推动市场监管改革创新
2017/11/7 9:47:24  点击率[180]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】市场经济管理法
    【出处】“中国行政体制改革报告”蓝皮书(2017年),社会科学文献出版社2017年版
    【写作时间】2017年
    【中文摘要】市场监管是各级政府的一项重要职能。近年来,推进市场监管改革取得成效,同时,市场秩序、市场环境还存在一些矛盾和问题。进一步推进政府职能转变,要不断完善市场监管体系,严格依法依规监管,并创新体制机制,完善监管方式,推进综合监管,推广随机抽查,健全信用监管,坚持智能监管,探索审慎监管,加强行业自律,建立协同监管机制,构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局,形成有利于创业创新、诚信守法、公平竞争的市场环境。
    【中文关键字】强化市场监管;创新体制机制;完善监管方式
    【全文】

      根据2015年12月中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要》(2015-2020年)(下称《实施纲要》),依法加强市场监管的主要任务是,清理、废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,破除部门保护、地区封锁和行业垄断;加强事中事后监管,创新市场监管方式,完善市场监管体系,建立透明、规范、高效的投资项目纵横联动、协同监管机制,实行综合监管,推广随机抽查,探索智能监管等。

      国务院2017年1月12日印发的《“十三五”市场监管规划》(下称《规划》),作为“十三五”时期20个重点专项规划之一和第一部全国市场监管中长期规划,与上述《实施纲要》基本同步实施,是进一步深化商事制度改革、推动市场监管改革创新的行动纲领。[1]

      《实施纲要》、《规划》和其他国务院规范性文件,明确了推进市场监管改革的意义、原则和目标,提出了健全市场监管体系、推动市场监管法治建设、创新监管体制机制和完善监管方式等主要任务。

      一、推进市场监管体制改革势在必行

      (一)问题的提出

      党的十八大以来,党中央、国务院高度重视市场监管工作,明确把市场监管作为政府的重要职推进市场监管体制改革,是完善社会主义市场经济体制的迫切需要。我国社会主义市场经济体制已经初步建立,但仍存在市场秩序不规范、有些企业以不正当手段谋取经济利益,生产要素市场发展滞后、要素闲置和大量有效需求得不到满足并存,市场规则不统一、部门和地方保护主义大量存在,市场竞争不充分、阻碍优胜劣汰和结构调整等问题。解决这些问题,迫切需要加强和改善市场监管,破除制约体制障碍。

      《规划》指出,取得成效的同时,市场秩序、市场环境还存在一些矛盾和问题,如“假冒伪劣、虚假宣传、盗版侵权、价格违法行为和食品药品安全等问题多发,企业的主体责任意识不强,消费者维权难;市场竞争不充分与过度竞争并存,垄断现象与不正当竞争行为时有发生,尤其是行业垄断、地方保护、市场分割等问题比较突出;市场信用体系不健全,信用意识淡薄,各种失信行为比较普遍;行业协会、中介组织监督和约束作用发挥不够,公众监督比较缺乏,推进社会共治不足;政府职能转变不到位,市场监管体制机制不适应经济发展的需要等”。这些问题,妨碍着市场机制作用的发挥和资源的优化配置,影响经济的健康发展。

      (二)推进市场监管体制改革的意义

      推进市场监管体制改革,是加快政府职能转变的客观要求。发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,关键在于按照市场化改革方向,在简政放权、厘清政府与市场职责边界的同时,加强监管并推进市场监管体制改革,确保政府依法全面正确履行职能。

      推进市场监管体制改革,也是对供给侧结构性改革的促进和保障。落实好化解过剩产能、培育新产业新动能等任务,迫切需要加强和改善市场监管,充分发挥市场的力量,促进产业转型升级,形成有利于大众创业、万众创新的市场环境,激发市场创新动力和经济发展活力。

