完善我国刑事法律援助制度的思考
2017/10/26 8:46:11  点击率[189]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】司法制度
    【出处】《中国司法》2016年第2期
    【写作时间】2016年
    【中文关键字】刑事法律援助制度;律师;司法改革
    【全文】

      作为全面深化改革的切入点,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该决定以顶层设计的方式勾画了依法治国的宏伟蓝图。其中,在“保证司法公正、提高司法公信力”部分,报告从完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法、加强人权司法保障、加强对司法活动的监督等六个方面,为全面推进新一轮的司法改革提出了具体而详细的目标。但是,令人遗憾的是,四中全会决定虽然对法律援助制度的改革问题有所触及,却并没有将其纳入司法改革的大局予以一体化考虑。

      四中全会决定就法律援助制度提出了两项具体的改革要求。一是,在“保证司法公正、提高司法公信力”部分,作为加强人权司法保障的具体措施之一,为了实现诉访分离的改革目标,要求将“聘不起律师的申诉人,纳入法律援助范围”。二是在“增强全民法治观念,推进法治社会建设”部分,以建设完备的法律服务体系为目标,要求“完善法律援助制度,扩大援助范围,健全司法救助体系,保证人民群众在遇到法律问题或者权利受到侵害时获得及时有效法律帮助”。很显然,上述有关法律援助制度的改革措施,更多是从司法行政工作的视角出发做出的规定,而忽视了刑事法律援助制度——作为法律援助制度的最核心部分——与全面深化司法改革之间内在的、不可分割的关系。换句话说,法律援助尽管具有为社会公众提供法律服务的一般属性,但是,就其最核心部分而言,刑事法律援助制度却是现代刑事司法制度必不可少的一环,必须纳入深化司法改革的大局予以一体化布局。事实上,如果缺乏健全、成熟的刑事法律援助制度作为支撑,仅仅着眼审判权、检察权的改革,司法制度改革根本无法实现“司法公正、提高司法公信力”的最终目标。

      因此,在我国方兴未艾的新一轮司法改革过程中,我们必须重新审视关于法律援助制度的宏观政策定位,并从切实保障贫弱者同等享有法律保护的立场出发,将法律援助制度的发展与完善,尤其是刑事法律援助制度的发展与完善,纳入国家司法改革的大局。

      一、刑事法律援助制度亟须纳入司法改革大局

      从西方刑事法律援助的发展史来看,其经历了从慈善行为阶段到个人权利阶段,最终发展至国家责任下的刑事法律援助。这一变化不仅是刑事法律援助制度从分散化走向规范化的过程,更体现国家对于这一关注底层群体权利保障制度的重视。在我国,刑事法律援助制度初步探索源于1994年广州市法律援助中心的挂牌成立——第一个由政府设立的法律援助机构,被认为是“公民在法律面前一律平等”这一宪法原则的贯彻,是落实尊重与保障人权的宪政创举。无论是维护社会稳定,还是促进公平正义,刑事法律援助制度都起了重要作用。

      (一)法律援助是以关注贫弱者为导向的公共福利制度之一

      在现代社会,以刑事法律援助为核心内容的法律援助制度已经逐步演变为国家福利制度的重要组成部分。二战后,随着西方各国经济的复苏,为了推进社会公平公正的实现,西方各国以社会本位为立场,开始进一步强调任何人无论其经济地位如何都应当享有同等的获得律师帮助的权利。以此为契机,法律援助开始由最初的以穷人为救助对象的“社会慈善阶段”,迈向以维护被追诉人天赋人权为目的的“国家责任阶段”,进而走向面向普通公众的“公共福利阶段”。由此,法律援助制度逐渐演变为由国家提供社会公共福利产品的重要组成部份。

      我国当前正处于社会转型时期。不同地区之间的经济社会发展的不平衡以及同一地区个人之间贫富差距的不断增大,致使各种社会矛盾日益尖锐并呈现出极其复杂、一触即发的特点。其中,对弱势群体合法利益保护不力已经成为我国社会经济文化发展的短板。从经济学的角度看,在社会法律服务资源总量一定的前提下,经济条件优越的群体总是对法律和政策有较大程度的了解,也掌握有较为丰富的社会资源,其实现公平正义的成本相对较小;而弱势群体则由于资源分配的不均匀,面临着较高的维权成本。这一状况不仅会加重底层人士的生活成本,形成恶性循环,激化社会矛盾,而且最终会让公平正义成为一纸空文。就此而言,法律援助制度的重要社会价值在于,它不仅可以让受到刑事追诉的社会贫弱者可以享有一种最基本的刑事司法制度保障,而且,可以让这些濒临绝境的个人感受到法律的正义和温暖,从而不会因为受到不公正的处遇而感到绝望或走向社会的对立面。在此意义上,法律援助制度通过帮助这些社会底层的人群,有助于让法律服务在资源配置上实现相对的平衡,有助于扼守社会公平正义的最后防线。在此意义上,法律援助服务的有效提供关系到公民基本权利的保护,关系到社会公平正义的实现,关系到社会的和谐稳定,是实现“人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的关键所在。

