农村集体土地上房屋拆迁补偿问题研究
2017/12/1 9:46:33 点击率[133] 评论[0]
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    【学科类别】土地法
    【出处】本网首发
    【写作时间】2017年
    【中文关键字】农村集体土地;房屋拆迁;补偿
    【全文】

      近年来,城市化进程加快,农村集体土地上房屋拆迁增多,拆迁补偿纠纷也随之增多。但目前我国在这方面的理论研究并不多,国家也没有法律、行政法规对此进行明确规定,各地方政府只依据《土地管理法》的授权各自制定补偿标准并实施,导致实践中有诸多不规范之处。

      一、农村集体土地上房屋拆迁补偿的概述

      中国土地实行社会主义公有制,土地的所有制形式包括两种,一种是国家所有,一般称为国有土地;另一种是劳动群众集体所有,一般称为集体土地。在人们的认知里,集体土地一般是在农村,实际上,集体土地的范围除了农村,在城市规划区内保留的小块集体所有的土地,也属于集体所有土地。本文只论述在农村集体土地上的相关行为。

      农村集体土地上的房屋拆迁行为就是在农村劳动群体集体所有的土地上进行拆迁的行为。按照用地形式的不同,农村集体土地上的房屋拆迁可以分为两种:一是征收农村集体土地涉及地上房屋所进行的农村集体土地上房屋拆迁行为;二不改变土地的集体所有制性质,因公益建设、农村建设等农村公益建设而占用集体土地所引发的农村集体土地上房屋拆迁。本文只研究第一类农村集体土地上房屋拆迁行为引发的农村集体土地上房屋拆迁补偿。

      结合上面的论述,农村集体土地上房屋拆迁补偿是指:国家为了相关需要,依法征收农村集体土地,将其转变为国有土地,并由此拆除原集体土地上的房屋,由拆迁人对被拆除房屋的所有权人,按照一定的标准给予合理补偿的行为。

      二、我国农村集体土地上房屋拆迁补偿的现状

      (一)我国农村集体土地上房屋拆迁补偿立法现状

      我国关于房屋拆迁方面的法律多是用来规定城市房屋拆迁的,1991年就出台了《城市房屋拆迁管理条例》。但集体土地征收后房屋拆迁方面的立法仍处于起步阶段。《宪法》中仅表明国家为了相关需要可以依法对土地和公民私有财产实行征收或征用并给予补偿。《物权法》关于集体土地征收行为的规定在实践中仍然难以具体实施。而《土地管理法》也只增加了要对附着物和青苗进行补偿的规定。这里的地上附着物包括了地上房屋。

      (二)农村集体土地上房屋拆迁补偿实践

      实践中,各地农村对集体土地上房屋拆迁补偿的各方面规定都不尽相同。从各地农村集体土地上房屋拆迁安置补偿方式来看,一般有三种:一种是货币补偿安置,补偿的基础项目为对房屋及附着物本身的补偿,有些地方有搬迁补助费、临时安置补助费;第二种是用与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换,这是一种理想状态,但有时还需要被拆迁人对差额进行补贴;第三种是只征地的,房屋拆迁后保留村建制,在另外划定的居民点重新申请宅基地新建房屋,这时只需对原房屋本身进行补偿。从各地农村集体土地上房屋拆迁补偿的项目来看,大多数地区对此都没有做出规定,仅仅北京上海等少数地方作出规定并把区位价值、庭院空地等的利用价值列入补偿项目。从补偿对象来看,各地的补偿对象只为被拆迁人,被拆迁房屋承租人的合法权益及其他权利人的损失却未能得到足够补偿。从补偿标准来看,大多数地方政府只给予被拆迁人“成本补偿”且补偿数额一般低于市场价值。

      三、我国农村集体土地上房屋拆迁补偿存在的问题

      (一)各地方规范性文件形式不一、数量繁多

      我国未制定专门针对农村集体土地上房屋拆迁管理的法律法规,只有土地管理法规定农村集体土地上房屋作为地上附着物,在征收土地后其补偿标准由授权的省级政府规定。有些省级政府据此制定了规范性文件,还有大部分省政府未制定相关的补偿办法,将权利转授权给市级政府,报省政府批准或备案,更甚还存在进一步向区政府授权的情形。