      推进市场监管体制改革,有利于更好适应科技革命和产业变革的新趋势的需要。以大数据、云计算等为代表的新一轮科技革命和产业变革,促进了技术、资源、产业和市场的跨时空、跨领域融合,网络经济、分享经济、众创空间、线上线下互动等新产业、新业态、新模式不断涌现,对传统的生产经营模式和消费模式造成冲击,对市场监管提出了新要求、新挑战。推进市场监管体制改革,才能更好地适应科技革命和产业变革的新趋势的需要。

      (三)原则、目标和重点任务

      推进市场监管体制改革,要按照依法行政的要求和职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的标准,对各类市场主体依法依规实施公平公正监管,规范政府部门自由裁量权,平等保护各类市场主体合法权益,防止法外设权、随意检查,推进市场监管的制度化、规范化、法治化。

      按照建立创新政府、服务型政府和深化“放管服”改革的要求,推广简约高效的监管方式,消除不必要的管制,革除不合时宜的规章制度,消除对创业创新的不必要束缚,减轻企业负担,减少社会成本。

      适应新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷的发展趋势,围绕鼓励创新、促进创业,探索科学高效的监管机制和方式方法,改革传统监管模式,推动创新经济发展;对潜在风险大、社会风险高的领域,要严格监管,消除风险隐患。

      顺应科技创新、产业融合、跨界发展的趋势,克服相互分割、多头执法、标准不一等弊端,推进市场监管领域综合执法,推进综合监管,发挥各种监管资源的综合效益。

      加强信息共享,强化部门上下统筹,建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,消除监管盲点,降低执法成本。

      充分发挥新科技在市场监管中的作用,运用大数据等推动监管创新,依托互联网、大数据技术,打造市场监管大数据平台,推动“互联网+监管”,提高市场监管智能化水平。

      改变政府包揽监管的传统方式,明确企业的主体责任,推动市场主体自我约束、诚信经营,充分发挥信用体系的约束作用、行业组织的自律作用以及消费者组织、社会舆论和公众的监督作用,实现社会共治。

      国务院总理李克强2017年1月4日主持召开国务院常务会议审议通过《“十三五”市场监管规划》时指出,依法依规加强和改善市场监管,打造统一开放大市场和竞争有序的营商环境,有利于推动创业创新、激发市场活力和社会创造力。

      《规划》提出,到2020年,初步形成科学高效的市场监管体系,构建以法治为基础、企业自律和社会共治为支撑的市场监管新格局,形成有利于创业创新、诚信守法、公平竞争的市场环境,形成便利化、国际化、法治化的营商环境,基本建立权威高效的市场监管体制机制。

      《规划》提出了市场监管的重点任务。一是营造宽松便捷的市场准入环境。改革市场准入制度,建立统一公开透明的市场准入制度,深化“先照后证”改革。深化商事登记制度改革,推进“多证合一”,提高便利化服务水平。完善企业退出机制。为小微企业创造良好环境。二是营造公平有序的市场竞争环境。维护全国统一大市场,推动市场开发共享。加强网络市场、广告等重点领域市场监管,打击传销、规范直销。强化竞争执法力度,打击制售假冒伪劣商品违法行为。推动质量监管,实施商标品牌战略。三是营造安全放心的市场消费环境。加强日常消费领域、新消费领域市场监管,加强老年人、未成年人等重点人群消费维权,加强农村市场监管,健全消费维权机制。

      二、推动市场监管法治建设

      2015年5月12日国务院总理李克强在《全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上的讲话》中指出:政府监管要“居敬行简”,不扰民、不烦民但法度不缺,制定科学有效的市场监管规则、流程和标准,向社会公示,使市场主体明晓界限、守法经营,并缩小监管者自由裁量权。加强市场监管领域法治建设,是推动市场监管改革创新的题中应有之义。

      (一)强化行政审批事中事后的依法监管

      根据《行政许可法》的规定,行政机关可对被许可人从事行政许可事项活动进行监管。但目前,我国市场经济秩序还不规范,不公平竞争现象还大量存在。商事制度等改革后,新的市场主体大批涌现,如果监管没有依法进行,市场秩序混乱现象得不到有效制止,“劣币驱逐良币”的扭曲效应就会放大,就会严重制约诚实守信经营者和新的市场主体发展。只有依法加强监管,才能使市场既富于生机活力,又井然有序。