      就我国信访制度改革而言,强化法律援助制度的公共福利面向,更有助于切中问题的实质。在当代中国,由于各种社会利益矛盾的冲突,各种涉诉涉访、群体性信访案件的涌现,极大地增加了政府解决问题的难度和维稳成本。然而,传统的信访工作却日益呈现出诸多弊端:一方面,随着人民群众法律意识的逐渐增强,信访工作人员并不能充分解决其在法律法规上的利益诉求;另一方面,由于对部分有争议的社会事件处理不当,可能引发民众对司法机关的不信任。公民法律虽然意识增强,但是法律知识、法律技能不足。在无法通过法律程序解决问题或对法律的理解及对事实的认识出现偏差时,个人往往会带着遭受不公正对待的情绪提出诸多与法律无关的诉求,信“访”不信“法”已经严重损害了法制的力量和司法的权威。同时,也造成了信访人数居高不下、信访部门又无力疏导的尴尬局面。就刑事案件而言,刑事法律援助律师的介入能够在相当大程度上缓解、化解这一尴尬局面。

      通过法律援助与信访工作的结合,借助法律专业人士的帮助,提高信访人员诉求的法律技术含量,可以间接提高信访机关依法处理信访案件的能力。此外,针对群众涉及法律问题的咨询,直接由有专业知识的律师提供法律解答服务,对符合信访援助条件的群众,直接纳入法律援助案件办理程序,通过事前解答将涉访问题分门别类予以分流,将有助于信访工作的制度化、规范化、程序化。因此,援助律师的参与,不仅能够解决我国信访居高不下的问题,而且,在实现个体权利保障的同时,也可以有效引导群众依靠法律途径解决矛盾。

      (二)法律援助是实现国家治理能力现代化重要一环

      从国家治理角度看,法律援助是实现国家治理能力现代化的重要一环。国家治理是现代国家所特有的概念。国家治理理念着重突出了政权的管理者向政权的所有者负责并可以被后者问责的重要性,将增进公共利益置于维护公共秩序同等重要的地位,把实现公共利益与维护社会持续作为衡量国家治理能力的重要指标,强调国家治理体系的目的是实现可持续发展、普遍提高国民生活质量和实现可持续的稳定。

      十八届三中全会明确指出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。十八届四中全会进一步说明,依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。当代中国,国家治理呈现出传统社会和现代社会杂糅的特征。具体而言,当代中国的社会结构分化明显,群体多样性的特征显著,利益格局分配不均,社会成员的利益诉求呈现多元化趋势。因而,政府需要更好地履行职能,整合社会力量,凝聚社会共识,实现利益平衡。

      在现代社会,作为世界经济发展、社会文明进步的必然产物,法律援助是解决、调和社会矛盾必不可少的辅助手段。法律援助具有社会救助与法律救助的双重属性。在化解社会矛盾的过程中发挥着对法律服务资源再分配、适应人权保障的客观要求、体现社会对弱势群体的人文关怀、弘扬平等、正义、公正等法律理念的作用。

      但是,在我国法律援助制度近二十年的发展历程来看,法律援助的发展并没有得到应有的重视。这一点也可以从国家的重大政策性文件中窥见一斑。十八届四中全会是中国共产党首次以依法治国为主题作出的专门决定,对我国未来的法治建设做出了全方位的安排。但是,值得注意的是,法律援助并未列入“保证公正司法,提高司法公信力”这一部分,而仅仅将其作为“增强全民法治观念,推进法治社会建设”的一环,简单地一笔带过。换句话说,在新一轮司法改革中,法律援助制度的改革完善问题并未纳入司法改革的大局。但是,无论从法律援助制度本身在司法体制中发挥的重要作用,还是统筹司法改革大局对于理顺法律援助机构与各司法机关关系而言,法律援助制度都亟须纳入司法改革大局之中,以利于各机关的衔接及统筹发展。

