罢免直选问题代表的现实困境及对策建议
2018/1/18 12:04:09  点击率[159]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】国家机构组织法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2018年
    【中文摘要】甘肃省民勤县人大常委会连续依法罢免违法违纪人大代表的做法,难能可贵!尤其是在届末(距换届只有两个月)坚持对违法违纪的人大代表予以罢免,的确值得点赞!从罢免提出主体上来看,直选代表罢免难于间接选举的代表。对于直选问题代表,一旦没有原选区选民依法联名,罢免程序无法启动。从提出罢免要求的程序上来看,相关规定比较原则,实际操作中容易出现偏差。对于罢免直选代表,一旦罢免要求哪里出现瑕疵,罢免表决程序也会被搁浅。关于处置直选问题代表,“劝辞”比启动罢免程序简便。破解罢免直选代表难,既要通过增强责任意识加以落实,也要通过完善法律法规加以解决。首先,有关机关、组织和选民要增强罢免问题代表的责任意识。其次,制定规范性文件细化罢免直选问题代表的相关规定。再次,通过立法破解罢免直选问题代表难的相关规定。
    【中文关键字】直接选举;问题代表;罢免;对策建议
    【全文】

      据《人民之声报》消息,2017年7月28日,民勤县东坝镇原选区选民依法票决罢免了石×源的县、镇人大代表职务。另搜《人民之声报》消息,2016年4月8日,民勤县红沙梁乡、西渠镇、收成乡的相关原选区选民分别依法票决罢免了刘×、李×文、王×忠的县、乡(镇)人大代表职务。另据民勤县政府网消息,2016年6月19日为民勤县的县、乡(镇)两级人大代表换届选举日。

      综合以上消息,笔者认为:甘肃省民勤县人大常委会连续依法罢免违法违纪人大代表的做法,难能可贵!尤其是在届末(距换届只有两个月)坚持对违法违纪的人大代表予以罢免,的确值得点赞!

      由原选区选民直接投票选举的县(自治县、不设区的市、市辖区)乡(民族乡、镇)两级人大代表(简称“直选代表”或“直接选举的人大代表”),全国共有250多万,现实中出现违法违纪的,应该说不在少数;但是,却少有像民勤县那样,被依法罢免。对于诸如违法违纪或做出有悖公序良俗行为等不称职人大代表(以下统称为“问题代表”),一方面,社会公众和舆论期待和呼吁罢免;另一方面,这些问题代表却难以被罢免。其现实困境在哪?如何加以应对?下面,笔者就此谈一管之见。

      罢免直选问题代表的现实困境

      直选问题代表罢免难,有其法律程序问题,也有人为因素。

      从罢免提出主体上来看,直选代表罢免难于间接选举的代表。依据选举法第四十九条之规定,对直选代表提出罢免要求的主体只有一个,即原选区选民依法联名。而对设区的市(自治州)级以上各级人大代表(统称“间接选举代表”)的罢免,依据选举法第五十条之规定,在人代会期间可以由原选举单位(下一级人大)主席团或十分之一以上联名,作为提出罢免案的主体;闭会期间还可以由原选举单位的人大常委会主任会议或五分之一以上组成人员联名,作为提出罢免案的主体。

      对于直选问题代表,一旦没有原选区选民依法联名,罢免程序无法启动。依据选举法第四十九条之规定,原选区选民50人以上联名,才可以提出对所选的县一级人大代表的罢免要求;原选区选民30人以上联名,才可以提出对所选的乡镇一级人大代表的罢免要求。可想而知,纵然是直选问题代表违法违纪事实清楚或已经受到党纪政纪处分,但如果没有原选区法定选民联名签字提出罢免要求,县一级人大常委会就是想罢免,也无法直接启动罢免程序。笔者认为,民勤县之所以能够依法启动罢免程序。从报道情况来看,一方面应该是县人大常委会及相关机构主动作为,依法引导原选区选民依法联名;另一方面,原选区选民具有积极的依法行使罢免权的责任意识。

      从提出罢免要求的程序上来看,相关规定比较原则,实际操作中容易出现偏差。依据选举法对罢免直选代表的相关规定,罢免要求不仅要书面提出,还要符合法定联名人数,还要写明罢免理由,还有被提出罢免的对象可以申辩(选举法第四十九条之规定)。可想而知,让原选区选民联名,不同于在人大或其常委会会议期间让代表或常委会组成人员联名,领衔及签名难度都大,容易出现瑕疵。

      对于罢免直选代表,一旦罢免要求哪里出现瑕疵,罢免表决程序也会被搁浅。尤其是涉及原选区选民主动联名提出的罢免要求,一旦出现瑕疵,更有可能被搁浅。依据选举法对罢免直选代表的相关规定,县一级人大常委会作为表决罢免直选要求的法定主持者(选举法第四十九条第四款之规定),必然要依法履行好启动罢免表决程序的审查之责。诸如:口头提出罢免要求、联名人数不够、出现虚假联名(代签名)等,依法当然不能顺利启动罢免表决程序。例如2010年的杭州市下城区选民罢免代表案,就几经反复。一开始,市民张×中起因与民企老板赵×毅的“个人恩怨”,发起了对赵×毅下城区人大代表的罢免案。下城区人大常委会在首次受理张×中发起的64人联名罢免要求时,由于联署人没有可供核查的联系方式,被退回补充材料。张×中补充材料后再次提交下城区人大常委会受理。下城区人大常委会相关机构经审查核实,以64人中是赵×毅所在选区的选民不足50人以上的法定联名人数为由,驳回了张×中等64人的选民罢免代表案。