      从近年来一些特重大安全事故看,没有严格执行《行政许可法》和相关法律法规、疏于监管是主要原因。如2015年8月12日,位于天津市滨海新区天津港的瑞海国际物流有限公司危险品仓库发生火灾爆炸事故,造成165人遇难、8人失踪,直接经济损失68.66亿元人民币。国务院调查组认定,瑞海公司严重违法违规经营,是造成事故发生的主体责任单位。同时认定,事故还暴露出有关地方政府和部门存在有法不依、执法不严、监管不力等问题,有关中介和技术服务机构弄虚作假,违法违规进行安全审查、评价和验收等问题。

      因此,针对一些地区、部门该依法监管的有的还没有管或没有管住、管好,甚至存在日常监管严重缺失等问题,要依法强化行政审批事中事后监管的措施。

      实际上,在《行政许可法》中,对行政许可的事中事后监管均有明确的规定。如行政机关可对反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料进行书面核查;对被许可人的生产经营场所等进行实地检查;对被许可人生产经营的产品进行抽样检查、检验、检测;依法对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验;对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施,往往需要进行经常性的检查,但行政机关人力物力有限,设计、建造、安装和使用单位应建立相应的自检制度,行政机关加以督促;对于被许可人未依法履行开发利用自然资源、利用公共资源义务的,行政机关应责令限期改正,否则应依法处理。发现直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施存在安全隐患的,应责令停止建造、安装和使用,并责令相关单位立即改正;被许可人不按国家规定的标准和条件,向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务,并履行普遍服务的义务或未经批准擅自停业、歇业的,行政机关应责令限期改正或依法采取有效措施督促其履行义务。

      行政机关受限于人力物力,难以对个人和组织从事行政许可事项的所有活动时时处处监督检查,而对公民和组织的举报,根据《行政许可法》,行政机关应及时核实、处理。

      对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应予以撤销(可能对公共利益造成重大损害的除外)。

      对有行政许可有效期届满未延续,行政许可依法被撤销、撤回或行政许可证件依法被吊销等情形的,行政机关应依法办理注销手续。

      《行政许可法》规定,申请人隐瞒有关情况或提供虚假材料申请行政许可的,行政机关不予受理或不予行政许可;对未经行政许可擅自从事依法应取得行政许可的活动的,行政机关应依法采取措施予以制止。

      《行政许可法》还规定了对违法行为的处罚,如警告、吊销许可证、不得再次申请行政许可等。

      上述对行政许可活动的监管要不断强化,特别是要“把握经济发展的趋势和特点,对一些影响范围广、涉及百姓利益的市场领域,加强监管方式创新,依法规范企业生产经营行为,促进市场健康发展”。

      (二)完善立法强化对市场活动的监管

      要完善立法和制度,强化对市场活动的监管。对《行政许可法》规定的对被许可活动的监管方式,要在相关法律、行政法规、规章中体现,并根据各机关履行的监管职责具体化到相关监管领域。[2]

      要通过立法或制定行政法规、规章,支持地方各级政府及其有关部门,积极探索创新监管方式;加强对重点领域的监管,特别是强化对直接涉及国家安全、公共安全、宏观调控、生态环境以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动的监管,对潜在风险很大、有可能造成严重不良后果的,严格监管,对以创新之名行非法经营之实,坚决取缔。

      2015年4月十二届全国人大常委会第十四次会议对《食品安全法》的修改,对八大方面的制度进行完善,并明确建立最严格的全过程监管制度(见表一)。

      2016年1月13日国务院常务会议决定对66部行政法规相关条款进行一揽子修改,并增加厘清部门监管职责、完善事中事后监管措施的规定。这是完善行政审批制度、强化对改革的法治保障的重要举措。