      (三)刑事法律援助是保障多数人切实享有辩护权的最基本方式

      刑事辩护权的历史发展大致经历了三个阶段:第一阶段是资产阶级革命前的自我辩护权,被告人基本上通过自我辩护对抗追诉。第二阶段是19世纪的委托律师辩护权,被告人有权委托律师为自己辩护。第三阶段是20世纪后的免费律师帮助权,主要以各国设立的指定辩护制度、公设辩护制度为典型代表,贫困被告人有获得免费律师帮助的权利。就此,现代刑事诉讼中,刑事辩护权的核心是获得律师帮助的权利,尤其是免费律师援助的权利。虽然自我辩护权自始至终都是一项重要的诉讼权利,但在司法实践中,随着法律的高度技术化、庭审活动的复杂化,被追诉人的辩护权越来越多地仰赖于律师的帮助。例如,欧洲人权委员会认为,“尽管‘公正审判权’这一概念蕴含的各项权利都很重要,但是,一些权利的地位如此根本,以至于在这一诉讼阶段应当给予它们更大的权重考虑。在这样的权利中,首屈一指的就是法律建议和帮助权(legal advice and assistance)。如果没有律师的帮助,被追诉人了解其权利并确保他人尊重这些权利的可能性将大大降低。因此,委员会将这些权利视为其他各项权利的基础。”在联合国大会2012年12月通过的《关于在刑事司法系统中获得法律援助机会的原则和准则》的序言部分,更是开宗明义地指出,“法律援助是以法治为依据的公平、人道和高效的刑事司法系统的一个基本要件。法律援助是享有《世界人权宣言》第11条第1款所界定的其他权利包括公平审判权的基石,是行使这类权利的一个先决条件,并且是确保刑事司法程序基本公平而且得到公众信任的一个重要保障。”

      然而,有调研数据表明,在我国司法实践中,聘请辩护律师的被告人不足被告人总数的三分之一。律师辩护率偏低事实上意味着控辩关系的严重失衡,同时也意味着辩护制度的积极价值并没有真正兑现。在大多数刑事案件中,辩护律师的缺位已经对程序公正性和实体公正性造成了极大的损害。其中,程序公正方面,在没有律师出庭辩护的情形下,被告人只是被动接受公诉方的指控和法院审判,这种压制性的构造严重违反了程序参与原则。在实体公正方面,在案件事实没有争议的案件中,虽然在案件定性上没有辩护余地,但律师仍可在量刑环节争取较大辩护空间。这表明,律师辩护率不仅关系被告合法权利的保障,也是推进司法公正的动力。就此而言,如何提高律师辩护率就变得非常重要。提高辩护率可以从被告人和辩护律师两个角度予以考虑:从被告人的角度看,通过改善其经济状况,无疑可以提高被告人委托律师辩护的比例。而且,有调研数据表明,被告人的家庭经济状况和收入情况,往往影响着被告人是否聘请律师。从律师的角度来看,如果律师愿意降低代理的收费标准,无疑也可以让更多人请得起律师。很显然,通过期待被告人个人或辩护律师的个体努力来改善中国辩护率低的问题,既不现实,也不可行。因此,从各国辩护制度发展的基本脉络来看,要想保证更多的刑事被告人可以获得辩护制度的保护和实际利益,必须进一步扩大刑事法律援助的范围。就此而言,刑事法律援助已经成为现代辩护制度的重要组成部分和内在要求,也是刑事司法公正的最基本制度保障。

      二、刑事法律援助乃国家责任之一

      1996年《刑事诉讼法》和《律师法》被认为是中国刑事法律援助制度正式法律化的标志,但是这两部法律均未对刑事法律援助的性质和内容作出明确规定。最早对刑事法律援助责任主体进行规定的是2003年国务院制定的《法律援助条例》,该条例在第三条明确规定,法律援助是政府的责任,这也成为刑事法律援助责任主体争论的源头。究竟是政府责任还是国家责任?虽然在统一国家中“政府”与“国家”这两个概念在日常生活中没有必要进行详细区分,但是作为规范性的法律文件,这两个概念由于内涵与外延的不同,其差异应引起足够重视。

      (一)国家责任与政府责任的区别

      在政治学中国家与政府是一对相伴而生的概念。马克思主义国家学说认为,国家是一种“自居于社会之上”的力量,是一种特殊的制度设计。《布莱克韦尔政治学百科全书》对政府的定义是:“就其作为秩序化统治的一种条件而言,政府是国家的权威性表现形式。”国家是政府合法性的直接来源,而政府保证国家主权合理存在。就此而言,国家责任和政府责任至少存在以下区别:

      1.国家责任与政府责任主体不同。任何国家都是通过一定的制度设计,建立一定的政治组织形式来执行国家所代表的公共权力。国家责任的责任主体包括所有国家机构在内的整个国家体系。而政府仅作为国家体系中的执行机关,仅以自身作为主体承担执行责任。

      2.国家责任与政府责任相对人不同。责任相对人是指受责任主体的行为影响其权益的人或组织,根据其与责任主体的系统内外部关系可以分为内部相对人和外部相对人。国家责任和政府责任的相对人虽然在一定范围和程度上表现出重合性,但仍存在明显区别。国家责任外部相对人表现在对内责任和对外责任两个方面,即其对内履行“社会契约”的责任时,全体公众及其组织作为外部相对人;作为国际主体对外履行责任时,相关国家或组织作为外部相对人。政府责任的外部相对人实际上是国家责任外部相对人的重要组成部分,但是当国家责任由其他国家机构承担或是履行时,其责任的外部相对人则超过了政府责任的外部相对人的范围。对于国家责任与政府责任的内部相对人则有更为清晰区别,这主要因为除政府而外的其他国家机构及人员则不是政府责任的内部相对人。

      3.国家责任与政府责任的指向性不同。国家责任的指向是自下而上的关系,而政府责任的指向表现在为上对国家公共力,下对公民、社会的双向关系。国家的存在源于公民权力的出让,而这种出让的权力经过抽象形成的国家公共权力需要庞大的制度体系来运作,于是便产生了公共权力的向下分配,这种权力的分配自然伴随一定的责任承担,而这些责任的抽象集合便是国家责任。政府作为国家公共权力的执行机关,一方面承担行使国家分配的权力的责任,另一方面因承担社会建设而向社会和民众分散权力。

      4.国家责任与政府责任的履行方式不同。国家责任主要表现为契约责任,包括对内与对外的契约责任。国家的对内契约责任是国家因占有公民以契约形式赋予的公共权力而对公众所承担的对内责任。其履行方式是通过高度集中的公共权力进行合理的制度设计,以合理的制度保证责任的履行。国家对外契约责任表现为国家作为国际活动主体,在国际交往活动中履行相关国际条例、国际法的责任。从构成情况来看,政府责任主要是国家对内契约责任的一种表现形式。政府是国家公权所进行的制度设计中的重要一环,其责任根源于对国家公权的执行,是国家公权授予政府执行权的同时赋予政府的责任。

      (二)应当明确刑事法律援助乃国家责任之一

      明确刑事法律援助属于国家责任,不仅仅在于政府与国家这两个概念在内涵上存在分歧,也是法律援助作为一项社会福利制度发展完善的必然要求。

      其一,从刑事法律援助本身的作用来说,刑事法律援助的基本功能为促进社会正义、维护司法公正以及社会稳定和保障人权。而现代法治国家中,公民与国家之间的相互关系决定了公民作为基本权利的享有主体时,是福利的享受者。相应的义务主体应当是国家,国家负有义务去维护社会贫弱群体的合法权益不受侵犯。需要注意的是,基于诉讼内容上的迥异,在明确国家责任时,刑事法律援助与民事法律援助应当有所区分,不能一概而论。

      其二,刑事法律援助国家责任是国际人权立法的通例。1997年修订的《美国法律服务公司法》第1001条规定,“我们的国家有必要为寻求不公正救济的个人提供获得公平的司法制度帮助的机会”,《瑞士日内瓦法律援助规章》也大量地采用了“国家”的表述方式,如“法律援助局收取让与国家的款项”、“国家不对指定律师进行的活动承担任何责任”。此外,许多国际公约也将法律援助作为国家责任加以确认。例如《儿童权利公约》第37条、《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款和《关于律师作用的基本原则》第5条都作了规定。

      其三,将政府作为刑事法律援助责任主体存在很大弊端。由于刑事法律援助制度的设立初衷是为了保障公平在法律面前一律平等,而对公民权利的保护是所有国家机关而不仅仅是政府的责任,此外,刑事法律援助事业本身就是一个系统庞杂的工程,单靠行政机关的力量是无法完成的,政府责任也无法解决刑事法律援助中的协调、配合问题。而且从刑事法律援助制度的近几年实践来看,确定政府责任主体身份很容易产生一种错误导向,从人事安排方面来看,没有充分调动社会工作者在法律援助中应该发挥的作用;从财政来源来看,单一依赖于地方财政支持,没有充分发挥社会捐助的财政补充作用。

      三、刑事法律援助经费应当由国家财政统一拨付

      (一)法律援助经费现状

      2013年全国财政收入为12.9万亿,2013年法律援助经费总额为162868.87万元,其中财政拨款为160738.59万元(包括中央专项彩票公益金法律援助项目资金10000万元),占经费总额的98.7%.在法律援助财政拨款中,同级财政拨款额为106396.96万元,占66.2%;中央补助地方法律援助办案专款为30000万元,占18.7%;省级法律援助专项资金10193.54 万元,占6.3%;中央专项彩票公益金法律援助项目资金10000万元,占6.2%;中央、省级政法转移支付资金为4148.09万元,占2.6%.2013年,法律援助经费支出总额136816.69万元,增长了14.5%.在经费支出构成中,人员经费、基本公用经费和业务经费在经费支出总额中所占比例分别为31.6%、9.4%和59%.