      (二)地方政府与被拆迁人利益存在冲突,导致补偿标准的确定不合理

      在我国集体土地的流转中,一方面各地方政府作为土地征收人,另一方面又是土地出让人,在我国这样的“土地财政”背景下,地方政府可以将土地流转的出让金的大部分划归己有,也就是说,这些土地出让金成为了地方政府的重要财政来源,在这样的情况下,如果房屋征收后拆迁补偿的标准过高、范围过广、数额过大的话,那势必会令开发商不满。因为对开发商来说,在成本一定的情况下,拆迁成本增加,那他们肯定会想办法降低土地成本,所以开发商愿意支付的出让金势必会降低,那样也就势必会影响地方政府自身的利益。根据休谟的公共关系学理论我们知道,政府即便是为人民服务的,但是政府机构、政府官员依然是有自身利益需求的,并可能用自己的权力去获得。因此我们不难得出地方政府与集体土地上房屋被征收人存在直接利益冲突,为了满足自身利益,获得比较多的财政收入,会忽略宪法和物权法关于拆迁补偿的精神宗旨是必然的。这样,在地方政府制定集体土地上房屋拆迁补偿的规定中忽略评估程序的规范性,降低补偿标准,缩小补偿范围,甚至规定强制拆迁等非法程序都是可能的,所以政府单方面决定补偿标准的规定是存在缺陷的。

      (三)农村集体土地房屋拆迁补偿的评估模式存在缺陷

      对集体土地上被拆迁的房屋进行评估的价值的多少是确定补偿金额多还是少的重要依据之一。我国目前还没有统一的评估程序。现行的集体土地房屋拆迁评估模式主要有两种:一种是跟一般市场比较下的评估模式,即由市场评估机构按照《房地产估价规范》的规定来参照比较并确定被拆迁房屋的评估价格;另一种是政府指导下的拆迁评估模式,即政府制定评估办法,评估机构再根据政府制定的模式来评估被拆迁房屋。结合上面的两种集体土地房屋拆迁补偿评估模式来看,其还存在以下的缺陷:

      1.拆迁评估市场体系不健全

      采用市场比较下的评估模式需要大量规范的房地产市场交易信息和资料来作为参考,这样才能更加准确地确定对房屋的面积、质量、地段等的评估,但现实中这些资料不是很缺乏就是掌握在有关部门手中未公开或只公开给部分人,这样,就容易造成拆迁方和被拆迁方掌握资料的程度不对称,导致不公平现象出现。

      2.房地产评估机构执业素质缺失

      被拆迁人最终的评估补偿金额是由评估机构给出来的,评估机构能否公平公正的评估也是被拆迁人能否拿到最公正补偿的关键。实际中还有这样一些问题影响评估机构的公正评估:一是评估机构的选择权问题。选择评估机构的主动权往往在拆迁方手中,这样很容易发生评估机构为了使拆迁方和自身获得更大利益而故意不公正评估来损害被拆人的利益的行为。二是评估机构的业务好差问题。现在市场上评估机构的水平良莠不齐,评估人员的水平并非都能达到要求,更甚有些评估机构都没有评估资质。三是评估的裁量权问题。我国现在对评估这块没有明确的规定,评估人员在具体操作中就有较大的自由裁量权,这样也容易导致类似的房屋却有不同的评估价值的不公正的评估行为出现。