      2016年11月十二届全国人大常委会第24次会议审议通过的《网络安全法》,针对当前一些企业任性停止服务或依靠垄断优势要挟用户、随意收集用户信息等问题,对网络产品和服务提供者提出了要求。同时,规定了信息发布、即时通讯等服务的实名制要求,规范了重要网络安全信息的发布服务,规定了对网上非法信息的清理,确立了国家关键信息基础设施保护制度、网络安全监测预警、信息通报和应急处置工作体系和通信管制制度,规定国家网信部门负责统筹协调网络安全工作,并与有关部门依法履行网络信息安全监管职责。

      新修《食品安全法》建立最严格的全过程监管制度

      资料来源:《中华人民共和国食品安全法》

      本次会议审议通过的《电影产业促进法》,加强事中事后监管力度,规范市场秩序,引导形成统一开放、公平竞争的电影市场环境;本次会议修改的《海洋环保法》规定海事部门等应加强对船舶及有关作业活动的监督管理,取消了海洋环境污染事故30万元的罚款上限,按事故程度分两档处罚,对造成一般或较大、重大或特大海洋环境污染事故的,按照直接损失的20%、30%计算罚款;对于未批先建行为实行零容忍,海洋工程建设项目未依法进行环境影响评价的,由海洋行政主管部门责令停止施工,处建设项目总投资额1%以上5%以下的罚款,并可责令恢复原状。

      鉴于《对外贸易法》等12部法律设定的行政审批管理的事项,已经取消,这次会议对《对外贸易法》的修改,要求政府有关主管部门通过制定规范和标准、随机抽查、日常巡查等方式加强事中事后监管。

      (三)建立和完善公平竞争审查制度

      公平竞争是市场经济的基本原则,是市场机制高效运行的重要基础。随着经济体制改革不断深化,全国统一市场基本形成,公平竞争环境逐步建立。但同时也要看到,地方保护、区域封锁,行业壁垒、企业垄断,违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合建设全国统一市场和公平竞争的现象仍然存在。

      为规范政府有关行为,防止出台排除、限制竞争的政策措施,逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规定和做法,国务院2016年6月1日印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,部署开展公平竞争审查工作,《意见》强调要“按照尊重市场、竞争优先,立足全局、统筹兼顾,科学谋划、分步实施,依法审查、强化监督的原则,建立和实施公平竞争审查制度,规范政府有关行为,加快建设统一开放、竞争有序的市场体系”。

      按照要求,政策制定机关在政策制定过程中,应进行公平竞争审查。市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,均应当纳入审查范围。有关行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规,起草部门要在起草过程中进行审查。

      《意见》明确,政策制定机关在政策制定过程中,要对照市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为四个方面共18条标准,进行公平竞争审查。经审查具有排除、限制竞争效果的,应当不予出台,或调整至符合要求后出台。对未进行公平竞争审查的,不得出台。同时,《意见》明确了维护国家经济安全和文化安全、实现扶贫开发和救灾救助等方面的例外规定。[3]

      为贯彻落实《意见》,切实加强对公平竞争审查工作的协调指导,推进公平竞争审查制度有效落实,国务院2016年12月同意建立公平竞争审查工作部际联席会议制度。

      三、推动市场监管体制机制创新

      根据国务院2014年6月4日印发的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》,要强化市场行为监管,依法规范生产、经营、交易等市场行为,创新监管方式,保障公平竞争,促进诚信守法,维护市场秩序;夯实监管信用基础,运用信息公示、信息共享和信用约束等手段,营造诚实、自律、守信、互信的社会信用环境;改进市场监管执法,创新执法方式,强化执法监督,确保依法执法、公正执法、文明执法;改革监管执法体制,整合优化执法资源,减少执法层级,健全协作机制,提高监管效能;健全社会监督机制,充分发挥社会力量在市场监管中的作用。

