《慈善法》实施背景下的慈善促进政策落实研究
2017/8/9 9:19:52  点击率[63]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】社会保障法
    【出处】《社会治理》2016年第5期
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】我国已明确将慈善事业纳入社会保障体系及支持其发展的宏观政策取向,中央和部分省市地方都出台了慈善促进系列措施,并取得了积极成效。但由于之前缺乏科学理念支撑,导致慈善促进尚未能发挥预期效果。本文通过剖析研讨我国慈善促进存在的问题,从慈善自身规律出发,结合《慈善法》的实施背景,建构慈善促进的理念体系,并从税费减免、互联网募捐的适度放开与依法实施等方面提出完善我国慈善促进法规政策的建议。
    【中文关键字】慈善促进;慈善法;理念构建;对策建议
    【全文】

      一、慈善促进的共识
     
      慈善事业在很大程度上弥补着国家主导的社会保障的不足,并承担着提供公共服务的职能,应当得到国家的法律和政策支持,这业已成为各界普遍共识。
     
      党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了“支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”;2014年底国务院《关于促进慈善事业健康发展的指导意见》(国发〔2014〕61号),进一步明确了加强和改进慈善工作的系列举措。在《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)的制定过程中,促进慈善事业发展,是各界关于立法争议最少的问题,自全国人大内务司法委员会启动立法程序后,历次草案中均有“促进措施”一章,最终出台的《慈善法》第九章专章规定了“促进措施”。自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的,依法享受税收优惠;企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分,允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。境外捐赠用于慈善活动的物资,依法减征或者免征进口关税和进口环节增值税。显然,慈善促进的理念已变成国家的重要决策行动。
     
      二、慈善促进的问题剖析
     
      国家法规和相关政策文件在促进措施的设置实施上取得一定进展,发挥了促进慈善事业发展的积极效果。比如,广东等地关于慈善组织登记改革,取消了双重登记并引入小型慈善组织的备案登记双轨制,使得慈善组织数量快速增长。一些地方在购买慈善组织服务方面的探索,为慈善组织提供了新的收入来源和增长点。《慈善法》的出台更使得社会各界充满期望。但与此同时,慈善促进的法规政策,在文本层面、实施层面均暴露出一些不足乃至弊病,应予以关注、剖析和研讨。
     
      一是慈善促进的差别对待仍较为严重。一些地方对慈善组织区分“亲疏”、身份等予以差别对待。对于带有官方色彩的慈善组织,或者有退居“二线”和退休干部任职、行政机关工作人员兼职的慈善组织“高看一眼”,促进措施相对较为到位;而对于不具有官方色彩,纯粹民间运营的慈善组织则在促进措施方面未有效落实。
     
      二是慈善促进的相关优惠措施难以落实。一些慈善组织感受到了促进慈善事业发展的声音,却并未获得扎扎实实的好处。比如,一些地方立法大量表述为“鼓励……”“鼓励和支持……”,一些地方提出“培育和发展各类慈善组织”,但谁负有鼓励职责,采取哪些措施来鼓励、支持,以及行政机关不作为如何处置等要素均告之阙如,操作性缺失。这种口号性、宣示性的文件规定,因缺乏对应职责机关和保障措施而难以落实。有地方对慈善组织的捐赠税前扣除资格认定采取逐批逐次认定,民政、财政、税务等部门采取流水线作业,不仅程序繁琐而且一般每年批准两批,效率较低。2015年虽然改为“备案”但缺乏配套操作措施,其实施效果依然有待观察。
     
      三是慈善促进存在违反当事人意愿的情形。从《公益事业捐赠法》到《慈善法》,以及一系列的相关法规文件,均明确了慈善参与的“自愿”原则。但是,观诸实践,在个别地方的“慈善一日捐”活动中,一些政府机关为提高活动实效,采取了定指标、下任务,甚至直接划拨职工工资充当捐款;在大灾大难之时,一些企业、知名人士捐赠数额相对不高,遭到舆论否定甚至被舆论绑架而追加捐赠,所谓“逼捐”“索捐”等现象屡有发生,此类做法违背了捐赠人的本心意愿,也不利于慈善事业的持久健康发展。
     