      现实中,以罢免理由不充分等莫须有的理由,罢免表决程序也往往会被搁浅。例如2004年底发生在某市区的一起选民自发要求罢免代表案,154位选民签名要求罢免自己所选出的区人大代表魏××,却一拖再拖,直到半年后的2005年6月30日才得到该区人大常委会的答复:“157名选民的罢免要求是自愿的,签名是真实的,选民5次约见魏××代表都未接见的事实也属实。”“通过调查了解,魏××当选代表后基本上是履行职责的。对罢免魏××代表资格问题应慎重处理,主要是对魏××进行批评教育,要求其改正不接见选民的错误,而不应启动罢免程序。”最终,选民的罢免要求还是被该区人大常委会否决。

      笔者认为,作为县一级人大常委会及相关机构,对于原选区选民联名提出的罢免要求,应注重依法引导,避免滥用审查否决权。法律之所以只原则规定“罢免要求应当写明罢免理由”(选举法第四十九条第二款),而没有设定具体情形,从理论上来讲,只要选民认为自己所选出的代表不称职或不能为其代言,就可以联名提出罢免要求;也就是说,只要选民依法联名要求罢免自己所选举的代表,不管理由是否充分,所属县级人大常委会都应该依法启动罢免审查程序。但是,法律虽然没有设定罢免代表所需要的具体理由,并不意味罢免要求可以很随便写出理由;因为,充足的罢免理由是罢免要求能够获得“过半数选民”(选举法第五十二条之规定)认同的关键,这才是罢免的目的。从现实情况来看,罢免理由主要有涉嫌违法犯罪、违反党纪政纪、有悖公序良俗行为、侵害原选区选民利益、不称职等。

      关于处置直选问题代表,“劝辞”比启动罢免程序简便。依据选举法第五十四条第二款之规定,县、乡两级人大代表可以分别向县级人大常委会和乡镇人大提出辞职。因此实践中,一些地方人大方面处处置直选问题代表,尤其是违法违纪的问题代表,往往会被有关组织、纪检机关责令辞职,或被人大常委会及相关机构进行劝辞,也不排除少数问题代表引咎辞职。不可否认,有关机关、机构对直选问题代表进行劝辞,多是出于罢免程序难以启动而不得已而为之。笔者认为,接受辞职固然是终止代表资格的法定方式,但是通过“劝辞”终止问题代表资格,就失去了对问题代表实施罢免的惩戒警示意义。

      罢免直选问题代表的对策建议

      破解罢免直选代表难,既要通过增强责任意识加以落实,也要通过完善法律法规加以解决。

      首先,有关机关、组织和选民要增强罢免问题代表的责任意识。问题代表,尤其是违法违纪的问题代表已经受到党纪政纪处分,或犯罪事实清楚被羁押、正在接受审判的,如果不能及时被清除出人大代表队伍,必然会造成更为负面的影响。而消除负面影响的刚性手段,就是依法予以罢免,绝不姑息。因此,有关机关、组织(纪检、监察和公、检、法机关)应向县级人大常委会和相关选区及时提供问题代表违法违纪事实或处理结果,为选民提出罢免要求提供充足罢免理由;县一级人大常委会或乡镇人大主席团应依法主动引导、指导原选区选民依法提出罢免要求,依法启动罢免表决程序,而不是消极对待,甚至推诿阻挠;原选区有关组织(党组织、村委会、居委会、选民小组等)负责人员应主动担当其选民联名提出罢免问题代表的领衔人和联名人,引导、激发全体选民的罢免权和责任意识。

      其次,制定规范性文件细化罢免直选问题代表的相关规定。省一级人大常委会可以通过制定相关地方性法规或规范性文件,依据选举法等相关法律条款对罢免直选代表的相关规定,进一步细化明确选民联名提出罢免要求的相关操作程序和具体规定,保障选民的罢免权;进一步细化明确县一级人大常委会及相关机构主持罢免表决程序的指导、服务之责,限制滥用否决权。

      再次,通过立法破解罢免直选问题代表难的相关规定。不妨通过修改选举法第四十九条,赋予县一级人大常委会和乡镇人大主席团对直选代表的罢免提出权,以破解选民联名提出罢免要求单一且启动难的问题;不妨通过修改代表法,增加条款列举问题代表应当或者可以被罢免的法定情形,如:涉嫌违法被暂停代表职务的、违法违纪受到党纪政纪处分的、有悖公序良俗造成重大负面影响的等,以明确问题代表被罢免的法定性。

    【作者简介】

    滕修福,系基层人大工作者。


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