      《规划》要求“与时俱进、开拓创新,不断完善市场监管体制机制,创新市场监管方式方法,适应市场经济发展变化趋势,提高市场监管的科学性和有效性”。

      (一)规范综合监管

      各类市场主体千差万别,越来越多的企业跨行业、跨区域经营,要做到有效监管,必须建立综合监管体制。长期以来,存在着多头执法、重复检查、标准不一等问题,既加重企业负担,也造成很多不公平。因此,要强化综合监管,发挥好各种监管资源的最大效益,如加快建设在线审批监管平台特别是投资项目在线审批监管平台,实现纵横协同监管,形成监管合力;大力推进市、县综合行政执法,在总结县级层面经验做法基础上,积极推进地市层面综合执法,尽快完成市、县市场监管综合执法改革,合理确定综合执法范围,探索有效的改革模式,统一执法资格和执法标准,提高综合执法效能,落实相关领域综合执法机构监管责任。

      同时,建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。

      要依法充分发挥综合监管和行业监管作用,建立综合监管部门和行业监管部门联动的工作机制,形成优势互补、分工协作、沟通顺畅、齐抓共管的监管格局。按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,健全行业监管机构和队伍,充分发挥行业监管部门的作用,履行专业监管职责,进一步规范行业领域市场秩序。

      综合监管部门要强化市场秩序、市场环境的综合监管,维护全国统一大市场,维护公平竞争的市场机制,维护广大消费者合法权益,推动市场经济繁荣发展。

      要建立健全行业监管部门和综合监管部门的协调配合机制,行业监管部门没有专门执法力量或执法力量不足的,应充分发挥综合监管部门市场监管骨干作用,推动跨行业、跨区域执法协作,形成促进行业发展和统一市场协同发展的格局。

      要完善不同层级部门之间执法联动机制,科学划分不同层级的执法权限,增强纵向联动执法合力。

      还要加强行业自律,鼓励社会公众参与市场监管,发挥媒体监督作用;推行风险分类监管,在掌握分析监管风险的基础上,合理分类,配置监管资源,开展针对性监管;综合运用提醒、约谈、告诫等行政指导方式,强化对市场主体及有关人员监管。[4]

      (二)推广随机抽查

      改革传统的巡查监管方式,全面推广“双随机、一公开”监管。这在工商行政管理和市场监管部门首先全面施行。所谓“双随机、一公开”,是指随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员。除投诉举报、大数据监测、转办交办以外,工商部门对市场主体的所有监督检查都必须通过“双随机”抽查的方式进行,抽查检查结果信息要通过国家企业信用信息公示系统向社会公示。工商部门建立随机抽查事项清单,建立检查对象名录库和执法检查人员名录库,并制定随机抽查工作细则。[5]

      全面推行“双随机、一公开”跨部门联合检查和监管全覆盖。在一些综合执法领域,要建立部门协同、联合监管的工作机制,加强对基层工作的统筹指导,提高执法效能。鼓励地方把“双随机、一公开”扩展到相关政府部门、扩展到对市场主体的各项检查事项上,建立政府部门的“随机联查”制度,发挥跨部门联合惩戒的作用,切实减轻分散检查对企业造成的负担。[6]

      (三)健全信用监管

      发挥企业信用监管的作用,推动企业诚信经营。

      一是完善企业信息公示制度,执行和完善《企业信息公示暂行条例》,提高企业年报的公示率和年报信息的准确性;提高市场监管行政执法的公开性和透明度,及时公示对企业的行政处罚信息。

      二是强化企业信息归集机制,整合各部门涉企信息资源,解决企业信息碎片化、分散化、区域化的问题,打破信息“孤岛”。

      三是健全信用约束和失信联合惩戒机制,建立市场主体准入前信用承诺制度,将信用承诺纳入市场主体信用记录;完善经营异常名录、严重违法失信企业名单制度,在各地区、各部门“黑名单”管理基础上,形成统一的“黑名单”管理规范,将信用信息作为惩戒失信市场主体的重要依据;实行跨部门信用联合惩戒,加大对失信企业惩治力度,对具有不良信用记录的失信市场主体,依法予以限制或禁止。

