关于中国特色社会主义法治建设的几点思考
2017/12/15 10:18:41  点击率[739]  评论[0]
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    【学科类别】中国宪法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2017年
    【中文关键字】法治;法治建设;法律体系;法治体系
    【全文】

        党的十九大报告指出,全面依法治国“是国家治理的一场深刻革命”,“是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。党中央已经决定,“成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导。”为对法治中国建设贡献绵薄之力,现就中国特色社会主义法治建设问题提几点个人浅见。
     
        一、“法治”的价值属性和应有地位需要进一步提升
     
        (一)“法治”应当是国家、社会和公民三个层面的共同价值。近年来,全国上下正在大力推介包括“法治”在内的12个社会主义核心价值。一般认为,“富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值要求,自由、平等、公正、法治是社会层面的价值要求,爱国、敬业、诚信、友善是公民层面的价值要求。”对此,本人认为,现有认识需要进一步深化,如应将“文明”“和谐”“法治”“诚信”等价值提升为国家、社会和公民三个层面的共同价值。囿于本文的讨论范围,建议将“法治是社会层面的价值要求”这一论断修改完善为:“法治是社会层面的价值要求,更是国家层面和公民层面的价值要求”。法治之所以更是国家层面的价值要求,这是因为《宪法》第五条明确规定,“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”,党的十九大报告继续强调“依法治国”,而“依法治国,首先是依宪治国”早已成为全党全国人民的共识。法治之所以还是公民层面的价值要求,这是因为“全民守法”和“科学立法、严格执法、公正司法”一起成为新时代社会主义法治建设的指导方针,学法、尊法、守法、用法是习近平总书记对广大公民提出的明确要求;积极引导各类主体依法办事依法维权,是有效革除请客送礼陋习、最终破解“信访不信法”问题的不二法门。
     
        (二)“法治”应当成为各类治理体系建设的核心内容。十九大报告出现了3处“全球治理体系”、6处“国家治理体系”、1处“社会治理体系”(另有1处“社会治理体制”)、1处“乡村治理体系”、1处“社区治理体系”、1处“网络综合治理体系”、1处“环境治理体系”。报告除明确提出“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”、“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”外,没有点明其他6大治理体系建设的核心内容。因“法治”的基本含义是依法治理,故其他治理体系建设的核心内容也应为“法治”,这是“全面”依法治国的必然要求。要指出的是,乡村治理体系虽然被十九大报告明确为“自治、法治、德治相结合”,但“法治”是核心:“自治”须在“法治”的前提下和框架内进行,“德治”须以“法治”为原则和底线。“法治”中的“法”,是治理主体的准绳,是治理的根据;“德治”中的“德”,是治理主体的手段,是治理的方法。
     
        二、“三个法治”和“三个依法”表述体系需要优化完善
     
        将“法治国家、法治政府、法治社会”和“依法治国、依法执政、依法行政”整体表述,始于2013年2月,目前已成范式。比如,十九大报告3次将“法治国家、法治政府、法治社会”整体表述、1次将“依法治国、依法执政、依法行政”整体表述。个人认为,“三个法治”和“三个依法”的表述体系还可以优化完善。
     
        (一)从逻辑上看需要优化。法治国家、法治政府、法治社会并非平行关系,“法治政府”和“法治社会”均为“法治国家”的构成内容。基于逻辑关系,科学的表述应该是:“法治政府、法治社会建设相互促进”,“法治政府、法治社会一体建设”,“法治国家基本建成”。与此类似,法治国家、法治政府、法治社会也非平行关系,“依法治国”应由“依法执政”和“依法行政”等内容构成。因此,“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”表述,宜优化为“坚持依法治国,同步推进依法执政、依法行政”。
     
        (二)从内容上看需要完善。报告明确提到,“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。仔细研究可以发现,“依法治国”与“法治国家”对应、“依法行政”与“法治政府”对应,而“依法执政”和“法治社会”各自欠缺对应。由于我国各政党在政权建设中均发挥职能作用,即共产党执政、各民主党派参政,《宪法》要求“各政党……都必须以宪法为根本的活动准则”,故需添加“法治政党”。“法治社会”的建成,离不开基层群众性自治组织、民族区域自治组织、各人民团体和群团组织、广大社会组织以及特别行政区域的自治,而这些自治均不得违背法治的原则和精神,故需添加“依法自治”;也离不开全国各族人民、各社会团体、各企业事业组织的尊法守法用法尤其是维权,故需添加“依法办事”。
     
