人口贩运、毒品贩运、武器走私、恐怖分子的秘密旅行等跨国犯罪,是确保边疆安全与繁荣的重要条件。事实上,作为“丝绸之路经济带”核心组成部分的中亚、南亚、东南亚、西亚、东欧国家及我国新疆地区,是宗教极端主义、恐怖主义、毒品贩运、移民偷运、人口贩运、武器走私等非传统安全威胁极其严重的地区。确保这些地区铁路建设和运营的安全,是实现“丝绸之路经济带”沿线国家铁路互联互通的必要条件。
     
      二、铁路安全与反恐国际合作现状
     
      国际社会已认识到加强铁路安全与反恐国际合作的重要性。2015年12月8日至10日,由各国铁路运输主管政府机构参加的国际铁路联盟(UIC)召开了世界铁路安全大会,考虑到恐怖主义和有组织犯罪对铁路的威胁具有跨国性,建议成立类似国际刑警组织的铁路国际刑警组织(Rail Interpol),在全球层面建立一个由铁路反恐及铁路安全专家组成的工作组,就全球层面铁路安全政策的协调和良好做法的推广提出建议,并于2016年6月在联盟巴黎总部召开第二次铁路反恐研讨会。在铁路安全管理层面,为了促进欧盟层面的铁路互联互通,欧盟先后于2004年、2008年、2014年通过了铁路安全指引,对欧盟成员国铁路安全管理机制及安全技术标准的协调问题进行了规定。
     
      为了加强铁路安全与反恐国际合作,“丝绸之路经济带”国家加入了各种国际、地区及双边安全机制与互联互通机制,如上海合作组织、亚信会议、欧亚经济联盟、欧盟、国际铁路联盟安全平台、铁路警察与安全服务合作组织(COLPOFER)、欧洲铁路警察网络(RAILPOL)、大湄公河区域铁路联盟及《东盟互联互通总体规划》、《泛亚铁路网政府间协定》等。“一带一路”国家高度重视中欧班列运输国际合作,中国、哈萨克斯坦、白俄罗斯、德国、俄罗斯、蒙古国、波兰等7国铁路部门于2017年4月正式签署了《关于深化中欧班列合作协议》,并于10月17日至19日在郑州召开了中欧班列运输联合工作组第一次会议。2017年5月26日,由中国铁路总公司倡议,与重庆、成都、郑州、武汉、苏州、义乌、西安等7家班列平台公司共同发起成立的,由各地中欧班列经营管理相关企业和单位及研究机构广泛参与的议事协调组织——中欧班列运输协调委员会在北京成立。但目前尚未建立中欧班列安全国际合作的机制。为了维护“丝绸之路经济带”铁路安全,确保有效防控恐怖袭击,有必要推动“丝绸之路经济带”的铁路安全与反恐合作。欧洲在铁路安全与反恐国际合作方面的做法,可以为加强“丝绸之路经济带”铁路安全与反恐国际合作提供借鉴和思路。
     
      (一)欧洲铁路警察网络(RAILPOL)
     
      欧洲铁路警察网络(RAILPOL)是由欧盟成员国负责铁路治安的组织所组成的一个国际网络,旨在加强欧洲的国际铁路警务合作,防范威胁,确保反跨国犯罪措施的有效性。
     
      1.成立原因
     
      欧洲铁路警察网络的产生主要是为满足欧盟成员国负责日常铁路警务的部门之间日益增长的国际合作需求。欧洲铁路行业停滞不前意味着铁路内部及周边地区治安、安全与和平的恶化。由于欧盟内部国家边界放开,铁路运输网络变得日益重要。为了保护欧盟成员国在欧盟内部的自由迁徙权,确保和保护公民的自由、安全与正义,加强欧盟成员国铁路警察间的国际合作必不可少。
     
      2.目标
     
      其目标包括维护欧洲铁路警察间的联络;加强不同国家铁路警察间的合作;促进欧洲铁路安全;防范跨境威胁;聚焦战略与行动问题;加强与发展技术与行动专长;促进信息和最佳做法交流;建立专家联系网络;组织一般会议和最佳做法研讨会;实施行动合作的原则;组织联合行动或活动;组织、观察和参加铁路实习活动。
     