      四是不合理监管妨碍到慈善促进效果甚至损害慈善事业发展。在《慈善法》出台之前,相关的一些机制、制度层面等的不合理监管,受到社会各界与慈善业界的广泛诟病。诸如双重管理、业务单位体制、管理成本、从业人员工资福利、年度公益支出等方面的规制,不仅存在逆向的道德风险,而且不利于慈善事业健康发展。
     
      三、构建慈善促进应秉持的理念
     
      一)慈善促进的目标
     
      慈善事业发展面临的障碍,既有制度层面的,也有观念层面的。特别是主管机关与政策制定者,对慈善事业的不合理观念认识,对慈善事业构成深层次的约束。慈善促进的首要层次,即为消除其影响,所谓“不破不立”。总之,通过慈善促进措施,应达到以下目的:一则改进慈善组织运行的外部政策环境与制度框架,为慈善组织准入、募捐、参与公共服务等活动扫除障碍并提供良性制度保障。二则提升慈善组织的能力,包括募款筹资、自我管理、提供服务、对外宣传等方面的能力。三则培育和释放社会慈善热情。慈善热情需要培育,并提供渠道予以释放。促进措施的采取,应当充分考虑该因素。四则助力实现慈善宗旨。慈善促进措施的设置应当充分考虑社会需求,发挥政策引领作用。比如,当下将救助弱势群体、解决社会问题作为慈善事业的核心功能,就应当加大对这些领域的慈善组织与慈善服务的支持力度。
     
      二)慈善促进应秉持的理念
     
      第一,激励举措理应依法公平普惠,尽可能避免区别对待。《慈善法》首先立足于促进慈善发展,这既是立法之本意,也是公众各界之期望。作为慈善领域的基本法,可谓不负众望。针对以往存在的慈善促进措施碎片化、区别对待,《慈善法》进行了顶层设计,推动促进措施的公平普惠。其促进措施对各类慈善组织、捐赠人普遍适用,不再区分社会团体、民办非企业单位、基金会等而有不同,也不再区分“姓官、姓民”而有差异。对此,正在紧锣密鼓制定的各项配套法规政策,理应“不忘初心”,遵循上位法《慈善法》的要求,秉承公平普惠的理念进行制度设计,而不应有所反复,乃至倒退。
     
      第二,慈善监管应科学适度、不枉不纵,既要避免监管不足更要避免监管过度。一方面,厘清政府与慈善活动之关系,政府应到位而不越位。清除不合理管制,本身即为促进措施。就理念层面而言,监管不足将导致慈善事业鱼龙混杂,可能发生“劣币驱逐良币”的效果,对于遵纪守法的慈善组织、慈善活动而言并不公平。比如,由于对个别打着慈善幌子敛财、诈骗的案件,由于缺乏及时处置,媒体报道的发酵,其对整个慈善事业公信力的伤害,历经数年而难以平复。另一方面,监管过度使得慈善行业、慈善活动束手束脚,慈善创新可能有违反法律政策风险而难以落地,行善事要经过层层审批甚至难于开办企业的正常经营活动,这也将打击慈善从业者的积极性。由此可见,如何确定适度监管的科学、合理标准并予以落实,对于慈善促进而言非常关键。
     
      第三,慈善组织自主与公众自愿应受到尊重,政府主导不宜过度强调。慈善组织的“依法自治”,应构成行政监管的前提与基础。政府应从“到位但不越位”的理念出发,培育慈善组织稳定、成熟,增强慈善组织的活力和运作能力,支持慈善组织在人、财、物等方面的独立运作,推动慈善组织健全以章程为核心的法人治理结构,而不应通过促进措施扭曲慈善组织的正常运行,随意干预其运营的自主权、公平竞争权。公众参与慈善活动,无论是采取捐款、捐物的方式,还是参与进来做志愿者的方式,都应当出于本心自愿。虽然慈善可以鼓励引导,但政府不得强制、摊派。
     