        (三)从属性上看需要区分。就“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”和“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”表述看,“共同推进”的“三个依法”和“一体建设”的“三个法治”,都被当成了法治建设的内容。其实,“三个依法”是方略性的,“三个法治”是目标性的。比如“依法治国”是治国的基本方略之一,“法治国家”则是“依法治国”的总目标之一。正如手段和目标、原因和结果不宜合而为一一样,方略和目标也不宜合而为一。
     
        基于前述分析,“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”表述,可以“升级”表述为:“坚持依法治国,厉行法治,建设社会主义法治国家。坚持依法行权和依法维权相结合,全面推进公权机关和公职人员依法理政、特定组织和特定范围依法自治、各类主体和广大公民依法办事,一体打造法治政党、法治政府、法治社会和法治公民。”“升级”表述的这两句话,第一句既重申了《宪法》第五条第一款内容,又整合、融入了十九大报告提出的“厉行法治”新内容,第二句则具有以下深刻内容:
     
        术语层面:“依法行权”中的“权”有权力和权利双重含义,而“依法维权”中的“权”则仅指权利。“依法行权”,由随后的“依法理政”、“依法自治”和“依法办事”组成,涵盖了各方面、各属性的主体力量。“公权机关”,既包括一切国家机关,还包括政党机关、政协机关等。“依法理政”,除包括依法执政、依法行政外,还包括依法问政督政、依法参政议政、依法独立司法等。“特定组织和特定范围”,即法定的基层群众性自治组织、人民团体、群团组织、社会团体、企业事业组织以及民族区域自治地方、特别行政区域。
     
        句式层面:“依法行权和依法维权相结合”,构成对宪法规定的“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”的共同要求,亦即对方方面面的“各类主体”的要求。“特定组织和特定范围依法自治”,意在强调依法拥有自治权的主体和地区必须依照法定原则、法定程序对法定事项行使法定权力,而不能违背法定原则或者法定程序,不能超出法定事项,不能滥用法定权力。近年来,香港社会出现的一些纷争,就与当地一些人对“高度自治”的理解不恰当不正确有关。“依法理政”、“依法自治”和“依法办事”的全面推进,是“全面推进”依法治国的现实要求。一体打造“法治政党、法治政府、法治社会和法治公民”,旨在从全领域、多层面推进法治化,以建设法治国家。
     
        逻辑层面:方略性的“依法治国,厉行法治”和目标性的“法治国家”形成对应关系,二者处于顶层地位。对“依法治国,厉行法治”的具体阐释,体现为“坚持依法行权和依法维权相结合,全面推进公权机关和公职人员依法理政、特定组织和特定范围依法自治、各类主体和广大公民依法办事”。对“建设社会主义法治国家”的阐释,体现为“一体打造法治政党、法治政府、法治社会和法治公民”。“依法理政”、“依法自治”和“依法办事”各自与随后的“法治政党、法治政府、法治社会和法治公民”形成紧密的勾连关系。比如,“依法自治”,对基层群众性组织而言是打造“法治公民”的需要,对民族区域自治地方而言是打造“法治政府”和“法治社会”的需要,对特别行政区域而言是打造“法治政党”、“法治政府”和“法治社会”的需要。
     
        三、中国特色社会主义“法律体系”和“法治体系”需要科学建构
     
        十九大报告提出,“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系”。对于中国特色社会主义法律体系和中国特色社会主义法治体系的关系,应当认为后者是前者的上位概念。
     
        (一)宪法在中国特色社会主义法律体系中的地位需要再斟酌。2001年,李鹏同志在九届全国人大四次会议上指出,中国特色社会主义法律体系以宪法为“核心”。2011年,吴邦国同志在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上和在全国人大常委会工作报告中两次指出,中国特色社会主义法律体系以宪法为“统帅”。十八届四中全会报告和十九大报告再次提出,中国特色社会主义法律体系以宪法为“核心”。宪法在中国特色社会主义法律体系中的地位从“核心”到“统帅”再到“核心”的变化,值得玩味。个人认为,“统帅”一词强调本体在系统中纵向维度的至高无上和绝对权威、“核心”一词强调本体在团队中横向维度的重要分量和关键角色,而宪法“具有最高的法律效力”,十九大报告又强调“宪法法律至上”,故说宪法是中国特色社会主义法律体系的“统帅”已属“精准”。
     