      (四)坚持智能监管

      充分运用大数据、云计算、物联网等信息技术,探索实行“互联网+”背景下的监管创新,降低监管成本,提高监管效率。

      一是加强大数据广泛应用,加强大数据综合分析,整合工商登记、质量安全监管、食品安全、竞争执法、消费维权、企业公示和涉企信息等数据资源,在工商登记、质量安全监管、竞争执法、消费维权等领域率先开展大数据示范应用,推进统一的市场监管综合执法平台建设。

      二是加强大数据基础设施建设,按照“全国一体、纵向贯通、横向互联、资源共享、规范统一”的要求,建立完善企业信用信息汇集、共享和利用的国家级一体化信息平台。

      三是发展大数据信用服务市场,积极稳妥推动市场监管数据向社会开放,加强与企业、社会机构合作,通过政府采购、服务外包、社会众包等多种方式,依托专业企业开展市场监管大数据应用,降低市场监管成本。

      (五)探索审慎监管

      当前新技术、新产业、新业态、新模式不断出现,要使这些新经济持续健康发展,必须进行监管,以防止可能引发的风险。但这些新经济在发展模式、机制和特点等方面与传统经济有所不同,有的甚至超出了目前已有的认知能力和水平,如果简单沿用传统的监管方式,不仅可能制约创新创造活力,而且也不利于大众创新、万众创业。如何合理有效监管,既支持创新发展又防止出现风险,是政府面临的一个重要课题。要本着鼓励创新原则,区分不同情况,探索适合其特点的监管方式:对潜在风险大、社会风险高的领域,要严格监管,消除风险隐患;对那些看得准的新生事物,比如基于“互联网+”和分享经济的新业态,要量身定制监管模式;一时看不准的,实行包容式监管,先观察一段时间,不要一上来就把它管死。

      以网约车为例,根据国家统筹发展巡游车和网约车,促进两种业态逐步融合发展的要求,2016年7月国务院办公厅印发《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》,将出租车分为巡游出租车和预约出租车两类,首次提出将互联网专车纳入预约出租汽车管理,明确了出租汽车行业定位;同时明确网约车的合法地位,支持网约车平台公司不断创新规范发展;鼓励传统出租汽车企业转型提供网约车服务。网络预约出租汽车经营者、车辆和驾驶员实行许可管理。同时,交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、国家工商行政管理总局、国家质检总局、国家网信办等七部门联合发布《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》。一方面,通过“互联网+”出租汽车,给予了网约车合法的身份,促进网约车规范发展,同时,通过“出租汽车+互联网”推动传统出租汽车行业的转型升级,改善和提升传统出租汽车的供给效率,提升服务质量,推动实现两种业态协调融合发展,根本目的在于推动出租车改革和网约车监管同时进行。

      七部门联合发布的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》中,在对网约车平台公司、车辆和驾驶员规定实行依法监管的同时,部门联动、综合监管、行业自律、信用监管和信息监管等方式,也得到不同程度的运用(见表二)。

      2016年12月30日济南市市中区法院对陈超诉济南市城市公共客运管理服务中心案,作出一审判决,撤销行政处罚。陈超通过滴滴专车平台拉活,被当黑车罚款2万,陈超不服提起行政诉讼。法院认为,当一项新技术或新商业模式出现时,基于竞争理念和公共政策的考虑,不能一概将其排斥于市场之外,处罚幅度和数额畸重,存在明显不当。这起全国专车第一案引起广泛关注。

      表二:对网约车经营服务的监管方式

      资料来源:《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》第五章监督检查

      (六)试点告知承诺制

      2015年12月,国务院印发《关于上海市开展“证照分离”改革试点总体方案的批复》,同意在上海市浦东新区开展“证照分离”改革试点,试点期为自批复之日起三年。试点采取取消审批、取消审批改为备案、实行告知承诺制、提高审批的透明度和可预期性、加强市场准入管理等分类推进的方式。其中,对于暂时不能取消审批,但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为,可以实行告知承诺制。