      四、完善慈善促进的对策建议
     
      一)完善国家税收与行政收费减免
     
      本着建立统一、公平、分层次的慈善税制的理念,除已有做法措施外,还可考虑借鉴为企业尤其小微企业减负的税收与行政事业性收费减免的做法,对慈善组织、慈善活动相关税费予以减免。已经向小微企业暂停、取消的行政事业性收费项目,比如征地管理费、保存人事关系及档案费、土地登记费、房屋登记费、住房交易手续费、组织机构代码证书收费等收费项目,应当同等适用于慈善组织及慈善活动。
     
      二)探索互联网募捐捐赠
     
      慈善募捐是慈善组织赖以生存、慈善事业持续发展的基础,慈善捐赠是社会公众参与慈善事业的重要途径。在现代信息化社会,移动支付已成为我国重要的支付方式。对此,互联网募捐与捐赠的政策设计应秉承更加开放的态度。渠道平台的放开,除民政部门建立的慈善信息平台之外,对于新媒体、微信、微博、支付宝、善因营销等新渠道的募捐捐赠,应探索依法予以确认。
     
      三)开拓慈善事业资金渠道
     
      政府购买慈善服务,对特定慈善组织给予财政支持,专项彩票公益金支持,允许慈善组织从事合理的金融活动,为慈善组织实现财产的保值增值提供必要空间,等等。将彩票公益金用于公益、慈善事业是世界各国的普遍做法。比如,意大利、英国等国家都规定了彩票公益金可用于慈善事业。
     
      四)慈善促进依法落实不走样
     
      慈善促进措施的效果如何,关键看是否可操作,是否能够落实。而是否得以落实,与是否有法律规定的强制性有关,与程序的规范、快捷、统一密切关联,也与相关的人财物投入有关。为确保依法实施,具体要求包括
     
      一是尽快清理已经出台的慈善相关法规政策。自20世纪90年代以来,国务院、民政部、财政部等出台大量与慈善相关的法规规章和政策文件,湖南、江苏、宁夏、上海、北京、汕头、广州、宁波、长沙等地也先后出台了慈善促进或慈善募捐的专门性地方性法规和地方政府规章。这些从中央到地方的法规政策文件,对于促进慈善事业发展发挥了巨大作用,为《慈善法》的制定提供了宝贵的探索和经验。但不应忽视的是,《慈善法》与这些法规政策文件之间,在理念、制度、规范等方面存在着或多或少的不一致乃至直接冲突。为此,应尽快对其进行全面清理,确保统一性和严肃性。
     
      二是提升慈善促进的可操作性。政府采取的促进措施,不应仅仅是政策宣示,而应落到实处,让慈善捐赠人、慈善组织、慈善受益人、慈善志愿者与专门工作人员能依法切实享受到实惠。因此,慈善促进措施一定要具有可操作性。现行法律法规中的许多政策措施还需要在《慈善法》的基础上制定更加具体明确可操作性的实施细则,这是决定政策支持效果的决定性条件。
     
      三是慈善配套法规政策应体现《慈善法》精神理念。总体上,在立足《慈善法》创新探索基础上,应当继续前进,而非有所倒退。以慈善组织的业务主管单位为例,应当作为例外而存在,并减少业务主管单位的职责权重,避免成为慈善行业的“不能承受之重”。
     
      四是落实慈善促进的可救济性。在慈善实践中,慈善促进措施往往构成行政给付、行政奖励等行政行为形态,依据《行政复议法》《行政诉讼法》属于行政复议、行政诉讼的受案范围。相应的,符合条件却未获得相应促进措施的慈善组织,或认为虽然给予促进措施但对相关数额、方式等有争议的,应当可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。通过这种复议诉讼的救济途径,也有利于慈善促进措施的可操作与最终落实。

    【作者简介】
    栗燕杰,河南省开封人生于河南兰考,长于农村、县城。1999年至2010年,求学于中国政法大学,先后获得法学学士、硕士、博士学位。2010年至2012年,于中国人民大学从事博士后研究工作。现为中国社科院法学研究所法治国情室助理研究员。

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