      3.组成
     
      欧洲铁路警察网络由欧盟成员国负责铁路治安的组织的代表组成。包括主席、秘书长和秘书处(负责组织与行政事务)。领导小组(The Steering Group)由所有成员国的代表组成,负责详细制定并作出战略决定,同时也负责确立欧洲铁路警察网络的目标与政策,监控其实施,制定计划和项目,巩固和扩大网络。工作组是欧洲铁路警察网络的专家小组,共5个,分别为犯罪与非法移民工作组、治安工作组、铁路事故工作组、战略分析工作组、反恐工作组),负责处理具体专业问题,进而促进行动信息与技术的交流。这些专家小组也为领导小组提供咨询意见。其中,反恐工作组负责交流行动信息和想法,分享铁路反恐方面的良好做法;犯罪与非法移民工作组旨在联合打击铁路场景下犯罪的力量;治安工作组负责交流处理铁路治安问题的最佳做法,通过组织大规模的人群跨境移动推动合作;铁路事故工作组旨在交流关于铁路事故及其他重大事故的调查知识与信息,熟悉警察调查措施;战略分析工作组旨在成产一种可以为成员组织间的情报主导警务和国际合作提供信息与推动的产品。
     
      欧洲铁路警察网络成员包括:比利时铁路警察(Belgium Railway Police,联邦警察的一部分)、保加利亚交通警察(国家警察的一部分)、捷克斯洛伐克公共安全与铁路警察部(警察的一部分)、法国国家铁路警察服务、匈牙利国家警察、意大利内务部铁路警察服务、拉脱维亚国家警察、葡萄牙共和国卫队、英国交通警察等15个国家负责铁路治安的组织,而美国国家铁路客运公司警察及美国交通安全管理局是欧洲铁路警察网络的准成员。
     
      4.面临的挑战与机遇
     
      语言障碍是最普通的问题。组成欧洲铁路警察网络的组织在很多方面存在差异,如解决问题的方法、组织结构、指挥体系、法律权力、国家法律制度等。这些挑战同时也带来了机遇,例如,为了一起工作,同意使用一种共同的语言——英语,尽可能少使用口语,确立一套基本的警察术语。目标是在欧洲建立一个单一的问题处理标准程序。制定一套共同的规则和标准,促进成员国组织间的合作,更好地对成员国组织进行监控和比较,也是一种明智的做法。
     
      5.欧洲铁路警察网络的优势
     
      其优势在于欧盟成员国铁路警察之间可以直接联系。由于该组织可以和成员直接联系,所以该组织所建议和同意采取的任何措施更易得到有效实施。紧密合作带来了工作高效率,所以情报信息可以得到快速传播。成员间的密切接触可以发展到日常工作中的直接接触。欧洲铁路警察网络促进了不同成员国间的相互信任与理解,推动了对各国形势的深入理解。欧洲铁路警察网络对欧洲铁路警察间在打击犯罪方面的合作产生了积极影响,有助于促进欧洲铁路车站内外的安全。
     
      (二)铁路警察与安全服务合作组织(COLPOFER)
     
      1.成立原因
     
      铁路警察与铁路公司的共同使命是保护人员、财产和设施免受干扰性或犯罪活动,确保铁路场所秩序。欧洲的发展需要越来越多超越国家利益的铁路组织合作。这意味着铁路警察和欧洲铁路公司之间必须开展更加紧密的合作。因此,在1980年,一部分欧洲铁路公司和铁路警察决定联合成立一个欧洲协会,命名为铁路警察与安全服务合作组织(COLPOFER)。由于国际铁路联盟(UIC)对安全问题日益重视,所以铁路警察与安全服务合作组织后来成为国家铁路联盟的专门工作组。目前,欧洲其他铁路公司和铁路警察也加入了该组织。
     
      2.组成
     
      目前,该组织由董事会、大会和工作组三部分组成。其中,董事会由主席、副主席、秘书长及其他两名成员组成,负责管理与战略指导;大会由成员代表组成,属于决策机构,对与协会组织与运行有关的方面进行决策;工作组负责处理大会提出的问题与议题。铁路警察与安全服务合作组织由来自25个欧洲国家的32个成员组织组成。
     
      其工作组有10个,包括(1)大型事件工作组(在组织成员间建立专门的通信程序,以促进全球安全,在重要的国际活动期间交流信息);(2)控制室工作组(改进欧洲铁路公司安全控制室间的通信交流);(3)恐怖主义与极端主义工作组(比较恐怖袭击的防控措施,实施建议,并建立防范恐怖主义的共同行动模式);(4)涂鸦工作组(分享预防和打击涂鸦的最佳做法);(5)国际货物运输工作组(讨论国际货物运输中的安全问题,研发信息交流系统);(6)网络犯罪工作组(交流与铁路环境下的网络犯罪有关的经验和信息,形成关于数据保护的建议);(7)泛欧走廊X工作组(解决泛欧走廊X的线路安全问题);(8)欺诈与车票造假工作组(研究确定特别是与车票有关的欺诈的规模与性质,探讨解决方案与防范方法);(9)金属盗窃监控工作组(与欧洲所有成员国及警察联络,确保国际铁路联盟金属盗窃工作组的行动得以扩大);(10)技术创新工作组(分析与评估与铁路安全技术的技术与法律方面,并从行动的视角推动和实施铁路安全技术)。
     