        (二)中国特色社会主义法律体系的组成需要重新认识。对于中国特色社会主义法律体系的组成,十八大以来的党中央没有新阐述。根据2011年全国人大常委会的工作报告,中国特色社会主义法律体系,以宪法为统帅,以法律为主干,以行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章为“枝条”。截止当时,该体系包括法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件。可见,中国特色社会主义“法律体系”的内涵与外延不尽相符,97.53%的成员并不是“法律”而是“法规”。在中国特色社会主义法律体系和中国特色社会主义法治体系同时被党中央承认后,因法律的制定主体为全国人大及其常委会,同时考虑到全国人大作出的决议决定、全国人大常委会作出的决议决定解释具有“法律”效力,故应将中国特色社会主义法律体系的成员限于全国人大及其常委会制定的法律和作出的决议决定,以及全国人大常委会作出的解释。对于宪法和法规、条例、规章,应将其排出中国特色社会主义法律体系范畴,转而纳入到中国特色社会主义法治体系范畴中。其理由是:宪法的制定主体虽然也是全国人大,但宪法属于“根本法”,明显有别于基本法律和一般法律,将宪法纳入“法律体系”,委实矮化了它。而且,从十九大报告的“宪法法律至上”表述可见,党中央认为“宪法”是独立并超然于“法律”的。法规、条例、规章的制定主体,既有中央层级的国务院及其部门,又有地方层级的特定人大、特定人大常委会、特定人民政府。将属性不一、层级不一、权限不一的国家机关制定的法规、条例、规章纳入“法律体系”,实属不当拔高。另一方面,基于宪法和法规、条例、规章均属“法”规范、均有法定效力,将其纳入到中国特色社会主义法治体系中,则是恰当的。
     
        (三)中国特色社会主义法治体系的组成需要正确认识。前已述及,宪法和国家机关制定的法规、条例、规章,应纳入到中国特色社会主义法治体系中。另外,从现行法律规定看,因《地方组织法》明确规定地方各级人大及其常委会须“保证……上级人大及其常委会决议的遵守和执行”、县级以上地方各级人民政府有权“规定行政措施”,《监督法》规定最高司法机关有权制定司法解释,应将该类行为的最终体现(抽象规范)一并纳入到中国特色社会主义法治体系中。从国家治理现实看,因各级党委机关、县乡两级国家机关、地方各级司法机关、各行各业自治组织等公共主体制定的抽象规范在现实生活中不可或缺且至关重要,也应将其纳入到中国特色社会主义法治体系中。这是推进国家治理体系现代化的必然要求和发展趋势。目前,我国采取的分散化、差异化处理办法虽然解决了一部分问题,如县乡两级人大和县级人大常委会可以根据《宪法》第九十九条依照法定权限通过和发布决议、县级人民政府可以根据《地方组织法》第五十九条“规定行政措施”、基层群众性自治组织可以根据《村(居)委会组织法》依法制定村规民约或居民公约,但是还有一些问题至今未从法律上予以回应或者解决,如乡镇人民政府是否有权“规定行政措施”、地方各级司法机关是否有权制定抽象规范等。综合前述情况,建议将一切公权机关和各行各业自治组织为管理国家事务、经济文化事业和社会事务而制定的各类抽象规范均纳入到中国特色社会主义法治体系中。该体系由中国特色社会主义宪法体系、中国特色社会主义法律体系、中国特色社会主义法规体系、中国特色社会主义规章体系和中国特色社会主义规则体系组成。
     
     
        由上表可见,中国特色社会主义法治体系的外部特征是,“五世同堂”、“政出多门”。为此,建议修正《立法法》,以对各类抽象规范的事权、位阶、效力及监督等问题进行通盘考虑并作系统规定,以确保所有抽象规范都是“良法”都“保障善治”。

    【作者简介】
    黄传教,张宗平,湖北省宜昌市夷陵区司法局。

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