      所谓“告知承诺制”,是指对实行告知承诺的行政许可事项,由行政审批机关制作告知承诺书,并向申请人提供示范文本,一次性告知企业审批条件和需要提交的材料,企业承诺符合审批条件并提交有关材料,即可当场办理相关行政许可事项。申请人达到法定许可条件后,方可从事被许可行为。如在上海市浦东新区,对机动车维修经营许可等26项行政许可事项,实行告知承诺制。[7]

      (七)实行告知性备案

      所谓“告知性备案”,是指各类市场主体投资经营行为发生后,向政府有关部门履行告知性备案义务,政府部门不对备案材料进行核准或许可。如国务院2013年5月15日在取消企业投资扩建民用机场项目核准等投资审批项目时,要求国土资源、环保、安全生产监管等有关部门要切实履行职责,加强监管,投资主管部门通过备案发现不符合国家有关规划和产业政策要求的投资项目,要通知有关部门和机构,在职责范围内依法采取措施,予以制止。又如在上海市浦东新区,对加工贸易合同审批等6项行政许可事项,取消审批改为备案。

      政府对行政许可事项实行备案管理,是为了及时、准确地获得相关信息,更好地开展行业引导、制定产业政策和维护公共利益。根据规定的备案条件,市场主体将相关材料报送政府有关部门后,即可开展相关经营活动;发现企业有违法违规行为,政府部门通过加强事中事后监管,予以纠正或处罚。

    【作者简介】
    任进,国家行政学院法学部教授、博导,1994年从中国人民大学法学院获法学博士学位,主要从事政府与宪法、组织法、地方制度、依法行政和法治政府等研究。
    【注释】
    [1] 新华社:《国务院印发“十三五”市场监管规划》,2017年1月23日。
    [2] 任进:《行政审批改革的重大举措》,载2016年1月19日《法制日报》。
    [3] 《意见》要求,自2016年7月起,国务院各部门、各省级人民政府及所属部门出台政策措施要进行公平竞争审查;2017年起,各省级人民政府要在本行政区域逐步推开,指导市县级人民政府及所属部门开展审查。对现行政策措施,要对照公平竞争审查标准,区分不同情况,稳妥把握节奏,有序清理和废除现存妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。对建立公平竞争审查制度后出台的政策措施,要定期评估实施效果及对市场竞争的影响,并根据评估结果进行完善。
    [4] 以 2016年7月十二届全国人大常委会二十一次会议审议通过的《资产评估法》为例,为了规范行政监管和行业自律,该法对行业管理部门和行业自律组织的职责范围分别作了规定:行政监管重在制定评估基本准则、评估行业监督管理办法、负责监管评估行业,对违法行为依法实施行政处罚、对有关评估行业协会实施监督检查和调查处理;行业自律重在制定会员自律管理办法和对会员实行自律管理、制定评估执业准则和职业道德准则、建立会员信用档案、受理申诉、调解会员执业纠纷、规范会员从业行为等。
    [5] 根据国家工商行政管理总局2016年 8月印发的 《关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》,随机抽查事项清单,2016年要达到各级工商部门市场监管执法事项的70%以上,2017年实现全覆盖;在工作细则上,要随机抽取检查对象,随机选派执法检查人员,规范随机抽查行为。
    [6] 2016年10月14日李克强总理主持召开国务院常务会议,要求在各部门单独实施“双随机一公开”检查的基础上,加快推动跨部门联合检查方式,减少对企业的不合理干扰。
    [7] 2015年12月30日,上海市第十四届人大常委会第二十六次会议通过《关于开展“证照分离”改革试点在浦东新区暂时调整实施本市有关地方性法规规定的决定》,明确在浦东新区内,本市有关地方性法规规定,凡与国务院批准的《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》不一致的,暂时调整实施;《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》实施过程中,国务院对改革试点事项进行调整,本市有关地方性法规规定与其不一致的,作相应调整;有关地方性法规调整实施的期限,与《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》试点期限一致。

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