      (三)欧洲铁路安全与反恐国际合作的特点
     
      1.建立不同国家铁路警察可以直接联络的国际组织
     
      无论是欧洲铁路警察网络,还是铁路警察与安全服务合作组织,均是政府间国际组织,均设有常设的秘书处,而且其成员主要是欧洲国家的铁路警察。不同国家的铁路警察可以通过该国际组织进行交往、交流、研讨,以交流经验、提升能力、增强互信、达成共识、结下友谊,从而协调不同国家间的铁路警务活动,实现有效的国际铁路警务合作。
     
      2.针对铁路安全与反恐特点设置专家工作组
     
      欧洲铁路安全与反恐国际合作组织均设有各种专家工作组。这些专家工作组主要对铁路安全与反恐所涉及的专业问题进行研究、交流,为国际组织及其成员解决专业问题提供咨询意见和技术支持,以帮助成员提升铁路警务工作能力,促进成员间的铁路安全与反恐合作。例如,欧洲铁路警察设有反恐工作组、网络犯罪与非法移民工作组、治安工作组、铁路事故工作组、战略分析工作组。铁路警察与安全服务合作组织设有恐怖主义与极端主义工作组、国际货物运输工作组、网络犯罪工作组等10个工作组。
     
      3.加强与铁路运营公司的合作
     
      铁路安全与反恐国际合作的实现,不仅需要加强国际铁路警务合作,而且需要加强不同国家铁路运营公司间的合作以及铁路警察与铁路运营公司的合作。欧洲铁路安全与反恐国际合作坚持了铁路运营企业主体责任和铁路警察监管责任的责任划分,重视铁路警察与铁路运营企业间的合作。例如,铁路警察与安全服务合作组织便是欧洲铁路警察与欧洲铁路公司合作的良好平台。
     
      4.注意克服成员间的障碍以实现有效的合作
     
      不同国家的铁路警察合作,存在语言、国家法律制度、铁路警务机制等方面的差异。克服这些客观差异,加强协调和融合,是铁路安全与反恐国际组织得以正常运行的重要前提,也是不同国家的铁路警察间实现有效合作的重要前提。例如,为了克服上述障碍,欧洲铁路警察网络决定使用一种共同的语言——英语,尽可能少使用口语,而且确立了一套基本的警察术语,而且在努力制定一套共同的规则和标准,以促进成员间的合作,并对成员进行有效监控和比较。
     
      三、加强铁路安全与反恐国际合作之建议
     
      (一)宏观层面的建议
     
      1.促进沿线国家铁路安全技术标准与管理机制的对接
     
      由于中国高铁“走出去”是“丝绸之路经济带”沿线国家实现铁路互联互通的战略助推器,而中国高铁“走出去”战略的成功实施,以中国高铁与沿线国家铁路安全技术标准和管理机制的对接为前提,即中国高铁在东道国的落户与运营需要以符合当地制定的铁路安全技术标准及铁路安全管理机制为前提;而且即使不涉及中国高铁“走出去”的问题,沿线国家铁路的互联互通和国际铁路的顺利运营也需要沿线国家具有铁路互联互通所需要的协调的铁路安全技术标准与管理机制,因此,需要对“丝绸之路经济带”沿线国家的铁路安全技术标准和铁路安全管理机制进行深入研究,逐步推动中国高铁安全技术标准的国际化或与当地铁路安全技术标准的对接,构建并推广科学有效的铁路安全管理机制。
     
      2.推动沿线国家铁路安全保卫机制的配合
     
      防止人为破坏,维护铁路安全畅通,是国际铁路顺利运营的重要保障。由于“丝绸之路经济带”涉及中亚、南亚、西亚以及作为世界上最大的穆斯林地区的东南亚等地区,恐怖极端组织活跃,移民偷运、人口贩运、毒品与武器贩运、网络恐怖主义等跨国有组织犯罪猖獗,国际铁路易于成为恐怖袭击的目标或实施跨国有组织犯罪的交通工具。因此,需要完善和协调“丝绸之路经济带”沿线国家的铁路安全保卫机制,对铁路警察管理体制、铁路警务机制、铁路警务国际合作与刑事司法协助机制进行深入探讨,促进“丝绸之路经济带”沿线国家防止人为破坏,维护国际铁路安全畅通。
     