      (四)农村集体土地上房屋拆迁补偿权利救济机制不完善

      《土地管理法实施条例》规定:房屋所有人对拆迁补偿有异议的,可以通过征地补偿安置争议协调裁决制度来反馈、解决异议。但是法律并没有规定是否能够直接向法院提起诉讼。在现实中,人民法院如果受理了这类纠纷,还有两个麻烦,一个是我国《物权法》对房屋征收的补偿实行的是“依法补偿”原则,对征地过后房屋拆迁补偿的部分《物权法》没有明确规定,只是根据房屋拆迁当地的相关规定来确定补偿金额,这样当地法院能否审查相关规范性文件是一个麻烦;另一个是我国集体土地上房屋拆迁补偿要进行合理性审查,但我国《行政诉讼法》的规定是除行政处罚显失公平外,司法机关只能审查行政行为的合法性而不是合理性,这样就阻碍了集体土地房屋拆迁补偿的合理性审查,而拆迁补偿中的最大问题反而就是拆迁补偿的标准容易过低不足以补偿被拆迁人的损失,这样的情况下法院又没有权利审查其合理性,难以保障被拆迁人的合法利益。

      四、对农村集体土地上房屋拆迁补偿问题的完善建议

      (一)国家尽快出台统一的法律法规

      我国关于农村集体土地上房屋拆迁的相关法律虽散布于宪法、土地管理法、土地管理法实施条例等法律法规及规范性文件中,但还是没有明确具体的统一规定,造成了我国的农村集体土地上房屋拆迁的各方面工作基本类似于“无法可依”的状态,各地方政府根据各地方实际情况制定农村集体土地上房屋拆迁补偿条例,补偿差别较大,不利于农村房屋拆迁工作的和平深入推进。必须制定全国性的、统一的标准法律规范对这项工作进行指导,同时对已经出台的政策性文件和已有的实践经验也可以上升为国家法律法规。

      (二)合理定位政府角色,区分公利与私利

      政府是整个征地程序的指导角色,所以集体土地上的房屋拆迁也应该是政府占指导地位。征地拆迁是国家为了公共利益的需要,将被拆迁人使用的土地收回的一个行为。政府应该对这个行为进行总体指导并负责,这样征收拆迁的决定,中间的拆迁程序,后面拆迁补偿都应该在政府的指导监督下进行。但是这也不表示政府能将全部职能集于一身,而是该协调征地拆迁的一系列程序,缓解当中的被拆迁人与政府,与评估机构与执行部门可能出现的矛盾,而不是直接干预。另外还应该规制好政府的法律责任,以确保政府能合法合理的行使其职能。在整个集体土地拆迁程序中的直接责任人和其他相关工作人员,若违反法律的规定必须承担法律责任,这样是促使集体土地房屋拆迁补偿合法合理的一个基本保障。

      (三)农村集体土地房屋拆迁补偿评估制度需公开透明

      房屋的拆迁评估制度是为了确定被拆迁人的房屋价值,通过制定的相关评估标准和相关评估方法,由经过批准的评估机构进行测算的制度。然后再由相关行政部门根据评估机构的评估结果对被拆迁人的损失进行补偿。可以通过优化农村集体土地房屋拆迁补偿评估的方法、完善农村集体土地房屋拆迁补偿评估的内容、加强农村集体土地上房屋拆迁补偿评估体系建设几个方面来加强透明度。

      (四)完善农村集体土地房屋拆迁补偿的权利救济机制

      发达国家对房屋拆迁补偿纠纷的救济程序一般包括行政和诉讼两大方面的程序。行政方面的程序包括行政调解、裁决等,这些程序通常为诉讼前置程序;如果当事人不服从行政程序,便可进入诉讼程序。由此,我们可以借鉴发达国家的做法,一方面房屋拆迁补偿事关城乡建设发展,事关拆迁双方当事人的利益,行政机关应当加强管理,对拆迁行为以及补偿纠纷的裁决有合理的规定;另一方面,虽然拆迁补偿是由拆迁许可行为引起的,但补偿双方地位仍然是平等的,任何一方不能把自己的意志强加给对方,法律性质上属于民事行为,也适用民事程序,针对集体土地上房屋拆迁补偿问题引发的纠纷也应该可以通过民事程序解决,也即法院也应有权利进行管理。

    【作者简介】
    陈方圆,单位为如皋市人民法院;宫晓娜,北京中央民族大学。

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