      这些数据背后体现了我国法律援助经费无论在制度设计还是具体分配,都存在极大不合理性。首先,我国政府拨付的法律援助经费占财政收入的比例极低,不仅体现在经费总额上,人均法律援助经费甚至不足一元。其次,而且经费使用不合理,大量法律援助经费被用于日常管理,用于办案的案均法律援助经费非常少。此外,法律援助经费的来源单一,由地方财政拨付带来的经费数额不统一和无法专款专用现象十分普遍。

      (二)域外法律援助经费筹集方式

      世界各国的法律援助均得到了政府的拨款支持,只是在程度上有差异而已。在美国,从2007年的数据来看,全美50个州和一个哥伦比亚行政区,其中:22个州是州立公设辩护人办公室,管理和经费来源是他们各自的州;27个州和哥伦比亚行政区是郡立公设辩护人办公室,公设辩护人办公室的管理和经费来源是郡级层次。而律师协会的资金则部分来源于国家财政预算,部分来源于社会捐助。在法国,1991年7月颁布的《法律援助法》规定,由国家财政保障贫困公民享受免费的法律援助服务。国家承担审判援助案件的所有费用,包括法院的有关费用和对律师及其他拥有职业上特权的法律工作者的补偿金;但对律师协会的法律援助,国家则只承担一部分费用。在日本,法院支付国选辩护人的费用来源于国家;法律扶助协会的资金则部分来源于国家财政补助,部分来源于律师和社会捐助。在澳大利亚,联邦政府与州政府均设有法律援助资金;各州援助资金除一部分来源于联邦政府法律援助基金外,其余的资金在有些州或来自州政府的财政拨款或来自律师界及社会各界的捐赠。世界上少数国家的法律援助资金全部来源于政府,典型的为英国,全国的法律援助经费均由中央政府出资。

      (三)国家财政统一拨付经费的可行性与必要性

      从2013年的GDP统计来看,美国居于首位,占比为22.0%;中国排名第二,占比为12.1%,日本在全球总GDP中占比为6.5%,位居全球第3.对于正处经济上升期的中国来说,由国家统一拨付经费并不存在经济能力上的问题。而且,从以往的财政预算上看,国家在财政预算安排上存在很大不合理性,据2014年10月财政收支情况表明,1~10月,全国财政支出约11.4万亿元,完成预算74.2%.按照年初2014年全国财政支出153037亿元的预算,11月和12月全国财政支出将高达39484亿元。刑事法律援助事业的发展本身作为一项惠民利民的民生制度,中央财政应在财政上予以倾斜。

      此外,中央统一拨付经费,一方面可以缓解地方财政的窘境,一定程度上因地制宜的解决刑事法律援助经费的地方不平衡性,保障地方法律援助中心的基本财政需要;另一方面可以保证刑事法律援助经费专款专用,减少非法挪用的可能。当然,主张中央统一拨付经费并不意味着将刑事法律援助经费的来源完全限定于国家财政,国家财政只是作为保证基础使用,充分发挥社会渠道,鼓励社会捐助也是刑事法律援助经费来源的必要补充。

      四、总结

      十八届四中全会以来,依法治国再次被推到法治发展前沿,也为刑事法律援助制度的发展提供了契机。但是

      以上所述也只是选取了其中一部分,诸如基层法律援助人员匮乏、援助案件质量都未提及,但是从根本上来看,这些问题仍来自于刑事法律援助制度本身的定位,将刑事法律援助工作者定位为公益服务的提供者,大可吸收社会志愿者参与其中,广拓人员渠道;合理定位法律援助工作人员自身地位,将其智力劳动纳入补贴考量;合理评价法律援助工作人员劳动,给以必要嘉奖,这些都需要在未来的刑事法律援助制度发展中予以重视。

    【作者简介】
    吴宏耀,中国政法大学教务处副处长、教授,法学博士;郭勇,北京市丰台区人民检察院。

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