      3.加强沿线国家铁路反恐机制的协调
     
      由于作为国家关键基础设施一部分的铁路系统,自“9·11”事件以后逐步成为恐怖分子青睐的攻击对象。作为“丝绸之路经济带”核心区的中亚五国,活跃着乌兹别克伊斯兰运动、东突厥斯坦伊斯兰运动、伊斯兰解放运动等极端恐怖组织。阿富汗塔利班和基地组织控制区是中亚恐怖分子的重要藏身之地。从恐怖主义路线图来看,影响新疆的恐怖分子大多是从中亚来的,中亚的恐怖分子大多是从巴基斯坦方向来的。作为世界上最大的穆斯林地区的东南亚,也是恐怖分子极其活跃的地区。目前,国内外反恐怖斗争出现一些新变化新动向,国际国内反恐战场融为一体,境外指挥、网上勾联、境内行动的趋势愈加明显。因此,需要完善协调“丝绸之路经济带”沿线国家的铁路反恐机制,从铁路的设计和建设理念、铁路反恐情报机制、铁路反恐应急处置机制、铁路反恐国际合作等方面入手深入研究,一方面确保铁路互联互通的顺利实现,防止“走出去”的中国高铁或国际列车遭受恐怖袭击,另一方面防止恐怖分子利用便捷的国际铁路通道潜入潜出,同时防止恐怖分子对铁路信息网络实施攻击,防止恐怖分子在境外通过互联网实施恐怖主义宣传、煽动、招募、联络、资助、训练、策划、组织等活动。
     
      4.完善沿线国家涉铁路跨国有组织犯罪防控合作策略
     
      作为“丝绸之路经济带”核心组成部分的中亚、南亚、东南亚、西亚、东欧等地区国家,是毒品贩运、移民偷运、人口贩运、武器走私、腐败、网络犯罪等跨国犯罪极其严重的地区。恐怖组织常常通过毒品贩运、移民偷运获取资金或潜入潜出,利用毒品对恐怖分子实施控制,利用人口贩运或器官贩运招募人员或获取资金,利用互联网实施恐怖主义宣传、招募、资助、训练等活动。据报道,极端组织“伊斯兰国”就经常使用上述手段。“丝绸之路经济带”沿线国家实现铁路互联互通,可能会方便恐怖分子的上述活动。因此,需要对“丝绸之路经济带”沿线国家防范和打击跨国犯罪特别是涉铁路跨国犯罪的机制进行研究,防止恐怖分子或犯罪分子滥用国际铁路从事跨国犯罪。
     
      5.重视沿线国家铁路安全人才的培养
     
      由于中国高铁“走出去”需要同时输出我国的高铁安全技术标准、高铁安全管理制度与高铁安全保卫制度,国际铁路的安全畅通也需要协调、先进的铁路安全技术标准、安全管理制度与安全保卫制度,需要进行有效的铁路安全国际合作,所以在了解东道国铁路面临的非传统安全威胁及其相关应对机制的基础上,为其专门培养掌握先进的铁路安全技术标准、安全管理制度与安全保卫制度的铁路安全人才,或对其铁路安全人员进行相关培训,或培养从事铁路安全国际合作的人员,将是确保沿线国家铁路安全畅通的关键。
     
      (二)微观层面的建议
     
      为了确保国际班列安全,建议加强铁路安全与反恐国际合作,以中国和白俄罗斯为例,可以从以下方面努力:
     
      1. 明确铁路安全国际合作的法律依据
     
      中国和白俄罗斯均加入了《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国禁毒公约》等国际公约,并分别于1994年和1995年签订了《中国和白俄罗斯民事和刑事司法协助条约》和《中国和白俄罗斯引渡条约》。针对国际班列的犯罪和借助国际班列实施的犯罪可以纳入“跨国犯罪”的范畴,因此可以适用《联合国打击跨国有组织犯罪公约》等国际公约。但由于恐怖活动犯罪不同于以获取物质利益为目的的“跨国犯罪”,因此有必要协调两国关于“恐怖活动犯罪”的法律界定,使针对国际班列的恐怖袭击和借助国际班列实施的恐怖分子跨国旅行在两国均得到适当的惩罚。另外,建议两国在适当的时候签订《中国和白俄罗斯移管被判刑人条约》。鉴于刑事司法协助、引渡、被判刑人移管程序司法性较强、严格复杂,建议结合铁路安全与反恐国际合作的需要,逐步加强相对灵活的铁路警务国际合作。
     
      2. 建立适当的铁路警务国际合作机构
     
      目前,中国、白俄罗斯等“一带一路”国家铁路部门已设立专门的铁路运输国际合作部门,但相应的铁路安全保卫部门尚未设立国际合作部门。根据《联合国打击跨国有组织犯罪公约》,我国指定司法部和公安部为实施国际司法协助的国内机关。铁路公安局尽管属于公安部第十局,但其内部尚未建立与公安部国合局相对接的国际合作部门,无法开展有效的国际警务合作。
     
      3. 完善协调两国的铁路安全与反恐警务机制
     
      鉴于铁路是恐怖分子流窜迁徙的重要通道,以车站保列车是维护列车安全的有效路径,建议两国结合国情实际和法治实际,坚持“以站保车”战略,推广应用人、票、证合一系统和视频监控系统,加强情报共享合作,实现国际班列智能防护。在此过程中,注意平衡公共安全与人权保护、企业效益与公共利益间的关系。
     
      4. 加强铁路反恐演练和铁路反恐合作演练
     
      鉴于国际班列反恐的跨国性,沿线国家特别是相邻国家既要加强国内铁路反恐演练,在条件允许的情况下还可以开展铁路反恐国际合作演练。根据我国《反恐怖主义法》第71条第1款,经与有关国家达成协议,并报国务院批准,国务院公安部门可以派员出境执行反恐怖主义任务,因此在必要时国务院公安部门可以派铁路公安人员出境执行铁路反恐任务。
     
      5. 推动涉国际铁路犯罪管辖制度和刑法制度的完善
     
      目前,在国际班列上发生的刑事案件通常按照属地管辖原则由铁路所属国行使属地管辖。在我国出境的国际班列上发生的刑事案件或者针对我国出境的国际班列实施的刑事犯罪案件,往往由国际班列所在地国行使属地优越权,我国行使保护管辖的可能性较小,不利于有效保护我国的海外利益。为了使中国高铁顺利“走出去”,有效保护境外国际列车安全,建议借鉴国际上关于“航空器”、“船舶”的“浮动领土”管辖原则,逐步推动将“国际列车”纳入“浮动领土”的范畴,逐步推动实现国际班列所属国对国际班列上发生之刑事案件的属地管辖。当然,这将是一个艰难、漫长的过程。另外,鉴于劫持列车具有技术上的可能性和一定的现实案例,而我国刑法规定的抢劫罪、故意伤害罪、以危险的方法危害公共安全罪、破坏交通工具罪等罪名不足以有效地威慑和打击劫持列车的行为,为了加大对列车特别是国际列车安全的保障力度,威慑和打击劫持列车的行为,建议在刑法现有“劫持航空器罪”、“劫持船只、汽车罪”等罪名基础上,增加“劫持列车罪”,对劫持列车的行为规定更加严厉的刑罚。
     
      6. 设立“一带一路”铁路安全与反恐知识中心
     
      鉴于我国具有阵容强大的铁路公安队伍,中国高铁“走出去”的步伐仍在不断加快,铁道警察学院为全世界唯一从事铁路公安专门人才培养和铁路公共安全专门研究的公安本科院校,因此,可以考虑在公安部铁道警察学院设立“一带一路”铁路安全与反恐知识中心,定期为“一带一路”国家提供铁路安全与反恐方面的对策咨询、技术支持与人员培训服务。在公安部的坚强领导下,学院已顺利承办白俄罗斯铁路警察培训班,正在承办哈萨克斯坦物流警察培训班、老挝铁路警察培训班等“丝绸之路经济带”国家铁路警察培训班。这将为“一带一路”铁路安全与反恐知识中心的建立不断积累宝贵经验,夯实基础。

    【作者简介】
    兰立宏,法学博士,公安部铁道警察学院副教授,跨国犯罪与恐怖主义研究中心主任,加拿大麦吉尔大学法学院访问学者。
    【注释】
    基金项目:本文系作者主持的2017年度国家社科基金一般项目“国际法视域下我国反恐怖融资法律机制完善研究”(批准号:17BFX141)的阶段性成果。
    [1] 董娉:《中欧班列运输联合工作组首次会议在郑举行 七国代表齐聚续写“丝路传奇”》,2017-10-20,河南省人民政府网:http://www.henan.gov.cn/jrhn/system/2017/10/20/010744686.shtml.
    [2] Think Railways.The Massive Challenge of Securing Railways against Terrorism.[EB/OL](2015-12-14)。http://www.think-railways.com/massive-challenge-securing-railways-terrorism/.

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